養(yǎng)老金如何補(bǔ)缺

劉琳

在央地財(cái)政收支吃緊的局面下，養(yǎng)老金缺口急需改革補(bǔ)漏。

養(yǎng)老保險改革預(yù)計(jì)在2017年邁出重要一步。

中國社會保障學(xué)會會長鄭功成日前表示，2017年會是養(yǎng)老保險改革至關(guān)重要的一年，養(yǎng)老保險綜合改革方案（以下簡稱“方案”）將在今年出臺，這意味著我國養(yǎng)老保險制度將從長期漸進(jìn)的試驗(yàn)性改革階段步入目標(biāo)清晰的定型發(fā)展新階段，基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、建立中央調(diào)劑金制度應(yīng)當(dāng)邁開實(shí)質(zhì)性步伐。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險基金、延遲退休年齡政策、基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌、個人賬戶做實(shí)等一系列政策都將納入養(yǎng)老保險綜合改革方案。

其中，養(yǎng)老金的區(qū)域均衡以及機(jī)關(guān)、事業(yè)與企業(yè)單位不同人群之間的均衡問題，一直是養(yǎng)老保險改革的焦點(diǎn)。兩項(xiàng)改革的共通之處在于都與財(cái)政支出緊密相關(guān)，在央地財(cái)政收支吃緊的局面下，如何不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，又能為養(yǎng)老金找到一條可持續(xù)的均衡增長之路，將成為下一步養(yǎng)老保險綜合改革的一大看點(diǎn)。

鄭功成表示，看一個國家的養(yǎng)老保險基金一定要看制度統(tǒng)一條件下的基金收支狀況，我國目前局部地區(qū)出現(xiàn)的基金缺口，是地區(qū)分割造成的制度異化的不良結(jié)果，這表明我們必須加快推動這一制度的全國統(tǒng)一。

取法中央調(diào)劑金

據(jù)記者了解，今年即將推出的養(yǎng)老保險綜合改革方案將會制定中央調(diào)劑金制度，這無疑是在各地養(yǎng)老金差距不斷擴(kuò)大、財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金規(guī)模越來越多的局面下做出的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌是我國養(yǎng)老保險改革歷程中的老問題，這一政策制定的出發(fā)點(diǎn)是希望通過養(yǎng)老保險賬戶統(tǒng)籌層次的提高，從而平衡各地養(yǎng)老金的資金余缺，盡量減少不同省份的退休人員養(yǎng)老金差距。

早在2011年，全國統(tǒng)籌就已經(jīng)提上日程，“十二五”規(guī)劃提出“全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”的目標(biāo)。2016年公布的“十三五”規(guī)劃繼續(xù)提出，要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。但截至目前，全國統(tǒng)籌方案仍未出臺。

與此相應(yīng)的是各地養(yǎng)老保險基金的差距逐漸擴(kuò)大。人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，目前北京、上海、廣州、深圳、浙江、四川等地的養(yǎng)老保險基金有大量結(jié)余，有的省市僅結(jié)余就能保障50個月養(yǎng)老金的發(fā)放；而有些地區(qū)當(dāng)月養(yǎng)老保險基金就收不抵支，尤其是東北地區(qū)更為嚴(yán)重，陜西、青海等地也同樣存在不同程度的缺口。

差距如此之大，全國統(tǒng)籌為何遲遲沒有結(jié)果？長期致力于養(yǎng)老保險基金研究的武漢科技大學(xué)金融證券研究所所長董登新對記者表示，全國統(tǒng)籌爭取了多年，發(fā)現(xiàn)有幾大基本問題需要解決，比如中央和地方投入的比例分別定在多少，地區(qū)之間退休政策、養(yǎng)老保險歷史政策如何銜接，養(yǎng)老金富余地區(qū)和缺口地區(qū)的利益都如何保證等等，這些都是養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的難點(diǎn)，一個問題沒有解決，全國統(tǒng)籌的制度性方案就難有定論。

一位接近人力資源和社會保障部的人士對記者表示，全國統(tǒng)籌方案一定是在省級統(tǒng)籌基礎(chǔ)上，循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)。“但就算省里也難統(tǒng)籌。早在2007年省級統(tǒng)籌的政策就頒布了，可直到現(xiàn)在絕大部分省份并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的本級統(tǒng)籌。”

全國統(tǒng)籌難以實(shí)現(xiàn)，區(qū)域間的平衡辦法只能依賴于財(cái)政。上述人士對記者說。為保證缺口地區(qū)的養(yǎng)老金足額發(fā)放，2015年，中央與地方財(cái)政補(bǔ)貼養(yǎng)老金突破萬億元，2017年社保基金預(yù)算財(cái)政補(bǔ)貼將增至1.26萬億元，讓本就緊張的財(cái)政收支負(fù)擔(dān)有所加重。

全國統(tǒng)籌一時推不下去，又要盡量少拖財(cái)政“后腿”，中央調(diào)劑金就是面對這一現(xiàn)實(shí)“曲線救國”的方案，讓養(yǎng)老金缺口最大程度地在養(yǎng)老保險范疇內(nèi)得到解決。

上述接近人力資源和社會保障部的人士對記者表示，中央調(diào)劑金的運(yùn)行方式目前已有初步方案，將按照各省當(dāng)期基本養(yǎng)老金收入的一定比例，劃撥至中央調(diào)劑基金，然后再按照缺口地區(qū)的實(shí)際需求，以一定比例支付給這些地區(qū)。該制度實(shí)行以后，地方的負(fù)擔(dān)越來越公平，局部地區(qū)基金缺口越來越大的勢頭會得到扭轉(zhuǎn)。調(diào)劑金雖然還不是法律意義上的全國統(tǒng)籌，卻是邁向全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵一步。

養(yǎng)老保險的政策設(shè)計(jì)

事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的進(jìn)一步推進(jìn)，是未來養(yǎng)老保險綜合改革的另一重點(diǎn)。2015年1月，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金“并軌”拉開大幕。據(jù)《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解，與養(yǎng)老金區(qū)域平衡的政策類似，如何通過養(yǎng)老保險的政策設(shè)計(jì)，減少改革過程中的財(cái)政負(fù)擔(dān)，是這項(xiàng)改革下一步的一大看點(diǎn)，也是改革能否順利推進(jìn)的一大因素。

按照2015年頒布的并軌改革方案，“中人”（即改革開始時已入職、未退休的機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工）在改革前的未繳費(fèi)年限，將按照“視同繳費(fèi)”來計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，這將給財(cái)政帶來一筆成本。

有學(xué)者曾對這筆成本做出過測算。財(cái)政需為政府機(jī)關(guān)公務(wù)員補(bǔ)繳養(yǎng)老金約3.9 萬億元，為事業(yè)單位工作人員補(bǔ)繳約5.2 萬億元，共計(jì)約9.1 萬億元。有多位專家對記者表示，養(yǎng)老金“并軌”改革對財(cái)政帶來負(fù)擔(dān)的時間大約集中在最近10年。

中國財(cái)政科學(xué)研究院研究員蘇明認(rèn)為，這筆成本相當(dāng)于政府的隱性債務(wù)，如果養(yǎng)老保險政策不能找到其他開源的辦法，全部由財(cái)政兜底，在財(cái)政收入不斷吃緊的趨勢下，肯定會加劇改革的不確定性。

“況且，改革本身是為了擺脫養(yǎng)老金吃財(cái)政飯的歷史問題，如果這筆成本靠財(cái)政兜底，等于和改革初衷背道而馳了。”

如何不讓財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、又能讓成本積聚的改革前10年順利推進(jìn)？《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者了解到，多項(xiàng)配套改革方案都在考慮之中。

中國社會科學(xué)院研究員鄭秉文認(rèn)為，推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的一大條件，是必須同時推進(jìn)職業(yè)年金制度的建立。而職業(yè)年金的資金來源應(yīng)主要是單位出資和個人出資。按照國外的經(jīng)驗(yàn)，職業(yè)年金應(yīng)采取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，并監(jiān)管基金的投資運(yùn)營。

除職業(yè)年金之外，設(shè)計(jì)合理機(jī)制，從國有企業(yè)利潤計(jì)提中安排部分資金消除轉(zhuǎn)軌成本，也是可行的舉措。

此外，一位接近財(cái)政部的人士對記者表示，未來不排除考慮發(fā)放特別定向國債，做好事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金的投資運(yùn)營工作，確保基金的安全和增值。