政府會計新一輪改革研究

(河南經貿職業學院 河南 鄭州 450018)

政府會計新一輪改革研究

劉志國

(河南經貿職業學院河南鄭州450018)

只有建立以權責發生制為基礎的綜合財務報告，才能客觀、全面地反映政府財政財務管理運行狀況。同時，綜合財務報告也能為中央和地方政府部門提供有效而全面的決策信息，建立起風險預警機制，提高政府部門風險防控的能力。

政府會計；新一輪改革；權責發生制；綜合財務報告

當前，十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“加快建立國家統一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表”，同時，要“建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制”。這標志著向權責發生制的政府綜合財務報告制度的改革，將走上新的征程，也預示著我國政府會計新一輪的改革即將啟動。

一、現行政府會計體系難以滿足新的要求

目前，我國政府會計體系仍沿用原來的預算會計管理體系，隨著我國市場經濟環境的變化和財政管理體制改革的深入，建立在收付實現制基礎上的現行預算會計體系，已難以擔當起提供各方所需政府財務會計信息的重任。筆者認為，現行的預算會計主要反映的是收支的計劃和收支的執行，擅長對資金使用過程的控制，但對資金使用的結果是缺乏控制的。

二、政府會計新一輪改革要從兩方面入手

(一)權責發生制的引入

權責發生制體現了企業的管理理念，原則上，要把應當記入本期的收入和費用、債權和債務都計入本期。筆者認為，通過客觀全面的財政財務信息，不但可以準確反映政府履行受托責任和社會資源配置的情況，也為考核政府部門的執政業績設置了科學合理的量化指標體系。

近年來學術界所討論的從收付實現制向權責發生制的改革，并不是完全摒棄收付實現制。會計核算基礎并不是一定要完全的收付實現制或者完全的權責發生制，其實我們現在的會計也不是百分百的收付實現制，政府會計改革只是從收付實現制向權責發生制轉變，越來越靠近權責發生制而已。

實際上，美國、加拿大等西方國家政府會計改革的基本思路都是建立和完善獨立于預算和預算會計系統的權責發生制政府財務會計和報告系統。即將財務會計和預算會計適度分離，提供兩套信息，同時有一個調節表，把兩套信息的差異通過調節表列示出來，并且兩套信息都對外公布。

在筆者看來，我國政府會計改革的首要任務和關鍵點，就是弄清楚收付實現制和權責發生制的關系。二者不應是替代關系，換句話說，未來的改革趨勢肯定不會是權責發生制去替代收付實現制。收付實現制是適合預算會計的，它對預算資金收和支的來龍去脈的反映是比較清楚的。而權責發生制的擅長對資金使用結果的控制。筆者認為，未來的政府會計系統也將實行“雙體系”制度，一個是財務會計以權責發生制為基礎，一個是預算會計以收付實現制為基礎。

(二)綜合財務報告的運用

對于“綜合財務報告”，筆者認為，財務報告不僅要反映政府財務收支情況，還要反映政府的資產、負債情況，不僅要反映報表內的情況，還要反映表外事項，不僅要反映政府財政本級的情況，還要反映行政事業單位、公益性國有企業、土地儲備專項資金等情況，既包括一般預算會計報表，還包括基金預算、國有資本經營預算、國際金融組織貸款轉貸、農業綜合開發基金、財政專戶管理資金情況報告等。

只有建立以權責發生制為基礎的綜合財務報告，才能客觀、全面地反映政府財政財務管理運行狀況。同時，綜合財務報告也能為中央和地方政府部門提供有效而全面的決策信息，建立起風險預警機制，提高政府部門風險防控的能力。

三、借助事業單位會計改革經驗推進政府會計新一輪改革

目前我國事業單位會計改革已經走在前面。2012年12月，財政部先后分別修訂印發了新的《事業單位會計準則》和《事業單位會計制度》，并于2013年1月起全面施行。

在政府會計新一輪改革推進的節奏方面，我們的改革是漸進的。事業單位會計改革中的虛提折舊和虛攤無形資產都是一次很好的嘗試。政府會計不可能一次到位實現完全的權責發生制，但可以逐步過渡。為了更好地反映資產和負債，我們完全可以借鑒虛提折舊和虛攤無形資產的做法對政府會計中的資產負債進行改革研究，從而使得資產負債更真實，同時支出和收入符合收付實現制，即通過一定的會計科目設置，使得資產負債核算是權責發生制的，而支出和收入是收付實現制的。這樣資產負債真實了，收入和支出符合預算。

事業單位會計改革雖已走在前面，也能對政府會計改革方案的制定有一定的借鑒作用，但必須注意到其借鑒的局限性。事業單位與行政機關在單位性質、經費來源、管理目標等往往有很大區別，事業單位有全額撥款和差額撥款的，更有自收自支的，而且很多事業單位實際上就類似于企業的經營模式，有成本、有費用，更有對效益的追求，由此可見，如果是全額撥款的事業單位，其會計改革可以借鑒，而差額撥款和全額自收自支事業單位的會計改革，應該較行政機關容易和簡單得多。

四、編制政府資產負債表成改革難點

政府資產負債表，被認為可以摸清“家底”，提高財政管理透明度;可以分析政府資產與負債的結構、比例、期限，揭示政府債務風險;可以借由資產負債表的可持續性保證經濟發展的可持續性。

(一)政府資產負債表有幾項重要作用

首先是透明度，如果只有政府財政收支透明，資產和負債不透明，這種透明度是不完整的，而且考慮到中國是公有制為主體的國家，政府擁有龐大的資產，而且政府債務規模非常龐大，非常引人關注。政府每年的收支是流量，政府資產和負債是存量數據，如果只公布收支，將只局限于流量的透明。

其次是預警，簡單來說，比如有些資源枯竭型城市，靠賣地籌集財政資金，從財政收支情況來看收入是不錯的，但會造成大家對其財務和財政狀況錯誤的判斷。政府收支表和資產負債表則會顯示政府資產凈值，令政府更明晰需要改進的方面。

第三，資產負債表的編制可以令人大等監督機關更多關注政府掌握的資產情況，也可以有助于政策制定科學性。

第四是加強預算的完整性。目前全口徑預算一直都只有政府收支，如果不納入資產和負債，“全口徑”是落空的。

(二)政府資產負債表的編制

首先，應該從整體開始資產負債表的編制，然后推進到每個部門。全國的資產負債表是中央和地方的匯總，所以中央和地方都需編制資產負債表。中央層面是由財政部主導，“資產負債表里很多資產財政部也掌握不了，這需要看資產負債表包括的資產范圍，比如基礎設施、文物、自然遺產、辦公資產等，這些范圍是很廣的。”

其次，應當先從辦公資產開始編制，再逐步擴展范圍。“政府還有一種重要的資產是經營資產，資產負債表一般來說要有兩部分，一部分是實物資產，一部分是經營資產，包括持有的股權以及其他一些權益。”

對于目前編制政府資產負債表的難點，筆者認為主要有兩點，第一是國有資產過于龐大而難以統計，二是尚未完全建立權責發生制會計準則。

總之，只有建立以權責發生制為基礎的綜合財務報告，才能客觀、全面地反映政府財政財務管理運行狀況。同時，綜合財務報告也能為中央和地方政府部門提供有效而全面的決策信息，建立起風險預警機制，提高政府部門風險防控的能力。

[1]張琦,王森林,李琳娜.我國政府會計改革重大理論問題研究[J].會計研究，2010(8)

劉志國，河南經貿職業學院，會計學院。