社會轉型期行政倫理制度建設的路徑探析

蔣冬青

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社會轉型期行政倫理制度建設的路徑探析

蔣冬青

（武漢傳媒學院，湖北 武漢 430205）

社會轉型期，我國行政倫理存在著行政倫理法律體系還不健全、行政倫理法律法規缺乏操作性、行政倫理監督機制效能不足、公務員職業道德培養機制缺失、行政倫理現有制度落實不夠等問題。為此，就需要從重塑先進的行政倫理價值觀、加快行政倫理的法制化建設、強化行政倫理監督機制建設、建立行政職業道德培養機制以及加大對公民社會的培育力度等方面加以完善。

行政倫理；職業道德；制度建設

改革開放以來，我國經濟建設迅猛發展，取得了世界矚目的成就，物質文明高度發展。但是在物質產品極大豐富的同時，我國的精神文明建設卻相對滯后，尤其是我國行政倫理制度建設方面還存在很多不足，由此導致行政組織及行政人員的責任意識淡薄、行政道德淪喪、腐敗現象嚴重等問題。這些問題的存在嚴重影響到政府在社會公眾中的形象，使得“官民關系”變得緊張，嚴重阻礙著我國服務型政府的構建以及社會主義和諧社會的建設。在當前社會急劇變革的轉型時期，如何通過完善行政倫理制度來加強政府的廉政建設，以推動我國行政體制改革和服務型政府的建設，就成為當前我國政府所迫切需要面對和解決的重要問題。為此，研究社會轉型時期我國行政倫理制度存在的問題以及完善的措施就具有非常重要的現實意義。

一、行政倫理制度的基本概述

（一）行政倫理制度的內涵

從倫理與道德的關系角度而言，行政倫理是關于行政道德的學說。在關于行政倫理的具體內涵界定時，不同的學者及學術機構從不同的視角給出了界定。比如國家行政學院王偉教授認為行政倫理就是行政領域中的倫理。[1]中國人民大學張康之教授認為行政倫理是公共行政領域的倫理，包括行政倫理意識、行政倫理規范以及行政倫理評價。[2]云南大學高力教授認為行政倫理是行政主體在行使行政權力時應該遵循的倫理理念、行為和規范的總稱。[3]本文借鑒高力教授的觀點，認為行政倫理，是指行政人在運用和行使公共權力的過程中應遵循的道德準則和規范的統稱。其中包括行政倫理的價值理念、行政倫理制度規范、行政倫理行為三個層面。由此可見，本文所探討的行政倫理制度本身就是行政倫理的一個重要組成部分，它是政府部門制定的用以約束行政主體及公務員行為的規范、規則和機制的總稱。

（二）行政倫理制度的特征

行政倫理制度是行政倫理的一個重要組成部分，具有如下幾個方面的主要特征：一是強制性。行政倫理制度是由政府機關所頒布的，用以約束公務員行為的規范。它的推行主要是依靠國家權威機關的強制力量。所以行政倫理制度具有很強的強制性。二是平等性。所有的行政主體及公務員在行政倫理制度面前都是平等的，任何層次的行政機關及公務員都必須遵守行政倫理制度。三是確定性。行政倫理制度具有原則性和層次性，每個行政主體都要明確地踐行行政倫理制度。由此建立了一套非常嚴格、全面而又切合實際的制度和規范，具有確定性。四是穩定性。行政倫理制度是行政道德經過長期的積淀而逐步形成的，已經內化為公務員的一種自覺行動。所以，行政倫理制度具有較強的穩定性。五是客觀合理性。公務員的個人道德是一種“自律”，具有很強的主觀性，而行政倫理制度一旦形成，就具有客觀合理性，對公務員行為起著重要的“他律”約束作用。

二、社會轉型期我國行政倫理制度存在的問題

（一）行政倫理法律體系還不健全

在急劇變革的社會轉型期，我國政府對行政倫理建設是高度重視的，并在行政倫理法律體系建設方面進行了積極有效的探索，取得了較大的成績。尤其是《公務員法》的頒布，為公務員的管理監督提供了重要的法律依據。但是，我國在行政倫理的法律體系建設方面還存在許多不足。這不僅表現為我國沒有專門的行政倫理法，而且還表現為行政倫理建設單項制度的法律缺失。比如政府信息公開制度雖然建立起來了，但是《政府信息公開條例》的法律地位和效力都不高。可見，我國現在的行政倫理法律體系是分散的，缺乏統一性，由此導致我國行政倫理制度建設缺乏完備的法律支撐。

（二）行政倫理法律法規缺乏操作性

目前，我國已經頒布了許多關于行政倫理的法律法規，這些法律法規在一定程度上促進了行政倫理制度建設的發展。但是由于很多法律法規缺乏操作性，使得行政倫理制度大打折扣。比如我國實施的官員財產申報制度就存在操作性不強的缺點。我國的官員財產申報制度對于官員財產申報的范圍比較狹窄，只要求上報收入，而非所有財產狀況。另外，官員財產申報制度對于申報內容的標準、種類等都缺乏足夠說明。這些缺陷導致我國官員財產申報制度不能真實反映官員的財產狀況，不能發揮其應用的作用。再比如我國政府信息公開方面，規定的“公正、公平和便民”原則就缺乏具體性和針對性，過于籠統。這些問題的存在使得我國行政倫理制度很多無法得到落實而流于形式。

（三）行政倫理監督機制效能不足

為了確保行政倫理制度落到實處，就必須要建立完備的行政倫理監督機制。我國雖然也建立了一定的行政倫理監督機制，但是其效能仍然存在不足。一是社會監督比較軟弱。受管理體制的影響，我國的大眾傳媒缺乏一定的獨立性，在行政倫理監督方面缺乏相應的積極性和責任感。二是我國行政倫理監督的方式滯后。舉報、網絡監督、信訪、聽證等都是社會公眾監督政府的主要方式，但是這些方式大都缺乏相應的法律保障，嚴重制約著社會公眾對行政倫理的監督。三是我國公民社會發展還不成熟。當前，我國公民社會發育還不夠成熟，非政府組織的發展嚴重依賴政府，缺乏相應的獨立性，加之自身管理方面的缺陷，嚴重制約了其對行政倫理的有效監督。

（四）公務員職業道德培養機制缺失

公務員職業道德培養機制也是行政倫理制度建設的重要內容。只有加強公務員職業道德培養機制的建設，才能鞏固和提升公務員的職業道德，促進行政倫理的發展。我國目前的行政倫理制度建設中還沒有相應的公務員職業道德培養機制。目前我國對公務員職業道德的培養主要是通過公務員的各種培訓和教育來實現的。黨校、行政學院以及高等學校是公務員培訓和教育的主要機構。雖然這些機構開展了廣泛而深入的公務員培訓和教育，但是缺乏對行政倫理的專項培訓和教育。在公務員的培訓和教育中，缺乏專門針對行政倫理的培訓內容，從而使得受訓公務員對行政倫理的知識不能深入理解。

（五）行政倫理現有制度落實不夠

制度的落實和執行也是行政倫理制度建設的一個重要內容。只有確保行政倫理制度能夠真正得以落實和執行，行政倫理制度建設才是有意義的，否則就流于形式了。在我國行政倫理制度建設過程中，由于觀念方面的原因以及制度設計的缺陷，導致行政倫理制度的落實和執行還有待進一步加強。比如在政府信息公開方面，政府網站是政府信息公開的一個重要渠道，但是很多政府部門的網站信息公開情況并不樂觀，主動公開不夠、搜索引擎不理想、互動欄目效果較差等問題比較突出。還比如在行政機關的內部監督中，平行機關之間的監督以及下級機關對上級機關的監督就沒有得到很好的落實。諸如此類的問題還有很多，這些問題嚴重制約了行政倫理制度作用和功效的發揮，迫切需要予以改進。

三、社會轉型期我國行政倫理制度問題的成因

（一）歷史原因：官本位思想

導致轉型時期我國行政倫理制度建設問題的主要歷史原因是我國行政文化中的官本位思想的影響。由于官本位思想的影響，政府官員身上的特權思想不斷得到強化，官大于法的現象就變得非常突出。而民眾則被推到政府官員的另外一面，成為媒體的子民，由此產生了一種依附思想和尊卑等級觀念。改革開放以來，雖然我國進行了大刀闊斧的行政體制改革，建立起了人民當家作主的民主和法律制度，但是官本位的思想仍然產生著不良的影響。對于官員而言，由于官本位的思想，很多官員并沒有樹立起為人民服務的理念，而是將其視為一種口號。對于民眾而言，由于官本位思想的影響，很多民眾仍然存在著一種等級觀念，缺乏參與政府公共事務的積極性和主動性，認為這些事情與自己無關。這是導致我國行政倫理制度建設中社會監督力量薄弱的重要原因。

（二）現實原因：社會價值失準

社會轉型時期的社會價值失準是導致我國行政倫理制度建設問題的重要現實原因。當前，我國正處于社會急劇變革的轉型時期，各種利益沖突和矛盾都比較尖銳，由此導致各種思想觀念和價值評判標準并存，如官本位與公共利益并存、人治觀念與法治思想并存、經驗主義與理性主義并存等。在多種社會價值評判標準并存的情況下，公務員與其他社會成員一樣，也面臨著倫理混亂、價值失準、心理失衡等問題。由于公務員的社會價值失準，導致公務員的價值判斷和行為選擇也發生異化，由此產生與行政倫理制度相背離的一些問題，并引發嚴重后果。[4]具體來講，由于社會價值失準，公務員很容易受到一些腐朽、負面思想的影響，導致其對社會公共利益缺乏足夠認識，甚至為了私人利益而采取一些錯誤行為阻礙行政倫理制度的落實。

（三）體制原因：行政體制不完善

導致轉型時期我國行政倫理制度建設問題的體制原因是我國當前的行政體制還不健全。一是就黨對行政倫理制度的監督而言，我國實施的是黨的紀律檢查機關與政府監察機關合署辦公的形式，實施的是雙重領導體制。在這種體制下，監督機構既要接受上級監督機構的領導，又要接受同級黨委和政府領導，容易導致監督主體受制于監督客體，監督職能不能有效發揮。二是就人大監督而言，人大沒有設立專門的行政監督機構，并且人大代表也是兼職的，監督的方式也大都通過巡視、聽取報告和質詢等方式進行的，監督很難起到實效。三是就行政監察而言，行政監察是行政倫理制度建設最直接的監督方式，但是這一監督方式要受制于同級政府，因而開展業務是比較困難的。四是就司法監督而言，我國司法機關的獨立性還不夠，導致其監督作用也沒有凸顯出來。

（四）社會原因：公民社會不成熟

導致轉型時期我國行政倫理制度建設問題的社會原因是我國公民社會的發育還不成熟。在發達國家，行政倫理制度建設一般都是由成熟的公民社會來推動的，而我國的行政倫理制度建設是由政府自上而下來推動的。這主要是由于我國公民社會發育不成熟而導致的。由于公民社會發育不夠成熟，政府在行政倫理制度建設過程中處于強勢地位，相應的社會公眾就處于被動地位。同時，由于公民社會發育不夠成熟，導致社會公眾對行政倫理制度建設的監督也不夠，我國公民缺乏良好的公民意識，在思想認識方面仍然存在著封建思想和冷漠心理，缺乏參與到政府公共事務中的積極性和主動性。即使有少部分人參與到政府公共事務中，也是以個人的力量來進行的，在全社會中還缺乏這樣的共識。由此導致民眾對行政倫理制度建設監督的力量分散、組織化程度低等問題突出。

四、社會轉型期我國行政倫理制度的改進路徑

（一）重塑先進的行政倫理價值觀

為了進一步完善我國行政倫理制度，首要的任務是要重塑先進的行政倫理價值觀。只有這樣，才能進一步推進我國行政倫理制度建設。具體來講，一是要樹立為人民服務的行政倫理價值觀。在我國社會主義倫理道德建設中，為人民服務是核心。我國在推動行政倫理制度建設過程中，一定要樹立起為人民服務的行為準則，將其作為公務員的職業追求和行為指南。二是要樹立法律至上的理念。依法治國是我國的基本方略。我國在推進行政倫理制度建設時，必須樹立法律至上的行政倫理價值觀。三是要樹立責任行政的行政倫理價值觀。建立責任政府既是市場經濟發展的客觀要求，也是推進民主政治建設的現實需要。當前，行政倫理制度建設落實和執行不夠主要就是公務員責任意識淡薄造成的，所以要強化責任行政，才能確保行政倫理制度得以實施。

（二）加快行政倫理的法制化建設

完備的法律是行政倫理制度建設重要的保障。世界各國都把法制化建設作為行政倫理制度建設的一個重要內容。比如美國國會在1978年就專門設立了《政府倫理法》，用以規范政府行為和重塑政府形象。這是美國行政倫理制度建設歷史上的一個重要里程碑。除美國之外，其他的發達國家也都建立起了行政倫理制度建設的專門法律。比如英國的《地方政府雇員行為規范》、德國的《反腐敗法》、韓國的《公職人員倫理法》、日本的《公務員倫理法》等。[5]我國借鑒發達國家的經驗，要加快行政倫理的法制化建設：一是要建立一部適合我國國情的《公務員倫理法》，對我國的行政倫理制度建設進行統一指導。二是要完善行政倫理制度建設的具體制度，比如官員財產申報制度、信息公開制度等。

（三）強化行政倫理監督機制建設

從前文的介紹中可以看出，我國行政倫理的監督機構比較多，但是缺乏協調性和監督的合力。所以，我國急需要在這方面予以加強。具體來講，要做好以下幾個方面：一是要加強行政倫理監督的法制化建設。即通過建立健全各種行政監督的法律法規，為行政倫理制度監督提供重要的法律依據，以促進行政倫理監督工作的有效開展。二是要賦予行政倫理監督機構獨立的監督職能。我國行政倫理監督機構缺乏獨立的監督職能是由于目前的行政體制所導致的，而在短時期內改變這種體制是不現實的。但是，我們可以通過立法程序賦予行政倫理監督機構獨立的監督職能。三是要整合分散的監督力量。即要整合紀檢監督、監察機構、檢察院、法院以及社會監督等方面的力量，形成整合合力。

（四）建立行政職業道德培養機制

公務員行政職業道德培養機制是行政倫理制度建設的重要組成部分。世界上的發達國家在公務員行政職業道德培養機制建設方面做得比較成功。比如美國就通過制度化的倫理咨詢和倫理培訓來加強對公務員職業精神和職業道德的培養。這一工作由政府道德署下設的教育培訓科來具體負責。除此之外，美國的科研機構和高等院校也積極開展行政倫理的相關培訓。借鑒美國經驗，我國要建立起公務員行政職業道德的培養機制：一是要國家和地方預防腐敗局承擔起公務員行政倫理培訓的工作；二是要將各級培訓機構納入到各級預防腐敗局的監督和審查之中，并加強他們之間的信息共享；三是要將行政倫理培訓與政府官員的績效考核掛鉤，以保證其更好地得到落實；四是要建立日常化的倫理咨詢制度，及時幫助公務員擺脫倫理困境。

（五）加大對公民社會的培育力度

公民社會是行政倫理制度建設重要的外部環境。只有培育出成熟的公民社會，才能讓民眾更好地參與到政府公共事務管理過程之中，參與政府決策，提高政府透明度，增強民眾對政府的認同感。針對我國公民社會存在的不足，主要應該從如下兩個方面來加以培育：一是引導公民參與公共生活。政府要通過法律和政策對社會民眾進行正確引導，并給社會民眾參與政府公共事務和政府決策、實施民主監督提供廣闊的空間和機會。這樣，才能建立起良性的公共生活運行機制，也只有這樣，社會公眾才可以通過良性的公共生活參與到政府公共事務中來。二是要培養公民意識。現代民主社會下，公民意識主要包括人格意識、法律意識、權利與義務意識以及參與意識等。而培養現代民主社會的公民意識，既要通過完善市場經濟來強化民眾對自由平等、競爭合作等市場規則和秩序的認可，還要通過深化政治體制改革來完善人民代表大會制度，促進民眾公民意識的形成。

[1]章海山,羅蔚主編.倫理學引論[M].北京:高等教育出版社,2009:35.

[2] 張康之,劉柏志主編.行政倫理學教程[M].北京:中國傳媒大學出版社,2006:58.

[3] 唐土紅.基于行政倫理的政府公信力構建[J].理論探索,2016(1).

[4] 陳昊,譚先第,龐煜.服務型政府視角下行政倫理建設路徑探析[J].中共桂林市委黨校學報,2016(3).

[5] 秦學京,秦學燕.行政倫理建設的路徑探索[J].人民論壇,2016(6).

責任編輯：倪 芬

2016-12-20

蔣冬青（1984-），男，湖北荊州人，武漢傳媒學院講師，主要從事公共管理學研究。

B82-051

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1674-1072（2017）01-033-04