村級集體經濟組織在旅游精準扶貧中的應用

劉 蓓

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村級集體經濟組織在旅游精準扶貧中的應用

劉 蓓

（海南大學 旅游學院，海南 海口 570228）

包括農民專業合作社、農村社區股份合作社等在內的村級集體經濟組織形式，能夠提升旅游精準扶貧產業對資源的集約化利用，發揮規模經濟效益，降低交易成本，并在保障社區參與的基礎上，實現扶貧對象戶及集體經濟成員就業和增收，甚至還能強化村公共事業和生態環境保護的長久發展，為脫貧攻堅奠定良好的社會基礎。結合各地實際和扶貧對象戶需求，發展相應的村級旅游產業及相關產品生產或服務提供的集體經濟組織模式，將為旅游精準扶貧的可持續性發展提供根本性保障。

村級集體經濟組織；旅游；精準扶貧

一、問題提出及背景介紹

實踐表明，我國旅游業的發展有利于促進貧困地區經濟發展，尤其是可以帶動廣大農村及社區開發，實現城鄉居民增收，成為帶動貧困人口脫貧的有效渠道。國家旅游局等部門數據亦表明，近25年以來，僅借助發展旅游業而直接受益的貧困人數為0.6億至0.8億，占累積全國貧困人口總數的25%至33%。可見，旅游扶貧已成為我國扶貧的重要途徑。

在當前脫貧攻堅新形勢下，為確保扶貧工作的精準性和有效性，杜絕扶貧流于形式和過于“粗放”，精準扶貧這一理念已經引入到包括旅游扶貧在內的各產業、行業和系統扶貧工作之中。旅游精準扶貧的踐行，需要立足于我國貧困地區及扶貧對象戶的實際，且沒有現成的、可供簡單直接照搬推廣的模式，強調要充分調動包括精準扶貧對象戶在內的社區參與的積極性，并保障貧困戶及社區通過發展旅游扶貧產業獲得經濟、政治及生態等方面的利益，實現貧困人口的可持續性發展。可見，能否通過旅游精準扶貧促成貧困戶等社區居民成為旅游精準扶貧產業開發主體，并實現其共享旅游扶貧產業發展成果，將直接決定著旅游精準扶貧能否實現“真扶貧”，并由傳統的“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，促使貧困人口及社區獲得自身能力提升。

由于長期受城鄉二元經濟結構運行影響，我國的貧困人口主要集中于廣袤的農村及撤村設社區的部分地區，旅游精準扶貧戶以農民群眾為主體。加之我國七成左右的旅游景點位于農村地區，甚至近半數的國家級風景名勝區直接位于農村的貧困地區，這些決定了旅游精準扶貧工作的重點應置于農村社區經濟發展，并充分調動扶貧戶及農民等社區居民參與旅游精準扶貧的積極性，保障社區居民旅游精準扶貧開發主體地位，實現其可持續發展。然而現實中，政府、龍頭企業或優勢企業、村（居，下同）委會等往往為旅游精準扶貧項目的主要實施主體和推動者，扶貧對象戶及農民主體地位受忽視，加之無法掌握或充分參與旅游精準扶貧資源決策、使用，缺乏資金及經營管理技術，分散經營和“小農意識”局限，旅游精準扶貧管理制度滯后等因素影響，扶貧對象戶、農民甚至社區的權益沒有得到可持續性保障，甚至在生態環境等方面還有所損害，引發扶貧對象戶與村民之間、村民與社區及政府和旅游扶貧產業開發企業之間的矛盾，影響基層社會和諧和基層政權鞏固。這些，均影響旅游精準扶貧有效性和精準性的實現，尤其是引發關于公平與正義的新問題，亟需解決，不容小覷。

農民專業合作社、社區股份合作社等村級集體經濟組織，在基于家庭承包經營責任制前提下，能夠充分尊重村級集體組織成員個人自愿，整合包括扶貧對象戶在內的社區居民的土地、勞動、資金、技術、經營管理等生產要素資源，通過實施重大事項的民主決策等，有效調動社員的積極性，并在追求集共同利益基礎上，實現精準扶貧對象戶的就業與增收，并可通過集體經濟組織形式加以鞏固，實現長久的可持續發展，從而在旅游精準扶貧中發揮重要作用。此外，村級集體經濟組織形式，屬于社會主義公有制經濟，符合我國社會主義性質及發展方向，且能夠促進社區參與村級公共事務和慈善事業發展，通過凝聚包括扶貧對象戶在內的農民社員共同發展事業，謀求共同利益的同時，培養農民的公共意識與民主法治精神，減少矛盾，為旅游精準扶貧切實有效開展，最終實現“真扶貧”，奠定良好社會基礎和提供強大組織保障。[1]

基于村集體經濟組織對旅游精準扶貧有效實施的重要意義，有必要對村級集體經濟的歷史發展、概念性質及主要發展模式進行系統梳理，從而為村級集體經濟組織保障旅游精準扶貧有效實施和深化發展，提供科學路徑參考。

二、我國村級集體經濟組織歷史演變

村級集體經濟組織，是指農村或社區成員集體擁有土地等主要生產資料的所有權，在成員自愿基礎上，根據一定的經濟目的，共同從事生產經營，共同分享經營成果的、分擔不利風險的合作經濟組織形式，并能通過依法登記注冊獲得法人地位，是農村和社區經濟的主要組成部分和關鍵基石。[2]常見的村級集體經濟組織形式包括農民專業合作社、股份或股份合作制合作社等形式，現實中，我國村級集體經濟組織建設還存在較大的不足，五分之三左右的村級組織沒有建立專門的集體經濟組織形式或者組織機構不健全，更沒有開展足夠的集體經濟活動，亦未能充分發揮調動農民和社區成員生產積極性、并參與包括旅游精準扶貧在內的經濟活動的作用。[3]當前，農民專業合作社是村級集體經濟組織形式的主體，股份或股份合作制合作社是重要的組織新形式，兩者均具備農村合作社的基本屬性。

因此，梳理我國農村合作社歷史演變，以窺探村級集體經濟組織發展變化的政治、社會和經濟基礎，把握其實質與精髓，并充分挖掘其在旅游精準扶貧中能夠發揮的作用。

（一）農業生產互助組的建立（1950-1954）

新中國成立后的1950年，為進一步促進農村生產力的發展，緩解個體農民生產工具等生產資料和勞動力的不足，人民政府根據抗日戰爭期間革命根據地建設和土地改革積累的合作社發展經驗，積極推動農民在自愿和互幫互助基礎上，以共同使用生產工具或優化配置勞動力安排為主要形式，促成呈點狀分布的個體農民向組織化方向發展。農業互助組包括臨時性或季節性互助組和常年固定性互助組，生產工具等生產資料及收獲的農業產品仍然歸農戶個體所有，但通過農戶間互相幫助，生產效率及農業生產力均得以提高。

此外，農業互助組還有利于促進廣大農民增收，克服個體經濟的不足，在共同幫扶中擺脫生產困難和生活貧困。農業互助組數由1950年的250萬個左右，到1954年迅速發展為994萬余個，參加互助組的農戶比例也由11.2%發展到近58%，為農業生產合作社的正式形成奠定了基礎。[4]

（二）初級農業生產合作社和高級農業生產合作社（1953-1958）

初級農業生產合作社（初級社），則是在農業互助組發展基礎之上，根據個體農民的自愿原則及共同的經濟目的，以農用土地入股，耕畜、生產機械等工具以租用或作價購買等方式入社，由合作社統一經營管理，具備半社會主義性質的集體經濟組織形式。至此，村級集體經濟組織雛形初備，開始在促進農民等社區成員參與脫貧等經濟活動中發揮作用，亦能為當前旅游精準扶貧提供借鑒參考。

初級社的社員參加集體勞動，收入由合作社統一分配，除基本的農業稅和生產費用外，還要提取公積金和公益金，用來壯大合作社規模與促進長遠發展，保證集體組織轄區道路、環保等公益事業資金，而后扣除支付給社員的耕畜、生產機械等工具的租金等，最后再根據社員勞動的數量及質量將剩余收入進行分配。自新中國成立后，就有地區試點發展初級社，到1955年，初級社發展數量達到190萬個，參加初級社的農戶比例占到近60%。

高級農業生產合作社（高級社），則是在生產資料歸集體所有的基礎上，同樣根據個體農民自愿原則，以生產隊為基本單位、實行按勞分配的，具備社會主義性質的集體經濟組織。與初級社不同主要在于，高級社社員個體的耕畜、灌溉水井等生產資料均歸集體所有，并需向國家繳納一定的農產品和公糧。到1957年底，高級社的數量達到75.4萬，參加農戶比例達到近96%。此外，高級社還鼓勵社員向合作社進行投資，并給予利息回報。至此，高級社已經初步具備當前農民專業合作社的一些性質，并在保證社會主義集體經濟性質的基礎上，能有鼓勵個體農民投資并得到一定回報的意識，表明這種村級組織集體經濟形式并不排斥農民個體的經濟利益追求，且通過生產資料共有及統一生產經營，能夠促進農民個體在實現脫貧中的充分參與意識與能力，為當前的旅游精準扶貧提供借鑒。

（三）農村人民公社的確立和發展（1958-1985）

人民公社包括農村人民公社和城市人民公社，其以農村人民公社主體，即是在高級社的基礎上聯合形成的，實行政社合一的，以公社、生產大隊和生產隊為基本核算單位的，具備互助互利性質的勞動群眾集體經濟組織形式，其分配原則是社會主義性質的按勞分配，即多勞多得、不勞不得。

人民公社體制下，村級集體經濟組織形式就體現為農村人民公社這一主要形式，當時通過強化農田水利等基礎設施建設，夯實了工業化的基礎，也為后來的改革開放打下厚實的經濟基礎，適應了當時生產了和社會發展的需求，但由于村級集體經濟組織形式過于教條，且系自上而下的強制推行，亦有政社不分造成的過度集權和平均主義傾向等局限性，難以適應經濟的進一步發展。因此，1983年開始至1984年底，中央又推行政社分開，普遍設置鄉政府。此時，除至今存在并被譽為“最后的人民公社”的河北省晉州市周家莊鄉外，農村人民公社這一組織形式基本不復存在，村級集體經濟組織發展形式又進入了全面發展探索新階段。當前，作為全國僅有的實行鄉一級核算的周家莊，在經濟發展及社會福利保障等方面，優于同地區其他普通農村，其合作的基礎與成果的分配制度，能夠為旅游精準扶貧的實施提供思路。

(四)改革轉型新時期的農村合作社探索與發展

1985年底，人民公社體制瓦解之后，在農村家庭聯產承包責任制基礎上，農民獲得了相對廣泛的生產經營自主權，并成立了蔬菜種植、禽畜養殖等各類農民專業合作社及農村社區股份合作社，農村合作社的數量、形式均得到了迅速發展。據統計，截至2016年10月底，全國范圍內，經依法登記的農民專業合作社數量已達到近175萬家，且40%以上的農戶自愿加入了各類專業合作社。這表明，農村專業合作社等村級集體經濟組織形式得到農民的認可，且能夠發揮農民自愿基礎上的充分參與經濟活動的作用，能夠為旅游精準扶貧的有效實施提供重要組織保障。

當前，中央進一步全面推進農村土地“三權分置”，促進土地經營權等有序流轉，為農民等社區成員以土地承包經營權入股，加入旅游及相關農民專業合作社，提供了制度保障與支持。截至2016年6月底，僅全國范圍內承包經營的耕地流轉面積已達4.6億畝，超過承包經營的耕地總面積的30%，能夠為“旅游精準扶貧+合作社”等模式實施，促進旅游精準扶貧的有效性及保障社區的參與主體地位，提高精準扶貧戶的經濟回報率及實現自身可持續性發展，提供可靠的現實基礎。

三、村級集體經濟組織參與旅游精準扶貧的模式

目前，村級集體經濟組織的地位與性質，盡管在法律上尚不明確，且地方性法規對其規定也較為原則、分散，缺乏普遍性、統一性，實踐中也存在一些不足和困難，但是經過建國以來60余年的探索與發展，村級集體經濟組織適應了改革開放新時期的要求，優化了農村社區經濟結構，通過調整利益分配機制，實現農民等社區成員自主經營并自負盈虧，終而得以從根本上調整生產關系，克服了“種地賠錢”、“種田越多，干的越多，賠的也更多”等各種非正常現象，適應了經濟全球化發展的要求，從而促進農村生產力的發展，為全面建成小康社會夯實了基礎。[5]

概言之，村級集體經濟組織是指，農民等個體社區成員在自愿的基礎上，堅持農村家庭聯產承包責任制條件下，根據一定共同的經濟目的或利益追求，以主要生產資料集體共有或按股份比例所有，在農業及相關產品或服務的生產、供應等方面實行一定程度的合作，并以按勞分配和按生產要素分配相結合的，經依法登記可具備法人地位，并帶有互助互利性質的公有制經濟組織形式，與村（居）委會及村（社區）黨支部共同構成農村社區基層治理和群眾自治的基礎與保障。由于部分地區農村及社區沒有成立專門的合作社等集體經濟組織，村（居）民委員會或村（居）民小組有時能夠起著代替集體經濟組織地位與作用的功能。就旅游精準扶貧產業而言，可以依托的村級集體經濟組織形式，主要包括農村旅游專業合作社、社區休閑產業合作社及農家樂專業合作社等直接以“旅游”產業命名的農民專業合作社或社區股份合作社，還包括蓮藕合作社、米粽合作社及黑豬養殖合作社等以“旅游相關產品”命名、實際以發展旅游產業為主要宗旨的各類專業合作社。具體而言，村級集體經濟組織參與旅游精準扶貧的模式主要包括：

第一，政府主導型農村社區旅游相關專業合作社。一般由縣、鎮政府通過資金扶持、選派合作社理事長等形式，登記成立農民專業合作社，優化社員等村集體經濟組織成員生產資料配置，統一旅游產品或服務的生產經營，能夠推進村集體在發展旅游精準扶貧產業的同時，實現社員整體脫貧。這種模式主要優點在于，農民專業合作社外部嵌入的力量較為規范，且能夠及時獲悉并充分利用政府提供的各類旅游精準扶貧幫扶政策，便于協調對外關系，把握專業合作社發展方向。但在此種模式中，社員及社區居民對政府工作人員，尤其是選派的合作社理事長等高層人員，往往由于不太熟悉，而容易產生信息不對稱等情形，在民主決策和監督管理中，也增加了一定的時間或金錢成本，甚至還容易造成誤解，影響干群關系。例如儋州市力乍村整村推進鄉村旅游發展，實現“一村一品”，集體脫貧，就是在政府主導下推進實現的。鑒于旅游精準扶貧往往離不開政府資金的扶持，而農村本土又普遍缺乏擅長旅游經濟的人才，因此，政府主導型旅游專業合作社具備強大的發展前景。在此基礎上，也可嘗試探索旅游協會或旅游設計研究院等事業單位主導型合作社，可以避免“政企”不分之嫌。

第二，農村能人或農業生產大戶引領型旅游產品專業合作社。即是由農村社區中借助發展與旅游相關的種植、養殖或農家樂經營等“先富”起來的農村能人或生產大戶，通過其自身經營規模的發展和經濟收入的不斷增加，發揮示范作用，帶動農民及社區居民自愿入股參加到其牽頭建立的各類旅游產品相關專業合作社，從而實現農村能人、生產大戶與村集體成員在合作社經營中實現共同發展。由于該模式是農民等社區成員自愿加入到能人組建的專業合作社中，且社員與能人或生產大戶等合作社理事長、理事，較為熟悉，大大降低了管理成本，也有利于保障社員利益的實現。例如，河南省葉縣金田蓮藕專業合作社這類旅游產品專業合作社，便可利用農村能人或生產大戶的引領作用，通過同村農民土地經營權的入股，成立專業合作社，可以擴大蓮藕等旅游產品的種植（養殖）規模，在實現規模化生產的同時，還可以提高農業觀光旅游的綜合性，即實現農產品采摘、垂釣、游玩為一體。[6]當然，能人引領型專業合作社，通常存在民主決策與監督管理不完善、流于形式的問題，偏向于依賴能人的個人能力與主觀意識，從而增強了合作社面臨的風險。可探索在合作社基礎上成立行業協會等形式，加強能人或大戶引領型合作社的規范管理意識，借助協會強化對理事會成員及社區的培訓，重點掌握市場經濟的基本知識及應對風險的常見技巧，把旅游精準扶貧資金用在實處，充分發揮作用。此外，由于能人或生產大戶是村民等社區成員自發擁護的，具備厚實的群眾基礎，且主要基于單純的經濟目的，以此基礎上發展的旅游產品相關專業合作社，能夠充分調動扶貧對象戶及村民等社區成員的積極主動和自發參與，這一模式能夠在旅游精準扶貧中起到促進社區參與，保障并發揮旅游精準扶貧對象戶及農民社員的旅游產品開發主體的地位與作用，可以在條件成熟的地區加以推廣。

第三，科技型或知識產權支撐型農村社區旅游及相關專業合作。此類型專業合作社主要由掌握旅游產品核心技術或專利權、商標權等知識產權的農戶發起建立，例如擁有蜂蜜飲料的生產技術、農家樂“招牌菜”專利權等的農戶，成立相應的旅游產品或農家樂專業合作社，將其個人所有的技術或專利以股份的形式納入合作社集體所有，向社員提供相應的技術或人員，統一產品或服務的標準，從而實現合作社整體經營收益的提高。此種模式的旅游專業合作社，通過整體聯合，可以充分利用旅游精準扶貧項目資金，得以提升旅游產品或服務的附加值，并避免同一社區范圍內的成員因分散經營伴隨的盲目競爭，最終實現以優勢產品適應市場需求，順應供給側結構性改革的要求，從而保障包括旅游精準扶貧對象戶在內的社員自身長久可持續性發展，做實“輸血式扶貧”到“造血式扶貧”的轉變。現實中，專業合作社技術推廣，主要依賴于政府資金扶持，而社員利潤的來源也主要是政府精準扶貧資金及合作社的生產經營，范圍較窄。可以在旅游精準扶貧項目中，探索加大對科技型或知識產權型專業合作社的扶持力度，對于社員積極采用政府扶持推廣的旅游產品相關技術或知識產權型產品的，給予一定的獎勵或予以增比分紅，從而促進社員參與科技或知識產權支持下的旅游精準扶貧項目的積極性，并實現自身收入的可持續性增長。對于以科技或專利入股并推選為理事會成員的社員，可以適當增加其科技或專利股份分紅的比例，提高其繼續加強科學技術研究或專利發明的積極性，實現旅游專業合作社的創新發展，在競爭激烈的市場環境中立于不敗之地。此外，科技型旅游專業合作社，增加了科技含量，并統一了包括環保、安全生產等在內的技術標準，有利于保護村集體轄區的生態環境保護，有效避免了粗放型、呈點狀分布的個體旅游產品經營容易造成的生態破壞與環境污染。

第四，龍頭企業帶動型旅游專業合作社。即是由旅游行業或旅游產品及支撐產品行業具有示范性和號召性影響的企業牽頭組辦的旅游專業合作社。由于我國貧困人口主要在農村，因此旅游精準扶貧的重點也應置于農村和農業，而龍頭企業型農民專業合作社，則可以起到適應旅游精準扶貧以農村和農戶為出發點的要求，并帶動調整農村經濟結構，探索推進農村旅游產品供給側結構性改革。例如農家樂專業合作社的經營發展，離不開種植業、養殖業的發展基礎，還需要借力于住宿、超市等行業及產品的支持，如能吸引蔬菜種植或生態養殖及精品酒店等行業內的龍頭企業加入農民自愿成立的專業合作社，甚至被選舉為理事會成員，則可以充分帶動精準扶貧戶在內的農民社員及其他社區成員更好的適應市場經濟環境，提高經濟效益，并有效克服個體農民在市場競爭與談判中的劣勢地位，降低市場交易中的不利風險。需要注意的是，龍頭企業作為公司，主要是為股東營利的，實現公司發展是其主要目標，而農民的旅游專業合作社是互助互利的集體經濟組織，其目的是為了社員整體的利益，而不偏重于社員個人利益。這一點，從前文村級集體經濟組織歷史演變中便可清晰驗證，社員分紅是合作社利潤分配中的末尾環節，這也是村級集體經濟組織符合社會主義發展方向，即實現共同富裕的重要標志。因此，龍頭企業自身發展與農民旅游專業合作社的利益謀求，二者需要在實踐中進行有效平衡，鑒于普通村級農民專業合作社更多強調“人合性”，可以探索發展股份合作制專業社，增強村級集體經濟組織的“資合性”，在龍頭企業實現營利的同時，也促進專業合作社利潤的增加，實現精準扶貧對象戶在內的社區成員通過農村土地經營權入股等形式，同步實現收入相比普通專業合作社條件下的大幅度增加，最終將旅游精準扶貧落實處，即實現“真扶貧”。

四、結語

歷史及實踐證明，村級集體經濟組織是符合我國社會主義性質和發展方向的，并能在農民等社區成員互助互利中實現脫貧的重要組織形式，當前中央全面深化改革、全面建成小康社會及推進農村土地“三權”分置，更為這一集體經濟組織形式提供了廣闊的發展空間。村級集體經濟組織參與旅游精準扶貧的具體模式，需要根據各地經濟社會發展基礎及精準扶貧對象戶等社區居民的現實需要而選擇，從而促進旅游精準扶貧的有效性和精準性，通過調整農村經濟結構，發揮規模經濟效益作用，克服個體分散經營不足及降低市場競爭風險，并在村級集體經濟組織利潤增加的同時，實現精準扶貧對象戶在內的社員收入增長。此外，各類旅游及相關產品專業合作社得以發展的同時，還為村集體轄區內的道路、環保及村民福利等公益事業提供保障，克服“搭便車”心理造成的村“一事一議”難以落實的困境，有利于農村社區的社會和諧穩定，鞏固基層群眾自治組織基礎，從而為旅游精準扶貧提供了可持續發展的制度與組織保障。

[1] 趙泉民,井世杰.合作社組織與鄉村公民共同體構建[J].學術論壇,2016(4).

[2] 管洪彥.農民集體的現實困惑與改革路徑[J].政法論叢,2015(5).

[3] 鄭永流.當代中國農村法律發展道路探索[M].北京:中國政法大學出版社,2004:172.

[4] 徐慶.權力、利益、合作—中國農村合作社歷史變遷研究[D].吉林長春:長春工業大學,2015.

[5] 李京遠.鐵嶺市清河區農村專業合作社運行的對策研究[D].遼寧大連：大連理工大學,2015.

[6] 劉奧龍.觀光農業:新農村建設的產業平臺[J].河南農業,2013(9).

責任編輯：林善煒

2016-12-20

國家旅游局2016年度“研究型英才培養項目”（WMYC20161162）研究成果之一。

劉蓓（1987-），男，山東龍口人，海南大學旅游學院2015級旅游管理碩士專業研究生，海南省儋州市人民檢察院科員，經濟師、社會工作師，主要從事旅游管理研究。

F323.8

A

1674-1072（2017）01-055-05