黨建引領(lǐng)基層自治共治的理論與實踐

中共上海市松江區(qū)委黨校課題組

[摘 要]

黨建引領(lǐng)是基層自治共治的主線，決定著自治共治的方向。在基層社會治理日益復(fù)雜化的情況下，本文立足上海松江區(qū)黨建引領(lǐng)基層自治共治的實踐創(chuàng)新，黨建引領(lǐng)基層自治共治的內(nèi)涵、機制、載體進行了全面梳理界定，對松江區(qū)黨建引領(lǐng)基層自治共治工作的現(xiàn)狀做了總結(jié)分析，以期進一步明晰黨建引領(lǐng)的基層自治共治的平臺與路徑。

黨建引領(lǐng) ；自治；共治

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號] D267 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0056-03

中共上海市委“1+6”文件中基層社會治理突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，黨建引領(lǐng)既要貫穿于基層自治共治的全過程，也要為基層社會治理提供必要的組織保障和平臺資源。

（一）黨建引領(lǐng)基層自治共治的內(nèi)涵。黨建引領(lǐng)基層自治共治就是在基層黨組織的帶領(lǐng)下，充分發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和黨員的先鋒模范作用，通過搭建基層社會治理平臺，完善民主決策機制，形成呼應(yīng)群眾訴求的治理導(dǎo)向，推動利益相關(guān)者通過民主協(xié)商的方式對公共事務(wù)進行有效治理。

黨建引領(lǐng)基層自治共治的基本內(nèi)涵包括：黨建引領(lǐng)的引導(dǎo)者——基層黨組織；黨建引領(lǐng)的基礎(chǔ)——參與基層治理的各主體之間平等協(xié)商，建立相應(yīng)的民主協(xié)商機制；黨建引領(lǐng)的形式——組織引領(lǐng)、價值引領(lǐng)、專業(yè)引領(lǐng)、示范引領(lǐng)和項目引領(lǐng)；黨建引領(lǐng)的目標(biāo)——一是完善基層治理組織化體系，提升黨建引領(lǐng)的領(lǐng)導(dǎo)力。要構(gòu)建黨組織引領(lǐng)下的群眾自治和社區(qū)共治組織化體系，規(guī)范組織程序，引導(dǎo)基層有序治理。二是完善基層服務(wù)多元化體系，提升黨建引領(lǐng)的號召力。黨組織要動員社會各方參與基層治理，完善以基層群眾訴求為導(dǎo)向的全方位的公共服務(wù)體系。三是完善基層黨建區(qū)域化體系，提升黨建引領(lǐng)的協(xié)同力。通過區(qū)域化黨建發(fā)揮基層黨組織的整合功能，推動社會治理與社區(qū)參與有序協(xié)同。四是完善基層工作網(wǎng)格化體系，提升黨建引領(lǐng)的有效力。把基層治理的末梢推移到樓組和宅基，提升黨組織密切黨群關(guān)系、有效凝聚基層群眾的能力。五是完善基層黨建項目化體系，提升黨建引領(lǐng)的統(tǒng)籌力。通過黨建項目的體系化運作，補齊黨建短板，創(chuàng)建基層黨建品牌，提升基層黨組織的統(tǒng)籌謀劃能力。

（二）黨建引領(lǐng)基層自治共治的工作機制。黨建引領(lǐng)的機制要求把黨組織嵌入基層自治共治體系中，通過愿景價值、組織載體、評價示范等引領(lǐng)主導(dǎo)，實現(xiàn)社區(qū)公共資源與基層自治共治的有序?qū)印?/p>

具體包括：1.愿景引領(lǐng)機制。基層黨組織通過提出基層社會治理的目標(biāo)、規(guī)劃，進而主導(dǎo)整合不同治理主體和社會資源。2.自治保障機制。基層黨組織要牢牢把握基層自治的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過對基層治理人、財、物的主導(dǎo)發(fā)揮對基層社會自治的領(lǐng)導(dǎo)作用。3.嵌入式工作機制。基層黨組織要善于發(fā)揮黨員在基層自治團體中的核心骨干作用，通過黨員作用發(fā)揮來實現(xiàn)引領(lǐng)。4.柔性引導(dǎo)機制。基層黨組織立足有效宣傳和社會核心價值塑造，善于用文化建設(shè)的載體實現(xiàn)精神引領(lǐng)。5.服務(wù)滲透機制。基層黨組織要立足服務(wù)換取認(rèn)同，通過服務(wù)建立黨組織在基層社會中的地位和權(quán)威。6.評價約束機制。基層黨組織通過黨組織和黨員的嚴(yán)格管理來實現(xiàn)組織保障，通過表彰先進和資源分配來主導(dǎo)基層社會治理的方向。

基層黨組織發(fā)揮黨建引領(lǐng)自治共治的支撐體系包括人的要素、價值要素、組織要素、制度要素四個層次。

（一）人的要素。1.一個牽頭抓總的好書記。書記是基層社會治理中落實黨建引領(lǐng)的第一主體和責(zé)任人，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用要靠一個有想法、有能力、有責(zé)任、有擔(dān)當(dāng)?shù)暮脮泚頎款^抓總。2.一支堅強有力的好隊伍。黨建引領(lǐng)基層社會治理需要一支堅強有力的治理團隊，吸納熟悉自身社區(qū)特點、居民需求、存在問題的社區(qū)治理能手。3.一群樂于奉獻的基層骨干。基層社會治理是高度依賴群眾信任的基層骨干來實現(xiàn)的。可以給待遇、給榮譽、給位置，建立合理的制度，輔以有效的機制，放手由他們組織公共活動。

（二）價值要素。1.一套價值塑造引領(lǐng)體系。基層社會治理中利益多元、訴求多樣，謀求共識相當(dāng)不易。黨建引領(lǐng)要通過潤物無聲的力量，抓住群眾關(guān)注的興奮點，在群眾喜聞樂見的活動中潛移默化地塑造和引領(lǐng)社區(qū)風(fēng)尚。2.一種服務(wù)群眾的問題意識。基層黨組織在設(shè)計平臺和載體時要緊緊以問題為導(dǎo)向，善于把居民群眾的訴求和治理的難題通過項目設(shè)計來解決，體現(xiàn)基層黨組織服務(wù)群眾的方向引領(lǐng)。3.一套基層自治共治的評價指標(biāo)。基層黨組織搭建各類自治共治項目的評選激勵平臺，通過評價監(jiān)督實現(xiàn)對基層社會治理的話語權(quán)和主導(dǎo)權(quán)。

（三）組織要素。1.一個大黨建格局的組織架構(gòu)。黨建引領(lǐng)必須要靠黨組織、黨支部、黨員三者的有機結(jié)合，縱向上形成區(qū)委、街鎮(zhèn)黨工委、居民區(qū)黨組織三級相互聯(lián)動的工作體系，橫向上推進街道社區(qū)和駐區(qū)單位黨建的協(xié)作互補，將黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用切實融合在一起。2.一套分層分類的平臺建設(shè)。在區(qū)級層面，要因地制宜，合理引導(dǎo)；在街、鎮(zhèn)層面，構(gòu)建社區(qū)代表大會、區(qū)域化大黨建和黨建服務(wù)中心等實現(xiàn)資源整合；在社區(qū)和村居層面，要構(gòu)建以社區(qū)黨組織為核心，由居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)民警、條線部門、社會組織以及駐區(qū)單位參與的社區(qū)議事平臺。3.一批獨具特色的黨建品牌。要將黨建工作品牌化最終凝聚共識、激發(fā)活力。對經(jīng)過實踐檢驗且具有推廣價值的項目，對已經(jīng)成熟的經(jīng)驗和做法，形成制度，適時推廣。

（四）制度要素。1.一個權(quán)責(zé)清晰的頂層設(shè)計。相關(guān)部門需要加快建設(shè)與基層治理機制相適應(yīng)的法律體系，制定系列制度文件規(guī)范各方行為和權(quán)力邊界，規(guī)定政府、社會組織、社群及個人的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系。2.一套高效運轉(zhuǎn)的體制機制。基層黨組織在化解矛盾、維護秩序、改善民生、推動發(fā)展的過程中，要提前謀劃，制定明確具體的總體規(guī)劃和年度計劃。在議題引領(lǐng)方面公共化、在協(xié)商平臺方面廣泛化、在規(guī)則制定方面導(dǎo)向化，形成基層黨建齊抓共管的工作協(xié)調(diào)機制、完善基層黨建工作的考核機制、健全對基層黨務(wù)工作者的激勵機制等。3.一系列雄厚有力的財力支撐。區(qū)級及街鎮(zhèn)層面每年要在財政預(yù)算中安排關(guān)于社會治理的專項資金，為開展基層社會治理工作提供財力支撐，同時做好財政的審計監(jiān)督工作，確保資金落實到位。

上海市松江區(qū)黨建引領(lǐng)基層自治共治工作還存在著如下不足：

一是引領(lǐng)意識上弱化。部分基層黨組織書記對黨建引領(lǐng)基層社會治理的重視程度不夠，習(xí)慣性更多關(guān)注經(jīng)濟指標(biāo)的完成，弱化了基層社會治理工作，對黨建引領(lǐng)這一關(guān)鍵更是不甚重視。二是工作職能上泛化。部分基層黨組織不清楚黨建引領(lǐng)的具體內(nèi)涵和范圍，部分基層黨組織把黨建工作和居委會工作混為一體，甚至用居委會工作代替黨建工作。三是隊伍建設(shè)上虛化。部分治理團隊的整體能量沒有得到有效激發(fā)，內(nèi)部職能分工存在壁壘，很多時候疲于應(yīng)付上級交辦的工作任務(wù)，沒有時間和精力深入基層調(diào)研、了解群眾所需。四是平臺建設(shè)上類化。部分基層黨組織在設(shè)計平臺載體方面習(xí)慣于照搬照套，效果大打折扣。五是體制機制上空化。黨建在基層社會治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用的體制機制還不完善，比如說在職黨員雙報到制度，還存在可供完善的空間。

黨建引領(lǐng)基層自治共治中之所以出現(xiàn)乏力和疲軟，根本性的原因在于參與動力上軟化，參與動力機制不健全，具體表現(xiàn)為三個層次。首先，書記帶頭人的引領(lǐng)力不足。其次，黨員參與社區(qū)的熱情不足。再次，駐區(qū)單位參與共治的互動不足。

（一）價值引領(lǐng)：多元背景下共識凝聚與黨建感召力。1.宣傳指導(dǎo)，做權(quán)威信息的發(fā)布者。依托新媒體和互聯(lián)網(wǎng)+黨建，通過社區(qū)微信公眾號、QQ、APP等平臺，注重宣傳黨建工作和形象塑造，及時溝通回應(yīng)熱點事件，主導(dǎo)社區(qū)輿論導(dǎo)向，團結(jié)引領(lǐng)意見領(lǐng)袖發(fā)揮作用。2.文化引領(lǐng)，塑造社區(qū)建設(shè)的精神家園。依托居民自治文藝團隊，通過文藝演出塑造社區(qū)精神，把核心價值觀融入社區(qū)精神，引領(lǐng)基層社會風(fēng)尚。3.黨員示范，培育社區(qū)黨員的模范群體。通過社區(qū)黨員榜樣的帶動，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的參與，通過各種激勵手段表彰優(yōu)秀黨員，擴大黨員公益認(rèn)領(lǐng)的通道，帶動社區(qū)骨干、志愿者、社會人才等參與社區(qū)公益。4.評價主導(dǎo)，監(jiān)督評估強化組織權(quán)威。黨組織要掌握監(jiān)督評估主導(dǎo)權(quán)，對基層社會自治共治各類主體給予評價表彰，通過監(jiān)督評估激勵樹立黨組織威信和話語導(dǎo)向。

（二）組織引領(lǐng)：黨建引領(lǐng)組織覆蓋與示范導(dǎo)向。1.黨組織功能定位牽頭抓總。基層黨組織書記要有第一責(zé)任人的擔(dān)當(dāng)和領(lǐng)導(dǎo)自覺，必須堅持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，通過牽頭抓總發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，善于成為基層社會治理的領(lǐng)導(dǎo)核心。2.黨建引領(lǐng)支點“全覆蓋”。黨建引領(lǐng)的支點應(yīng)設(shè)置在黨支部層面，網(wǎng)格和樓組作為最小單元打通黨建“最后一公里”。城市社區(qū)與農(nóng)村情況不同，農(nóng)村地區(qū)黨建區(qū)域面積大，適合建立“村居黨總支—片區(qū)黨支部—網(wǎng)格黨小組”三級黨組織網(wǎng)格體系。城市居民區(qū)相對集中，適合建立“街道黨工委—居民區(qū)黨支部—樓組黨建”三級組織網(wǎng)絡(luò)體系，強化基層黨支部的號召力。3.陣地建設(shè)突出服務(wù)引領(lǐng)。依托黨建服務(wù)中心的牽頭協(xié)調(diào)功能，引領(lǐng)統(tǒng)籌工青婦開展工作，建立“黨建服務(wù)中心—黨建服務(wù)站—黨建睦鄰點”三級黨建陣地體系，在社區(qū)形成“黨支部領(lǐng)導(dǎo)團隊—黨員融入團隊—團隊凝聚群眾”的服務(wù)引領(lǐng)體系。4.書記帶頭人孵化先鋒群體。建立“書記班長—黨務(wù)工作者—黨員志愿者”的隊伍體系，可成立一批明星書記帶頭人工作室，發(fā)揮其輻射孵化的“傳幫帶”功能，形成分層分類的黨務(wù)人才隊伍。

（三）自治引領(lǐng)：黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于“四位一體”自治全過程。1.自治議題的策劃者。在“四位一體”的聯(lián)席會上居民區(qū)黨組織要掌控會議議題的提出，黨組織要主導(dǎo)會議決策方向和內(nèi)容。2.前期介入的主導(dǎo)者。居民區(qū)黨支部對業(yè)委會、社區(qū)自治團隊等的成立和人員選定提前介入，依照程序提前策劃溝通協(xié)商掌握黨員和居委會干部符合條件的優(yōu)先進入業(yè)委會的提名權(quán)。3.組織嵌入的培育者。在社區(qū)自治團隊中滲透與培育黨員負(fù)責(zé)人、聯(lián)系人，保證自治組織團隊組織引領(lǐng)。4.規(guī)則制定的領(lǐng)頭者。基層黨組織牽頭，帶領(lǐng)自治組織協(xié)商制定自治公約、議事規(guī)則，引領(lǐng)自治程序，不可放任自流。5.議事平臺的召集者。居民區(qū)黨支部要主導(dǎo)議事會、聽證會、評議會平臺，召集主持會議，并善于廣泛聽取民意，組織動員居民有序參與基層自治。6.利益矛盾的調(diào)解者。面對自治中的難題和分歧，基層黨組織要扮演老娘舅的角色，在尊重依法自治的前提下，通過自治平臺化解基層矛盾，運用掌握的行政資源協(xié)調(diào)各方利益尋求最大公約數(shù)。

（四）共治引領(lǐng)：整合區(qū)域化大黨建的資源平臺。1.強化黨建聯(lián)席會議的平臺主導(dǎo)權(quán)。建立以黨（工）委為核心的街鎮(zhèn)區(qū)域化黨建聯(lián)系會議制度，建立“社區(qū)委員會提議—區(qū)域化黨建聯(lián)席會商議—社區(qū)代表會評議”共治議事體系，通過社區(qū)大黨建聯(lián)盟實現(xiàn)對社區(qū)事務(wù)治理議題形成的主導(dǎo)。2.引領(lǐng)自下而上的社區(qū)協(xié)商共治。社區(qū)黨組織要以社區(qū)代表大會和委員會制度為基本依托，吸納區(qū)域不同主體參與社區(qū)治理，通過結(jié)對共建實現(xiàn)雙方資源優(yōu)勢互補，做好協(xié)商共治中的民意引導(dǎo)。在社區(qū)層面建立社區(qū)發(fā)展基金賬戶，制度化配置區(qū)域單位黨建資源。3.在職黨員參與社區(qū)服務(wù)積分管理。嚴(yán)格社區(qū)黨員雙報到制度，細(xì)化黨員服務(wù)社區(qū)目錄，建立區(qū)層面的黨員社區(qū)服務(wù)積分管理數(shù)據(jù)平臺，按照積分進行激勵管理。4.完善“兩代表一委員”聯(lián)系基層制度。加大黨組織統(tǒng)戰(zhàn)工作力度，發(fā)揮制度框架下民意訴求反映通道，團結(jié)和引領(lǐng)基層社會訴求導(dǎo)向。5.加大社會組織的孵化培育。基層黨組織要扶持培育孵化的社會組織，善于通過購買服務(wù)等方式，擴大社區(qū)治理的第三方力量。

（五）項目引領(lǐng)：黨建工作的示范和精細(xì)化管理。黨建項目是黨建引領(lǐng)的主要抓手和載體，是黨建引領(lǐng)自治共治最生動、最廣泛、最直接的體現(xiàn)。1.目標(biāo)導(dǎo)向。通過區(qū)、鎮(zhèn)層面黨組織設(shè)置的黨建項目發(fā)布，以及黨建經(jīng)費保障把黨的中心工作凸顯出來，把黨建項目與自治項目有機結(jié)合，通過體制內(nèi)外的項目集成，減輕基層負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)基層黨建的政治和方向引領(lǐng)。2.問題導(dǎo)向。基層黨組織要善于把居民群眾的訴求和治理的難題通過項目來解決，用具體的獲得感體現(xiàn)基層黨組織服務(wù)群眾的精準(zhǔn)性。3.品牌導(dǎo)向。在黨建項目引領(lǐng)示范的前提下，社區(qū)層面要培育有影響力的黨建品牌，示范引領(lǐng)基層社會治理創(chuàng)新，體現(xiàn)基層黨建對基層自治共治的示范引領(lǐng)。4.專業(yè)導(dǎo)向。通過項目化提升黨建工作管理的專業(yè)程度，通過借鑒第三方專業(yè)力量，創(chuàng)新提升黨建引領(lǐng)基層治理的整體水平。5.結(jié)果導(dǎo)向。通過對黨建項目的評估表彰激勵，通過黨建項目典型宣傳推廣，突出黨建工作的科學(xué)性和示范性，引導(dǎo)基層社會治理的方向。

課題組成員：章高林、陳超、劉鳳強，執(zhí)筆人：李鴻淵、裴倩倩、陳安杰