簡析土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制措施及建議

周美辰

【摘 要】 土地儲(chǔ)備資金管理是土地儲(chǔ)備工作的一個(gè)核心內(nèi)容，隨著土地儲(chǔ)備量和土地儲(chǔ)備資金量的增加，對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理提出了更高的要求，本文從土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制目標(biāo)著手，簡析土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)及控制措施，目的就是為了對(duì)提高土地儲(chǔ)備資金使用的安全性、效率性和經(jīng)濟(jì)性提出合理化建議。

【關(guān)鍵詞】 土地儲(chǔ)備 資金 管理 內(nèi)部控制

土地儲(chǔ)備制度是我國在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，為解決土地供需不平衡的矛盾而自發(fā)產(chǎn)生的，是對(duì)城市土地出讓方式的新的嘗試。土地儲(chǔ)備制度的推行需要大量資金的支撐，土地取得、平整、開發(fā)、儲(chǔ)存、出讓的過程也是資金籌集、使用、回收、分配的過程，土地儲(chǔ)備資金管理是土地儲(chǔ)備工作的一個(gè)核心內(nèi)容。近年，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮，城市土地的需求量急劇增加，土地儲(chǔ)備制度得到了地方政府的高度重視，進(jìn)入了快速發(fā)展期，土地儲(chǔ)備量和土地儲(chǔ)備資金量都達(dá)到了峰值，就對(duì)土地儲(chǔ)備資金管理提出更高的要求。本文從土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制目標(biāo)著手，簡析土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)及控制措施，目的就是為了對(duì)提高土地儲(chǔ)備資金使用的安全性、效率性和經(jīng)濟(jì)性提出合理化建議。

一、土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制目標(biāo)

土地儲(chǔ)備資金是指土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定征收、收購、優(yōu)先購買、收回土地以及對(duì)其進(jìn)行前期開發(fā)等所需的資金。根據(jù)國家出臺(tái)的相關(guān)政策文件明確土地儲(chǔ)備資金管理的主體是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備資金管理的范疇就是土地收購和開發(fā)整理過程中所需的資金，土地儲(chǔ)備資金具有資金量大、使用周期長等特點(diǎn)。本文筆者在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)多年的工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制目標(biāo)主要是：

（一）保證資金的安全

土地儲(chǔ)備資金需求量大、周期長，每個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金都是上億元，多的是幾十億元，每一筆土地儲(chǔ)備資金支出金額都是以萬元、億元為單位，筆者所在 A市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一年的土地儲(chǔ)備資金的收支金額就是幾百億，資金的安全是土地儲(chǔ)備資金管理的首要問題，任何一筆資金支付不合規(guī)不合法，都將是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，甚至是法律問題。

（二）提高資金使用效率

土地儲(chǔ)備制度是調(diào)節(jié)城市土地供求關(guān)系的工具，也有引導(dǎo)城市建設(shè)有序發(fā)展的作用，必須以充足的土地儲(chǔ)備量，成街坊成片區(qū)的規(guī)模化儲(chǔ)備，才能真正發(fā)揮土地儲(chǔ)備制度的作用。2016年以前，土地儲(chǔ)備資金來源主要是銀行貸款資金，A市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)每年的貸款金額都達(dá)到了上百億。2016年財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜【2016】4號(hào)）為規(guī)范地方性債務(wù)的管理，，明確土地儲(chǔ)備所需資金由財(cái)政部門安排。目前，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金來源主要靠財(cái)政撥款，來源比較單一，資金量有限，而土地儲(chǔ)備量不斷增加，對(duì)土地儲(chǔ)備資金需求量也不斷增加，必須提高資金的使用效率才能保證土地儲(chǔ)備制度的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）提高資金的經(jīng)濟(jì)性

土地出讓收入是地方財(cái)政收入的一項(xiàng)主要來源，扣除土地儲(chǔ)備成本和各項(xiàng)計(jì)提基金后的部分作為土地出讓收益滿足地方城市建設(shè)發(fā)展的資金需求。隨著房地產(chǎn)發(fā)展由繁榮期轉(zhuǎn)入調(diào)整期，過去幾年頻繁出現(xiàn)“天價(jià)”土地的歷史將結(jié)束，在合理的土地出讓價(jià)格下，土地儲(chǔ)備成本越高，土地出讓收益就越少。在符合經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展規(guī)律的條件下，只有科學(xué)的控制土地儲(chǔ)備成本，提高資金的經(jīng)濟(jì)性，才能提高土地出讓收益的含金量，保證穩(wěn)定的土地出讓收益。

二、簡析土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制關(guān)鍵點(diǎn)及措施

土地儲(chǔ)備資金管理就是儲(chǔ)備土地“熟化”過程中發(fā)生的資金支出的管理，實(shí)質(zhì)就是土地儲(chǔ)備成本形成的過程。土地儲(chǔ)備成本一般包括土地取得發(fā)生的征購和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、稅費(fèi)、完成土地“熟化”發(fā)生的開發(fā)整理支出、資金占用成本、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出等，土地征購和拆遷補(bǔ)償費(fèi)及稅費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)地方政府都由相關(guān)的政策文件規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因此這部分成本只隨面積、區(qū)域等發(fā)生變化，屬于相對(duì)固定的成本。

開發(fā)整理和基礎(chǔ)設(shè)施配套的各項(xiàng)支出都有嚴(yán)格的支付標(biāo)準(zhǔn)和審定依據(jù)，也屬于相對(duì)固定的支出。但資金占用支出，根據(jù)項(xiàng)目占用資金的周期長短和資金占用量不同而不同，資金量越到，資金占用時(shí)間越長，資金占用成本越高，屬于變動(dòng)成本。因此，土地儲(chǔ)備成本的管理重點(diǎn)就是控制資金成本，關(guān)鍵就是對(duì)資金的占用時(shí)間和資金來源的管理，資金來源財(cái)綜4號(hào)文已經(jīng)確定為財(cái)政撥款，目前對(duì)土地儲(chǔ)備成本管理的重點(diǎn)就是資金的占用時(shí)間，這也是土地儲(chǔ)備資金內(nèi)部控制的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

由于土地儲(chǔ)備資金量大，支付金額較高的特點(diǎn)，土地儲(chǔ)備資金內(nèi)部控制的另一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)就是資金的安全性，土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制的關(guān)鍵點(diǎn)就是土地儲(chǔ)備資金安全性和資金占用時(shí)間，整個(gè)土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制工作圍繞這兩個(gè)關(guān)鍵控制點(diǎn)提出以下控制措施：

（一）完善土地儲(chǔ)備資金支出的審批流程，制定土地儲(chǔ)備資金使用計(jì)劃，嚴(yán)格執(zhí)行會(huì)審制度，保證資金的支出有計(jì)劃、依法依規(guī)、有理有據(jù)。

（二）加強(qiáng)資金的過程管理，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好各個(gè)項(xiàng)目的資金需求，制定項(xiàng)目資金的預(yù)算，預(yù)算與每年的土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃銜接，嚴(yán)格按預(yù)算和計(jì)劃推進(jìn)土地儲(chǔ)備供應(yīng)工作，保證資金及時(shí)回收，有序支付，全面提升資金的使用效率。

（三）建立嚴(yán)格的土地開發(fā)整理政府采購制度，建立科學(xué)的評(píng)估和評(píng)選機(jī)制，并對(duì)確定的一級(jí)開發(fā)單位建立定期考核和預(yù)警機(jī)制，定期就開發(fā)進(jìn)度進(jìn)行考核，不能按合同完成開發(fā)的及時(shí)采取措施處理，避免拖長土地項(xiàng)目的開發(fā)周期，造成資金占用，降低資金使用效率。

（四）辦理資金支付業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守現(xiàn)金和銀行存款管理的有關(guān)規(guī)定，不得由一人辦理貨幣資金全過程業(yè)務(wù)。

（五）加強(qiáng)對(duì)資金的監(jiān)管，建立內(nèi)部審計(jì)制度，定期對(duì)資金的收支業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

（六）項(xiàng)目完成后及時(shí)進(jìn)行土地儲(chǔ)備成本決算，根據(jù)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行對(duì)比分析，查找原因。

三、完善土地儲(chǔ)備資金管理內(nèi)部控制制度的幾點(diǎn)建議

（一）制定中長期土地儲(chǔ)備資金計(jì)劃。

根據(jù)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜【2016】4號(hào)）規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需按照單個(gè)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目編制土地儲(chǔ)備資金收支預(yù)算，土地儲(chǔ)備支出從國有土地收益基金、土地出讓收入、存量貸款資金中安排，不足部分通過省級(jí)政府發(fā)行的地方債權(quán)籌集資金解決。土地儲(chǔ)備資金管理納入財(cái)政預(yù)算管理，必須依照《預(yù)算法》的規(guī)定進(jìn)行審批，整個(gè)審批時(shí)間相較原來由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)自行貸款更長，計(jì)劃性更強(qiáng)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)該依據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，充分考慮市場(chǎng)、政策、經(jīng)濟(jì)等方面的因素，制定年度和中長期土地儲(chǔ)備計(jì)劃。合理確定土地儲(chǔ)備總量、貸款規(guī)模和土地供應(yīng)量，加強(qiáng)對(duì)于城市土地的儲(chǔ)備量與儲(chǔ)備周期、資金需求量的定量研究，科學(xué)測(cè)算每年的土地儲(chǔ)備資金支出預(yù)算。

（二）推行土地儲(chǔ)備資金預(yù)算與土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃銜接的制度。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)單位性質(zhì)是事業(yè)單位，資金納入財(cái)政預(yù)算管理，對(duì)土地儲(chǔ)備資金收支按項(xiàng)目實(shí)施預(yù)決算管理，按年對(duì)財(cái)政提供宗地支出情況。每年土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃上報(bào)屬地政府審批，資金預(yù)決算管理與土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃相分離，實(shí)際工作中財(cái)政資金安排與業(yè)務(wù)工作無法有效銜接，必然會(huì)在實(shí)際工作中出現(xiàn)項(xiàng)目等資金或資金閑置的問題出現(xiàn)，影響資金使用效率，因此必須嚴(yán)格依照土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃來制定土地儲(chǔ)備資金預(yù)算。

（三）建立土地儲(chǔ)備項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

綜合考慮儲(chǔ)備周期、資金成本、資金周轉(zhuǎn)率、資產(chǎn)負(fù)債率因素。建立項(xiàng)目的預(yù)警機(jī)制，合理確定土地儲(chǔ)備周期和資金成本預(yù)警指標(biāo)，并進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤考核，有效控制土地儲(chǔ)備資金管理的風(fēng)險(xiǎn)。按照財(cái)綜4號(hào)文件的規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不能從事政府融資、土建、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地二級(jí)開發(fā)業(yè)務(wù)，積極探索通過政府采購實(shí)施儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)。對(duì)于委托進(jìn)行土地前期開發(fā)的項(xiàng)目，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做到事前計(jì)劃、事中監(jiān)督、事后決算，根據(jù)項(xiàng)目情況科學(xué)制定采購標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行公開選擇，根據(jù)確定的土地前期開發(fā)計(jì)劃制定預(yù)警指標(biāo)，包括開發(fā)周期、開發(fā)進(jìn)度、開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，定期進(jìn)行考核，對(duì)預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行分類管理。當(dāng)項(xiàng)目考核結(jié)果到達(dá)預(yù)警指標(biāo)時(shí)，要及時(shí)采取措施補(bǔ)救，嚴(yán)重時(shí)可以中止委托單位的開發(fā)工作，重新選擇。

（四）建立目標(biāo)考核制度

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分成本控制中心，對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)決算管理，由各成本控制中心根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)時(shí)跟蹤項(xiàng)目的推進(jìn)及成本支付情況，并及時(shí)調(diào)整預(yù)算數(shù)據(jù)，保證儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)土地儲(chǔ)備成本的實(shí)時(shí)監(jiān)管，一方面有利于降低儲(chǔ)備成本和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，縮短土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的收購整理的周期，另一方面也能監(jiān)督土地征購拆遷補(bǔ)償費(fèi)及時(shí)到位，避免補(bǔ)償款滯留，引起征地糾紛。同時(shí)，土地儲(chǔ)備項(xiàng)目完成后及時(shí)進(jìn)行結(jié)算，并建立相應(yīng)的績效考核制度，根據(jù)實(shí)際發(fā)生的成本與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，建立考核指標(biāo)，根據(jù)考核結(jié)果給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰。