上海奉賢區公益性社會組織的培育與發展

朱嘉梅

[摘 要]

推進政府向社會力量購買公共服務，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠，是建設服務型政府的必然要求。在新的形勢下，如何扶持發展公益性社會組織，更好地為人民群眾提供多層次、多樣化、專業性的服務，是推進社會管理創新、構建和諧社會的一項重要任務。

公益性；社會組織；培育發展

[關鍵詞]

[中圖分類號] D6329；C912.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2017）04-0035-03

在新的形勢下，如何扶持發展公益性社會組織，更好地為人民群眾提供多層次、多樣化、專業性的服務，是當前上海郊區推進社會管理創新、構建和諧社會的一項重要任務。

近年來，隨著上海市奉賢區經濟社會的不斷發展，社會成員的需求日益多元化，各類為民服務的公益性社會組織逐步發展，在推動政府轉型中發揮積極作用。截止到2016年10月底，奉賢全區共登記注冊社會組織485家，其中公益性社會組織178家（主要涵蓋：社會服務類、中介類、法律類、環保類等公益組織），占社會組織總數的36.7%。這些公益性社會組織分布在慈善救助、文化體育、社會服務、法律援助等多個領域，在提供公共服務、緩解社會矛盾、促進社會進步和發展等方面發揮了重要的作用。

（一）成為推進社區服務、不斷滿足社區居民多元化需求的重要平臺。全區公益性社會組織圍繞社區居民基本生活服務需求，提供質優價廉、無償或低價的民生服務，不斷滿足居民多層次、多樣化的物質、精神、文化、法律和生活服務需求，為民排憂解難，促進了和諧社區建設。如：各鎮居家養老服務中心積極為社區內居民提供養老、家政等方面的服務，既提供了就業機會，同時也方便了社區群眾。

（二）成為創新社會管理，推動政府職能轉變的重要載體。全區公益性社會組織承接了政府轉移或委托的部分工作，為政府職能從管理型向服務型轉變提供了組織載體。以其特有的信息、成本、效率等優勢，不斷拓展民生服務的領域與項目，提升社會公共服務水平，彌補了政府和市場的諸多缺陷，推進了服務管理資源的有效整合和最優配置，緩解了公共服務上的供需矛盾，節約了經濟成本和行政成本，形成政府指導、公益性社會組織實施、政府購買服務相互銜接的公益性公共服務模式。

（三）成為公共服務的有益補充，關注弱勢群體、建設和諧社會的重要力量。全區公益性社會組織充分調動民間力量為社會服務，協助政府參與了社會管理，在化解社會矛盾，關心弱勢群體，興辦公益慈善事業，促進社會公平方面做了大量工作，不斷創造出和諧、穩定，充滿活力的社會環境，增進了社會和諧，通過開展扶貧幫困、社區服務、特殊人群關愛等活動，推動了全區精神文明建設，弘揚了自愿者精神，倡導了互助友愛的社會風尚，提升了社會責任感。

近年來，奉賢區公益性社會組織在維護社會穩定、促進社會事業、參與生態建設等方面發揮了積極作用。但由于起步晚、時間短，奉賢區公益性社會組織尚處于發展的初級階段，遠遠不能滿足區域經濟社會發展的需要，還存在一定的普遍性問題，主要表現在以下幾個方面：

（一）總體數量不足，發展規模偏小。與中心城區相比，奉賢區公益性社會組織數量明顯不足，規模明顯偏小，有影響的“領頭雁”類公益性社會組織不多，遠不能滿足社會各界表達利益訴求、實現共同意愿、加強自律管理、提供社會服務、謀求自我發展等多方面的巨大社會需求。注冊資金10萬以上的社會組織有大約181家，（一般社團的注冊資金都不高，在3—5萬左右，但民非單位的注冊資金要求都高，基本都在10萬以上）。以公益慈善組織為例，全區除政府主導有上海市慈善基金會奉賢分會、上海市老年基金會奉賢分會等5家，民間力量發起的至今沒有，遠遠不能滿足社會和諧進步的需要，與國際化大都市郊區的地位和要求也很不相適應。

（二）組織結構不合理，自我發展能力不足。奉賢區公益類社會組織發展不快，不利于社會“中介”利益表達功能和自律管理功能的充分發揮；部分與原掛靠的黨政機關藕斷絲連，行政化現象依然存在，自我發展、自律管理能力不強。很多公益性社會組織處在“專職人員少、正常活動少、公益性質弱”的狀態，服務經濟社會的能力不強、水平不高。同時，登記管理機關與業務主管單位雙重負責的管理體制強化了公益性社會組織的準入條件，造成登記門檻過高和政社不分、公益性社會組織行政色彩嚴重。

（三）經費嚴重短缺，運轉異常艱難。一方面政府資助和購買服務機制未有效確立，僅處于起步階段，對公益性社會組織缺乏穩定持續的投入機制且投入有限，當前資助和購買服務的資金大多是預算外資金，或者采取變通的方式解決，隨意性、臨時性比較強，公益性社會組織缺乏穩定的經費來源；另一方面廣大的草根型公益性社會組織沒有專門的經費來源，主要依靠有限的會費收入和低償的服務收入維持經營，獲得社會資源與管理經費的渠道狹窄，主要依靠體制外資源，接受企業和社會捐贈極為有限，運轉十分艱難。

（四）政策扶持不夠，外部環境不佳。從總體上來看，政府職能轉移不到位，沒有把行業標準制定、行業規劃、專業技術職稱初審等行業管理與協調職能轉移給公益性社會組織，沒有把法律服務、宣傳教育、專業培訓等社會事務與服務職能轉移給公益性社會組織，沒有把項目評估、統計分析、項目可行性論證等技術服務與市場監督職能轉移給公益性社會組織等等。通過調研，了解到奉賢區公益性社會組織在稅收減免、場地租賃、水電煤等收費方面被視為私營企業對待，無法享受公辦事業單位的待遇，在一定程度上影響了公益性社會組織發展的積極性。

（五）專業人才缺乏，服務水平不高。接受過社會工作專業教育的人員嚴重缺乏，特別是具有社會學、心理學、法律和有關政策法規知識的專業人員更是寥寥無幾。開展活動大部分也是由志愿者或非專業人士提供服務，服務的范圍和能力水平尚不能完全適應社會發展需要，服務的內涵層次也較淺。與此同時，從業人員的身份、職業歸屬感還沒有得到社會的認同，缺乏職業發展的路徑選擇和上升空間，工資待遇低于平均水平，嚴重影響了社會工作從業人員的工作積極性、主動性和創造性，導致大量人才改行和流失。

（六）內部機制不完善，外部監管缺失。一是組織機構不健全，自律誠信機制還沒有形成。大多數公益性社會組織不是在社會環境成熟的基礎上自發形成的，而是在市場經濟的發展和政府職能轉變的過程中由政府出面干預并自上而下組建的，使得當前許多公益性社會組織內部的規章制度不完善，難以用專業的姿態和服務能力獲得社會公眾的認可。同時，黨建工作缺乏聯動機制，公益性社會組織的黨建工作相對滯后。二是實行“嚴進寬管”的監管模式和管理體制，監管手段較為單一，主要依靠年檢，而且往往流于形式，不同政府部門間工作統籌考慮較少，溝通不夠，加大了公益性社會組織職能異化的風險。

培育和發展公益性社會組織，是社會管理創新和轉變政府職能的重要途徑，政府應將其納入到社會公共管理體系中，加強引導、扶持、管理和監督，充分發揮公益性社會組織在社會建設中的作用。

（一）統一思想認識，納入發展規劃。各級黨政組織要把加強黨對社會組織的領導放在重要位置，將公益性社會組織建設納入各級社會建設發展規劃，區層面要建立以區社會建設工作領導小組辦公室為牽頭協調、區民政局（社團局）為責任單位、各相關職能部門為成員單位的社會組織培育發展工作協調機制，整合力量，有序推進。一要重點培育發展養老助殘、教育培訓、醫療衛生、文化科技、體育健身、社區矯治、青少年幫教、人民調解、外來流動人員管理、人口計生服務管理、社區群眾活動團隊管理等參與社會管理的社區公益性社會組織。二要積極培育發展參與民生服務的社區公益性社會組織，結合社區建設，大力培育就業指導、法律幫助、專業社工、社區服務、慈善捐贈、環境保護、科普宣傳等社區公共類社會組織。

（二）健全組織領導，注重建章立制。要形成“政府指導、公益性社會組織實施、居民志愿者互助服務、市場購買服務相互銜接”的社區公共服務體系。按照“培育發展與監督管理并重、擴大規模與調整結構并行、民間組織自律與他律并舉”的基本思路，明晰政府與社會組織的各自角色定位，逐步解決公益性社會組織在培育和發展中的制度障礙、資金政策難題、法律困境。政府應當扮演好“引航、督導、伙伴”三種角色。公益性組織應當扮演好“政府職能的承接者、社會訴求的反映者、社會服務的提供者、精神文明的倡導者”的角色。

要加大政府向社會力量購買公共服務的力度。政府向社會力量購買服務的內容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，突出公共性和公益性。教育、就業、社保、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度。非基本公共服務領域，要更多更好地發揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。對應當由政府直接提供、不適合社會力量承擔的公共服務，以及不屬于政府職責范圍的服務項目，政府不得向社會力量購買。

要推進社會組織承接政府購買（新增）公共服務職能。建立社會組織聯合會作為政府購買服務社會組織公共服務的第三方，在承接項目前組織有關專家和人員對承接服務的社會組織的資質、能力、信譽、業績等進行多方論證，出具書面評估報告，在項目實施過程中會同有關部門進行全程跟蹤和監督，確保項目的進度和質量。項目完成后還須進行績效評估和資金使用狀況的審計。

（三）完善政府購買機制，拓展資金渠道。要建立公共財政對社會組織的資助機制，將政府購買社會組織提供的公共服務納入公共財政框架。區鎮政府各部門要全面梳理各自承擔的社會管理和公共服務職能，將購買服務的資金列入部門年度預算，安排好專項經費，保證資金及時撥付，并將有關經費統一納入相關部門年度預算。

要以彩票公益金、財政投入、企業及社會各界資助的方式設立公益性社會組織發展基金。對公益性社會組織籌建成立時給予一次性經費補助，對社會工作人才隊伍建設、社會工作的職業化、專業化有關項目和服務的經費予以補貼，以及對社會貢獻大、成績突出的公益性社會組織和優秀人才實施獎勵。

（四）出臺扶持政策，創造優良環境。要積極推進樞紐型社會組織建設，逐步建立區鎮兩級社會組織服務中心，搭建培育和發展的公共平臺。以此為平臺，加大對區內社會組織的分類指導和領導管理，為社會組織參與社會管理和公共服務創造條件。在社會組織孵化培育、規范運作、承接政府購買服務等方面，為社會組織提供綜合性管理和支持性服務，承擔政府職能部門對相關社會組織管理職能。

要狠抓“草根型”組織的培育發展，打造品牌特色。探索適合城鄉社區建設實際的公益性社會組織發展模式及其形式，實行“一級登記、兩級備案、三級管理”的社區社會組織發展模式。要根據改革和創新的精神，密切結合各自的實際，打造“一鎮一品”的發展戰略，積極打造各自的社區建設品牌，既要放開手腳積極培育“草根性”組織發展，又要嚴格規范管理、扶持服務。同時，要積極吸引和鼓勵國內外知名品牌和有良好運營經驗的公益性社會組織落戶奉賢，起到引領示范效應。

要提升公益性社會組織的社會影響力和認可度，營造公益性社會組織發展良好氛圍。注重選樹公益性民間組織中的先進典型，加大宣傳力度，提高其知名度、美譽度，增強就業人員的歸屬感和榮譽感。積極把公益性社會組織作為黨政機關和領導干部結對幫扶的聯系點，著力把公益性社會組織打造成加強和創新社會管理的研究基地、干部深入基層的鍛煉基地、中高等院校師生的社會實踐基地、吸納有志于投身社會服務管理人員的就業基地。加強公益性社會組織的黨建和群團工作。

參考文獻

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作者系中共上海市奉賢區委黨校教研室副主任