論行政組織法上臨時機構的法律規制

(西北政法大學 陜西 西安 710063)

論行政組織法上臨時機構的法律規制

孫楠

(西北政法大學陜西西安710063)

為了解決復雜的社會問題，我國適時的建立臨時機構。但是臨時機構并不具有行政主體的資格，同時由于權力監管相對混亂，在設立程序、運行中存在很多問題，應當從行政組織法上對臨時機構進行法律規制。

政府臨時機構；行政組織法；法律規制

一、引言

我國一段時期職能部門功能有限。一段時期內，我國行政部門的職能設置相對狹窄，而對一些社會問題的治理需要各個部門的綜合執法，由此為推動某項具體工作的完成，一些地方政府以“指揮部”、“辦公室”、“領導小組”等名義，從有關職能部門抽調人員，組成大量臨時機構，賦予其一些凌駕于法律和行政之上的特權，以便實施統一指揮、統一管理。例如，為完成掃黃打非等時期的工作，設立的掃黃打非領導小組。

這些事務的解決需要具有專業性、綜合性的人才，通過臨時機構從各部門抽調適合的人才組成專門的應對部門，可以針對具體的問題及時采取合適的措施。而且，對于突發性問題的解決臨時機構有其獨有的優點，不會造成人員的閑置。臨時機構的設置起到了部際協調的作用，沒有增加新的編制和領導職數，也沒有增加行政運行成本。但臨時機構的設立具有任意性，缺乏法律的制約。同時臨時機構受其機構的性質影響，權力缺乏制約與監督。

二、法律規制的內容

行政組織法主要包括行政機關組織法、行政機關編制法、公務員法三個部分。下文從行政組織法的三方面論述臨時機構的法律規制問題。

1、從行政機關組織法角度規制臨時機構

在法律上為設立臨時機構制定嚴格的程序規制。對于臨時結構的的設置，可以參照行政機關的設置原則和程序加以規定。臨時結構的設置應當遵循需要原則、經濟原則、便民原則、精簡原則。即在設置臨時機構時應當依據實際的社會需要和執法必要性進行，盡可能減少國家財政負擔以達到最大的行政效益，最大限度的為公民提供便利、簡便辦事程序，機構設置應當精干簡要以提高行政效率，不能泛濫。

在程序方面，應當通過法律制定嚴格的設置程序，使臨時機構的設置有法可依，不能隨意。據此，提出以下設想：(1)提議，主管機關向審批機關提出申請，內容包括臨時機構的職權范圍、經費開支、存在的期限、從屬機構等。(2)論證，從可行性和必要性角度進行，即設立的臨時機構能否達到預期的行政目的、財政開支是否允許等；客觀實際情況是否達到必須設置臨時機構的程度，不設置則影響行政的展開、經濟的發展。(3)審議，有權決定機關對議案的方法和論證結果進行討論。(4)表決，有權決定機關對議案的方法和論證結果進行表決。(5)公告，公告臨時機構的任務、職權、所屬機關、存續時間等。(6)備案，在法定時間內向上級行政機關就設置臨時機構的時間、理由、職權范圍存續時間等事項備案。在論證的環節可以加入聽證程序的內容，征求民眾的意見，完成可行和必要的驗證。

應當通過立法明確規定臨時機構的權限，不能因機構有臨時之名而使權力無限不受限制。根據具體臨時機構設置的目的規定其權限，在設立公告和備案時予以明確，并不斷強化管理，使之職責明晰。同時從根本上轉變政府職能，建立合理的行政管理體制，減少臨時機構設置的必要性。其次，政府機構設置宜采用大部委設置模式，進一步減少政府部門設置數量，滿足實際對行政部門的職責需要。最后，整合行政職能，裁并臨時機構。在整合行政職能的基礎上，進一步精簡政府部門設置，合并相近管理事務，加強部門協調功能。

2、從行政機關編制法和公務員法角度規制臨時機構

臨時機構設立之初進行職位設置時，應當在職位調查、分析、評價的基礎上制定職位說明書，依此確定人員的選用。同時人才的選用上嚴格按照法定程序進行。按照法律規定的科學方法選調品質優秀、專業能力良好的公務人員進入臨時機構，同時加強對臨時機構工作人員的教育、管理和監督，從思想上防止腐敗。

目前臨時機構組成人員的待遇隨原單位，但是對其管理應當在臨時機構成立、存續期間進行專門、獨立的管理，建立人事檔案。對于人員的考核、獎勵、任免應當按照在臨時機構任職期間分開單獨進行，將人員檔案錄入信息系統。相關檔案記錄在臨時機構撤銷之后應當保存一定的期限。以上規定應通過法律予明確，盡快出臺《政府機構編制法》，對臨時機構的設置必須履行相關法律程序，依法規范臨時機構的人員安排、職責等。

三、從比較法角度借鑒吸收有益經驗

在一些發達國家設置臨時機構,都有著特別嚴格的程序。通過有關部門、專家委員會提出專題報告，行政會議討論，最后才能決定設立與否。而且，除了一些緊迫性較強的臨時機構外，大多數都需要議院批準才可以任命。事實上，一些臨時機構在完成使命后仍然長期非法存在的現象，并非中國獨有的現象。所謂“日落立法”就是為杜絕臨時機構泛濫采取的辦法之一，如果立法機關無所作為，臨時機構到規定期限將自動撤銷，只有主動采取行動即重新審查其必要性及重新授權，該機構才可能繼續生存。也就是說為臨時機構在設立之初就設定存續時間，時間達到自動終止，以重新審查、授權為例外。日本在主要層級的行政機構編制管理方面都有配套的法律法規，實現了行政機構的制度化、法律化。根據《內閣法》、《國家行政組織法》和各省廳《設置法》等一系列行政組織法規，明確規定日本行政機構的設置和職責權限，政府各部門人數由法律限定，機構編制每年核定一次。將裁撤條件立法、限制預算權及使用落日條款成為西方政府監督管理臨時機構的重要手段。[1]

英國設立監察專員，職能是對做出決定的過程進行審查，而不在于決定是非曲直的考察。1967年通過議會行政專員法設立第一個監察專員。[2]在對臨時機構的規制方面，我國可以在政府內部設立具有類似職能的機構，對臨時機構的設立的程序合法性和公民個人權利進行救濟。

臨時機構是政府管理的重要手段，其存在具有一定的合理性，也存在了相當長的時期，是對政府常設機構職能缺陷的一種彌補，有利于行政效率的提高。避免了各職能部門職能不清、重復執法的問題。但臨時機構的過度膨脹和管理失控，加重了政府財政負擔，反而影響了政府工作部門正常職能的發揮，降低了行政效率。應該根據當前行政環境的變化，適時地精簡、改革臨時機構。而且，臨時機構的制度設置本身具有很多問題，反應了政府部門職責權限沖突的本質問題，不應當作為一種非常態的行政機構存在。所以，應當在政府部門職能科學劃分的基礎上，將臨時機構置于法律的規制之下，才能發揮其應有的作用。

[1]齊永立.我國政府臨時機構監督研究.河南大學,2007年碩士學位論文

[2][荷]勒內·西爾登,弗里茨·斯特羅因克編.歐美比較行政法.李國興等譯.中國人民大學出版社,2013年版，第241頁

孫楠(1992-)，女，漢族，山西省忻州市繁峙縣，碩士，西北政法大學法律碩士教育學院，研究方向刑事訴訟法。