財政轉移支付對社會性基本公共服務均等化效應的實證檢驗

■肖建華，黃 蕾，吳愛琴

財政轉移支付對社會性基本公共服務均等化效應的實證檢驗

■肖建華，黃 蕾，吳愛琴

財政轉移支付是實現基本公共服務均等化的重要途徑之一，以江西省為分析樣本，利用變異系數法分析了江西省11個設區市基本公共服務現狀的基礎上，采用面板數據模型與江西省70個縣2011～2015年的統計數據，具體分析各項轉移支付具體對基本公共服務的影響，實證結果表明轉移支付與基本公共服務間呈現正相關關系，稅收返還對于基本公共服務的供給產生負效用。但在基本公共服務的供給結構中，財力性轉移支付對教育、醫療與社會保障都有積極的正效應；專項轉移支付對教育、醫療衛生、社會保障這三類也有著積極的正效應，但與財力性轉移支付相比，其效果具有顯著差異性；一般預算收入對基本公共服務均等化有著非常顯著的促進作用，尤其是對社會保障，一般預算收入增加1%可以使得社會保障供給提高1.0631%。

財政轉移支付；基本公共服務均等化；變異系數

肖建華（1972-），江西泰和人，江西財經大學教授，博士生導師，研究方向為農村財政、產業稅收政策與地方政府性債務等；黃蕾（1974-），江西南昌人，中國人民大學管理學博士，江西財經大學會計學院副教授，研究方向為公司治理與資本市場、政府審計領域研究；吳愛琴（1993-），江西余干人，江西財經大學財稅與公共管理學院2013級財政學碩士研究生。（江西南昌330013）

一、引言

隨著全面建成小康社會步伐的加快，基本公共服務的需求與供給成為國家治理中非常重要的一個課題。一方面，人們對基本公共服務需求的數量、質量與以前有了較大差異；另一方面，基本公共服務供給始終與需求存在缺口。如何平衡兩者的關系呢？實踐證明，轉移支付是推進基本公共服務均等化的重要手段。我國現行的政府間財政轉移支付體系主要是在1994年財稅體制改革的基礎上經過幾次調整逐步形成的，它對于保障財政困難地區政府與基層政府的正常運轉及基本公共服務的供給、縮小地區財力差距以及貫徹中央重大政策發揮了重大作用。但是，在實際運行中，由于形勢的變化及其他種種原因，財政轉移支付也存在較多爭議。本文主要立足實際，運用實證方法，以江西省為研究樣本，檢驗財政轉移支付對基本公共服務均等化的作用，以期為下一步財政轉移支付制度完善提供科學證據。

二、文獻綜述

關于基本公共服務均等化的研究，最早可追溯至福利經濟學中提出的國民收入均等化思想及財政均等化思想。對于財政轉移支付與基本公共服務間的關系，西方學者主要從財政分權角度進行了較多研究。但在國內，財政轉移支付與基本公共服務均等化關系的研究起步較晚，研究成果除了表現在概念、內涵、現狀的研究上，多數表現為實證分析。

郭慶旺、賈俊雪（2008）釆用了均值、基尼系數和泰爾指數對我國省份主要的基本公共服務水平進行了評價，并對其動態演進進行評估。田發，翟艾肼（2014）以山東省2005～2012年數據為基礎，通過構建包括5個一級指標、15個二級指標的指標體系，并以變異系數為工具測算山東省的基本公共服務均衡狀況，并得出了財政轉移支付制度縮小了地區公共服務差距的結論。李瑩（2013）以中部地區1995～2011年數據為基礎，利用Theil系數法以及變異系數等方法，分析我國中部地區基本公共服務均等化的現狀，并得出了財政轉移支付制度對基本公共服務均等化的促進作用。曾紅穎（2012）利用因素法，建立了一套基于全國平均標準的基本公共服務均等化支出與收入標準體系來衡量全國的基本公共服務均等化的現狀。朱柏銘（2008）則從性價比的角度構建了關于基礎教育、公共安全、環境衛生等基本公共服務性價比評議指標，對我國基本公共服務均等化進行評議。周慶元、路建建（2011)從基本公共服務投入與產出均等化效率最優出發，構建了基于DEA理論指標體系。李凡，岳彩新（2014）從社會保障、公共衛生、基礎教育、基礎設施、環境保護、科學技術與公共文化七個方面入手，建立基本公共服務指數測度體系，運用主成分分析法測算權重，加權得出均等化指數。周琛影（2013）選取基礎教育、醫療衛生、社會保障和基礎設施四項基本公共服務，站在財政投入的角度，采用泰爾指數來測算上海市各區縣基本公共服務的均等化水平，隨后評估了財政轉移支付對公共服務均等化的影響效應，發現財政轉移支付具有推動區縣總體財力均等化的效應，促進了公共服務均等化。盧洪友、陳思霞（2012）在中國縣級數據基礎上，運用邊際受益歸宿分析技術，評估中國縣（市）級財政轉移支付資金的邊際受益分配狀況，研究結果顯示貧困縣（市）從增加的一般性財政轉移支付補助中受益更高，增強了貧困縣（市）提供基本公共服務均等化能力，促進了基本公共服務均等化，在其他類型財政轉移支付分配中富裕縣（市）是最大受益者，不利于基本公共服務均等化。

從目前的研究成果看，對于基本公共服務均等化的研究主要集中在區域間、省際間，而對于單個省份的研究文獻較少。江西省是我國中部典型的農業大省，收入處于我國的中下游水平，其基本公共服務供給相對不足，且其分配也不夠均勻，問題較為典型，本文選擇江西省作為研究對象，對于改進我國轉移支付中的突出問題可以提供一定的科學決策依據。

三、實證模型與數據說明

本部分主要從實證的角度來分析財政轉移支付對基本公共服務均等化的影響，主要采用變異系數法與面板數據模型來分析各項財政轉移支付對基本公共服務的影響。

（一）變異系數法

本文采用目前學術界比較公認的“政府財力論”法來衡量該地方政府實際能提供給各地基本公共服務的水平，以2015年作為橫截面，通過計算財政轉移支付前后人均財力的離散程度來分析財政轉移支付對基本公共服務均等化的影響。具體而言，就是將江西省內各地區的人均財政收入視為各地區接受財政轉移支付前的財力水平，即基本公共服務均等化前的水平；將各地區人均財政支出視為各地區接受財政轉移支付后的財力水平，即基本公共服務均等化后的水平。以各個地區在獲取財政轉移支付前后的人均財力相對于全省人均財力的偏離程度（以數理統計中的標準離差δ表示）對比來反映各地區財力離散程度，并以此來說明財政轉移支付前后基本公共服務均等化的變化情況。以δX表示各地在接受財政轉移支付前的財力收入偏離程度，δY表示在接受財政轉移支付后的財力偏離程度。

根據標準差計算公式，可得：

其中，Xk為各地區人均財政收入，Yk為各地區人均財政支出，Pk為各地區人口比重系數（該地區人口總數/全省總人口）。為比較財政轉移支付前后財力水平均等程度的變化，進一步說明財政轉移支付對公共服務均等化的作用，實證中還引入了標準差ζ來反映財政轉移支付對公共服務均等化效果。如，εx=表示當年各地在接受財政轉移支付前人均財政收入的標準離差率，而ε=則為當年各地在接受

Y財政轉移支付后人均財政收入的標準離差率。與此同時，為了更加直觀地顯現出財政轉移支付對基本公共服務均等化的效果，引入兩個新指標U（U=）和E（E=ε-ε），U值主要是體現財政轉移支付

XY前后的財力均衡水平，當0＜U＜l時，即表示財政轉移支付后的離差率εY小于財政轉移支付前的離差率εX，也表示財政轉移支付起到了財力均等化的效果，即促進了基本公共服務均等化。當U值越接近0時，財政轉移支付對基本公共服務均等化越好，U值越接近1時，財政轉移支付對基本公共服務均等化的效果就越弱，當U=1時，則表示財政轉移支付對基本公共服務均等化沒有效果。當U＞1時，意味財政轉移支付不僅沒有促進基本公共服務均等化，反而是擴大了該地區財力的離散程度，加重了基本公共服務非均等化。

（二）面板模型分析

本文主要采用面板數據模型來估計各項財政轉移支付對基本公共服務供給的影響，主要變量說明如下：

基本公共服務。盡管國內學者關于基本公共服務并沒有一個一致的定義,但是基本認為滿足人基本生存權和發展權的相關公共服務都應該被認為是基本公共服務,本部分將縣級基本公共服務主要界定為基礎教育、醫療衛生和社會保障三個方面,并用這三類公共服務的財政支出總和作為縣級基本公共服務供給的數量。

財力性轉移支付。分稅制改革后我國建立了過渡期財政轉移支付用于均衡地方政府財力,后來經過不斷的調整和改革,2002年所得稅分享改革將其改為一般性財政轉移支付,2009年又將其改革財力性轉移支付,主要包括一般性財政轉移支付、民族地區財政轉移支付、農村稅費改革財政轉移支付等內容。

為了更明確地反映各項財政轉移支付與基本公共服務之間的關系,除了財力性轉移支付外還設定了三個控制變量,即專項轉移支付、稅收返還、一般預算收入。專項轉移支付很大一部分也會被用于基本公共服務領域,其對基本公共服務供給有著重要影響,將其作為控制變量以分離其對基本公共服務供給的影響;一般預算收入包括縣級政府的稅收收入和各類非稅收入,是縣級政府可支配的自有財力，也會影響其基本公共服務的供給,將其作為控制變量分離其產生的影響。

模型設定為：

其中，BasicSericeit表示i市第t年基本公共服務供給水平，其中包括教育、社會保障、醫療衛生三項基本公共服務的供給情況，分別用EDUit，SECit，MEDit表示，finance-Transferit、Spec-Transferit、Tax-Renturnit分別表示i市第t年財力性轉移支付、專項轉移支付、稅收返還，Gel-Budgetit為一般預算支出，Cit為截距項，εit為誤差項。

本文主要是采用江西省70個縣級地區的數據來分析財政轉移支付與縣級基本公共服務均等化關系,這70個縣不包含市轄區以及縣級市，主要是因為市轄區和縣存在較大差異,而且市轄區的基本公共服務又常由市政府統一規劃、統一供給,市轄區相對縣政府來說自主權小得多，而縣級市的基本公共服務水平相對于普通的縣來說也會更高。主要數據主要來自《全國地市縣財政統計資料》、相關年份的統計年鑒以及地方政府網站公開的一些數據,由于數據的可獲得性,所以本部分選取了2011～2015年江西省70個縣共350個樣本數據進行實證分析。

四、實證結果分析

（一）變異系數法下的分析

以江西2015年各地區的財政收入總額、財政支出總額、人口總數量相關數據為基礎，根據（1）、（2）及相關計算公式，2015年江西省各地區財政轉移支付前后人均財力離散率如表1。

根據表1計算可知：

0＜U=εy/εX=0.49＜1，因此，我們可以判斷財政轉移支付起到了財力均等化效果，也促進基本公共服務均等化，又因E=εX-εy=0.27，2015年財政轉移支付促進公共服務均等化的績效為27%。

（二）面板數據分析

本文選取基礎教育、醫療衛生和社會保障，實證分析中的基本公共服務總量指標是由這三個項目加總得來，所有的變量采用的是其對應的自然對數。在具體實證中，先是把基本公共服務總量作為被解釋變量進行實證分析，再分別對基礎教育、醫療衛生和社會保障作為被解釋變量進行分項的實證分析，均利用面板數據模型進行分析，分析結果報告如下。

表2 面板數據實證結果①

從表2可以知道，總體來分析，江西省財力性轉移支付與基本公共服務支出呈正相關關系，收入供給彈性較大，其具體數值為0.3087，也就是說，當財力性轉移支付資金增長1%時，會使得基本公共服務支出增長0.3087%，實證結果顯示該項統計結果高度顯著。此外，一般預算收入對基本公共服務影響較大，其系數高達0.4861，且效果高度顯著；專項轉移支付對基本公共服務供給也產生了正的效用，其系數為0.1802，這說明專項支付增加1%會使得基本公共服務的供給增加0.1802%，其相對于財力性轉移支付和一般預算收入來說，彈性較小。最后，我們可以看到，稅收返還對于基本公共服務的供給產生負效用。這就意味著，當地方政府得到的稅收返還增加，其基本公共服務供給不會增加，反而會減少，這是因為，稅收返還是維護相關地區的既得利益。中央政府在進行財力返還時采用的是基數法，很多情況下會導致使得富者越富，窮者越窮，會使得地區間財力不均，進而導致地區間基本公共服務非均等化程度加重。

此外，從分項來看，從表2可以得知，大部分統計結果都是高度顯著。財力性轉移支付對教育的收入彈性為0.2753,而對醫療衛生以及社會保障則分別為0.3361和0.3406，可以看出，財力性轉移支付對這三者都有積極的正效應，其中對教育的收入彈性是最小，對社會保障的收入彈性最大。財力性轉移支付對促進社會保障均等化的作用是最明顯的，當財力性轉移支付增加1%會使得社會保障支出增加0.3406%。此外，專項轉移支付對教育、醫療衛生、社會保障這三類也有著積極的正效應，但與財力性轉移支付相比，效果呈現差異性，專項轉移支付對教育、醫療衛生、社會保障的系數分別為0.1201，0.3604和0.3617，可以看出，專項轉移支付對教育的收入彈性最小，均等化促進效果最弱，而對社會保障收入彈性最大，均等化促進效果最明顯。而稅收返還不管是對教育、醫療衛生還是社會保障，抑或是三者的總和，都有著非常顯著的負效應，尤其是對社會保障均等化，其系數高達-1.5028，因此如果想要促進基本公共服務均等化，增加地方政府稅收返還并不是明智的選擇。一般預算收入對基本公共服務均等化有著非常顯著的促進作用，尤其是對社會保障，一般預算收入增加1%可以使得社會保障供給提高1.0631%，其對教育均等化的作用最弱，但也有0.2876%，因此適當地增加地方財力，使之擁有更多的可支配資金，可以帶來明顯的基本公共服務均等化的效果。

五、主要結論與政策建議

從上述兩種實證方法結果來看，轉移支付與基本公共服務間呈現正相關關系，稅收返還對于基本公共服務的供給產生負效用。但在基本公共服務的供給結構中，財力性轉移支付對教育、醫療與社會保障都有積極的正效應；專項轉移支付對教育、醫療衛生、社會保障這三類也有著積極的正效應，但與財力性轉移支付相比，其效果要稍弱；一般預算收入對基本公共服務均等化有著非常顯著的促進作用，尤其是對社會保障，一般預算收入增加1%可以使得社會保障供給提高1.0631%。基于實證經驗分析，我們主要得出如下幾點政策建議：

財政轉移支付能夠有效推進地區間的財力均等化，也能減少不同地區存在的財力水平的差異，因此也就能在一定程度上推進基本公共服務均等化。所以，想要更好更快地實現基本公共服務均等化，發揮財政轉移支付的優勢，需要適當提高轉移支付的規模是必要的。

在增加轉移支付規模的前提下適當地增加財力性轉移支付。中央對地方的財政轉移支付應注重財力性轉移支付，盡力避免專項轉移支付導致的“馬太效應”，不限定具體用途，由地方政府自己支配，自行安排支出，但中央政府要加強考核與績效評價。與此同時要規范與清理專項轉移支付，嚴控專項轉移支付的規模，合理界定其功能與主要支出領域，以更好的發揮其補充與輔助的功能。

逐步弱化與取消稅收返還，尤其是在當前“營改增”背景下，1994年設計的稅收返還遵循的“基數法”可以進行調整，考慮各級政府財政的承受能力，將其并入一般性財力轉移支付之中。

當然，任何改革都可能具有兩面性，目前對轉移支付的這種調整也有可能在具體執行中產生負面效應，甚至會鼓勵地方政府“等、靠、要”，這需要在不斷改革中根據實際情況的變化對財政轉移支付進行常態性調整。

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[4]曾紅穎.我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價[J].經濟研究，2012，(6):20～32.

[5]朱柏銘.從性價比角度看“基本公共服務均等化”[J].財貿經濟,2008,（10）:69～74.

[6]周慶元,駱建建.基于DEA理論的基本公共服務均等化指標體系構建及效率評價[J].中南林業科技大學學報(社會科學版),2011,（06）:22～25.

[7]李凡，岳彩新.我國省級基本公共服務水平的測度[J].統計與決策，2014，(11):89～92.

[8]周琛影.公共服務均等化的財政轉移支付效應評估[J].經濟體制改革,2013,(4):43～47.

[9]盧洪友,陳思霞.誰從增加的財政轉移支付中受益——基于中國縣級數據的實證分析[J].財貿經濟,2012，（04）:24～32.

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F81

A

1006-169X（2017）03-0032-05

江西省社科規劃項目“新背景下農村義務教育均等化的財政政策研究”，項目編號（15GL11）。

①數據來源：各地區財政收入支出數據來源于《江西省統計年鑒（2015）》及江西省統計局網站公布的2015年的統計數據。

①相關數據均來源于相應年份（2011～2014）《全國地市縣財政統計年鑒》，2015年數據來源于《統計摘要》及江西省統計局網站相關數據。