論互動(dòng)模式下的環(huán)境污染第三方治理

(甘肅政法學(xué)院 蘭州 甘肅 730070)

論互動(dòng)模式下的環(huán)境污染第三方治理

曾麗渲

(甘肅政法學(xué)院蘭州甘肅730070)

面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下日益復(fù)雜的環(huán)境污染，傳統(tǒng)的命令-控制行政管制治理模式之內(nèi)生邏輯體現(xiàn)為以環(huán)境要素類型化為依據(jù)的立法模式的規(guī)制機(jī)制斷裂，理念上的單向度與封閉性導(dǎo)致了管制模式的僵化，十八屆三中全會(huì)在多元共治的背景下提出了以市場(chǎng)激勵(lì)模式為基礎(chǔ)的環(huán)境污染的第三方治理，為環(huán)境污染治理制度的建設(shè)開創(chuàng)了全新的理念創(chuàng)新。i但其制度頂層設(shè)計(jì)仍不可避免的存在許多理論沖突，現(xiàn)實(shí)障礙。以此為邏輯起點(diǎn)對(duì)環(huán)境污染第三方治理機(jī)制提出化解困境的路徑，最終實(shí)現(xiàn)互動(dòng)模式下市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制為根基的環(huán)境污染治理第三方制度的完善。

環(huán)境污染第三方治理；污染治理

一、環(huán)境污染第三方治理機(jī)制建構(gòu)之內(nèi)生缺陷

環(huán)境污染第三方治理制度建構(gòu)無(wú)法沖破現(xiàn)行管控模式下形成的封閉與僵化，二者在不同思維邏輯衍生下造成頂層設(shè)計(jì)層面之理念基礎(chǔ)、規(guī)則機(jī)制的內(nèi)生斷裂與沖突，同時(shí)，單向管制模式在自身閉合邏輯之下形成的制度惡性循環(huán)及與新制度之抵牾等造成了責(zé)任明晰困難，監(jiān)管權(quán)無(wú)法落地等問(wèn)題。

(一)制度設(shè)計(jì)層面之雙重?cái)嗔选砟钆c規(guī)則

環(huán)境污染第三方治理與現(xiàn)行治理管制模式在頂層理念設(shè)計(jì)與具體細(xì)則方面均存在抵牾與斷裂。

以命令—管控為主的單向性治理制度模式與市場(chǎng)激勵(lì)手段明晰利益訴求為基礎(chǔ)的第三方治理機(jī)制存在核心理念設(shè)計(jì)上存在現(xiàn)實(shí)沖突。管制結(jié)構(gòu)的單向性維度與禁令型條文并存，同時(shí)，環(huán)境污染第三方治理是通過(guò)各方利益的調(diào)和最終以經(jīng)濟(jì)手段實(shí)現(xiàn)治理。

在具體細(xì)則設(shè)計(jì)方面之沖突典型如我國(guó)現(xiàn)有污染治理模式下具有獨(dú)創(chuàng)意義的三同時(shí)制度規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目污染防治設(shè)施與主體工程需在三個(gè)同時(shí)的要求下一體化進(jìn)行。那么這意味著建設(shè)項(xiàng)目能否投產(chǎn)使用與污染防治設(shè)施的配套設(shè)計(jì)密不可分。這一規(guī)定與市場(chǎng)化的第三方治理機(jī)制所要求的專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性、高效性的要求相背離。

以此，鑒于在核心理念與理論之設(shè)計(jì)上尚未達(dá)成共識(shí)，環(huán)境污染第三方治理機(jī)制的生存無(wú)疑在根本上便受到了制度路徑的阻礙。

(二)責(zé)任主體以及責(zé)任承擔(dān)比例探究

現(xiàn)有法律規(guī)范下，以“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”原則為衍生，在企業(yè)以及個(gè)人在超標(biāo)排放污染物或者某些違法情形下，污染者負(fù)擔(dān)原則明確規(guī)定了由污染者承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。換言之，監(jiān)督方=>責(zé)任承擔(dān)方的二元追責(zé)系統(tǒng)中，責(zé)任承擔(dān)方進(jìn)行污染治理執(zhí)行，并承擔(dān)治理結(jié)果，監(jiān)督方對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)收，并進(jìn)行相關(guān)處罰。在這一體系中，責(zé)任主體明晰，處罰機(jī)關(guān)與處罰性質(zhì)明確，具有較為成熟的責(zé)任分割經(jīng)驗(yàn)與機(jī)制。但在環(huán)境污染第三方治理模式下，監(jiān)督方=>責(zé)任承擔(dān)方的二元追責(zé)系統(tǒng)將被打破。究其本質(zhì)，第三方主體性質(zhì)的界定疑難是二元追責(zé)體系陷入困境的首要成因。其一，責(zé)任承擔(dān)方與污染治理執(zhí)行方分離的前提下，維持現(xiàn)有的監(jiān)督方=>責(zé)任承擔(dān)方的模式，還是認(rèn)可責(zé)任承擔(dān)方與污染處理執(zhí)行方的合同，賦權(quán)責(zé)任承擔(dān)方向污染處理方進(jìn)行追責(zé)，形成監(jiān)督方=>責(zé)任承擔(dān)方=>污染處理執(zhí)行方的鏈?zhǔn)教幚頇C(jī)制？這一鏈?zhǔn)教幚頇C(jī)制必然造成立法沖突：如勒令停產(chǎn)、關(guān)閉工廠等難以以經(jīng)濟(jì)利益衡量的行政處罰如何在這一機(jī)制中達(dá)成傳播？由污染治理方工作失誤造成的污染是否應(yīng)當(dāng)由責(zé)任承擔(dān)方承擔(dān)行政責(zé)任？

(三)環(huán)境污染第三方企業(yè)的監(jiān)管權(quán)爭(zhēng)議問(wèn)題同樣亟需解決

在理論構(gòu)建中，集約專業(yè)的第三方企業(yè)監(jiān)管可以減少監(jiān)管成本，降低監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。但是在具體的生活情境中，對(duì)集約專業(yè)的第三方企業(yè)的監(jiān)管則對(duì)執(zhí)法提出了新的要求。在管轄權(quán)問(wèn)題中，第三方企業(yè)由何種部門監(jiān)管？監(jiān)管程序需要如何設(shè)置？是依照原有二元追責(zé)機(jī)制進(jìn)行有限延伸，還是另起爐灶？在監(jiān)管操作問(wèn)題上，第三方企業(yè)需依照何種程序被監(jiān)管？第三方企業(yè)的處罰在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中的第三方企業(yè)破產(chǎn)停工問(wèn)題應(yīng)當(dāng)如何處置？若不能完成一個(gè)較為完善的制度建設(shè)，監(jiān)管機(jī)關(guān)不清、監(jiān)管機(jī)制混亂、責(zé)任認(rèn)定不合理等問(wèn)題的出現(xiàn)反而會(huì)增加監(jiān)管成本，提升監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，最終造成資源浪費(fèi)與環(huán)境危害的結(jié)局。

二、環(huán)境污染第三方治理機(jī)制困境化解

(一)現(xiàn)有制度之多向維度延展

環(huán)境污染第三方治理是多元互動(dòng)共治制度路徑之衍進(jìn)，其建立之基礎(chǔ)在于理念更新之上的制度變革與發(fā)展。現(xiàn)有污染治理制度首先在制度類型上需沖破單一管控模式走向多元共治，互動(dòng)治理。其次在制度價(jià)值上充分考慮各方利益訴求，激勵(lì)污染企業(yè)能動(dòng)性的發(fā)揮。以此制度路徑衍化，環(huán)境污染治理第三方治理建構(gòu)至少在以下幾個(gè)方面打好根基。其一，污染防治市場(chǎng)制度體系建構(gòu)。市場(chǎng)體系的存在是第三方參與治理、表達(dá)利益訴求的重要方式與途徑，以各方經(jīng)濟(jì)利益為基點(diǎn)進(jìn)行綠色合同的簽訂，進(jìn)行排污權(quán)的交易最終實(shí)現(xiàn)利益之衡平。其二，代執(zhí)行制度的發(fā)展迫在眉睫。代執(zhí)行制度的健全將給予污染企業(yè)以選擇自由權(quán)，無(wú)疑對(duì)市場(chǎng)體系的建構(gòu)與完善奠基。

(二)責(zé)任明確化路徑

排污企業(yè)向?qū)I(yè)治污企業(yè)采購(gòu)治污服務(wù)，是環(huán)境污染第三方治理模式的運(yùn)行的動(dòng)因。從環(huán)境法角度來(lái)看，委托方與受委托方締結(jié)環(huán)境服務(wù)合同并履行合同義務(wù)是基于環(huán)境法規(guī)定而非雙方各自由合意，換言之此合同的根本目的是委托方雇傭某方勞動(dòng)力與設(shè)備而為完成公共法律賦予其的必要義務(wù)。因此，該合同并非是單純的私法行為，并給公法留下了介入空間。

在此處，委托方被賦予的法律義務(wù)所需付出的勞動(dòng)力與勞動(dòng)資料通過(guò)合同的方式，由環(huán)境污染治理企業(yè)進(jìn)行支付。對(duì)于環(huán)境污染治理企業(yè)而言，是本身合同義務(wù)履行的瑕疵與缺陷，治理執(zhí)行方需要承擔(dān)的是民事上的合同違約責(zé)任。

新環(huán)保法第64條規(guī)定了因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的侵權(quán)責(zé)任，但這一條并未指明具體的責(zé)任主體。實(shí)踐中，排污企業(yè)和治污企業(yè)基于達(dá)標(biāo)排污和治污設(shè)施的正常運(yùn)行的目的簽訂合同，一旦弄虛作假或是過(guò)失不當(dāng)，治污企業(yè)可能就成為環(huán)境的侵害者，不論是違反法律強(qiáng)制性義務(wù)還是合同義務(wù)，治污企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本均會(huì)增加，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)影響行業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。

但在事實(shí)上，在此處的法律實(shí)踐還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。可見(jiàn)，環(huán)境污染第三方治理中排污企業(yè)義務(wù)轉(zhuǎn)移的法律依據(jù)不足，治污企業(yè)的責(zé)任范圍尚不夠明確，需要環(huán)保法的配套法規(guī)加以細(xì)化。

(三)建立并完善監(jiān)管體系

新環(huán)境保護(hù)法及其配套的實(shí)施細(xì)則，著重加強(qiáng)了在環(huán)境問(wèn)題上的行政監(jiān)管部門的監(jiān)督問(wèn)題，并強(qiáng)化了行政監(jiān)管部門的權(quán)力。針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)生活中環(huán)境設(shè)施常年關(guān)閉、私人企業(yè)與公共檢測(cè)儀器故障與誤差等問(wèn)題，新法以現(xiàn)場(chǎng)檢查條款的增加以避免這些問(wèn)題。對(duì)于重污染高耗能的相關(guān)企業(yè)設(shè)備，環(huán)境保護(hù)部門有權(quán)行使查扣。不僅如此，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)超標(biāo)超總量的排污單位可以責(zé)令限產(chǎn)、停產(chǎn)整治關(guān)閉。針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域違法成本低、守法成本高的問(wèn)題，規(guī)定了按日連續(xù)計(jì)罰規(guī)則。

新環(huán)保法為環(huán)境執(zhí)法在法治上提供了部分便利，一方面的確給予各政府、各環(huán)保部門們相應(yīng)權(quán)力，以嚴(yán)格執(zhí)法，合理執(zhí)法。另一方面對(duì)在履職中瀆職、執(zhí)行出現(xiàn)主要誤差的官員，規(guī)定了相對(duì)嚴(yán)厲的責(zé)任與處罰措施。這一法規(guī)避免了今后在第三方治理中出現(xiàn)權(quán)力尋租、利益勾結(jié)等不良現(xiàn)象，有助于發(fā)揮行政部門與司法部門在環(huán)境治理中的主導(dǎo)作用。

[1]董小林.環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)M.人民交通出版社[M].2011.195.

[2]駱建華.環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展及完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2014,(20):18

[3]富艷.生態(tài)文明與中國(guó)生態(tài)治理模式創(chuàng)新[M].中國(guó)致公出版社，2011.221

曾麗渲(1993-)，女，漢族，甘肅白銀人，在讀研究生，研究方向環(huán)境法。