構建以責任保險為核心的政府應急管理成本分擔機制

張 飏

(陜西省漢中職業技術學院 陜西 漢中 723000)

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構建以責任保險為核心的政府應急管理成本分擔機制

張 飏

(陜西省漢中職業技術學院 陜西 漢中 723000)

一、政府在應急管理中面臨的困境：被迫成為最終的埋單人

政府應急管理是指政府為了應對突發事件而進行的一系列有計劃、有組織的管理過程。主要的任務就是有效地預防和處置各種突發事件，最大限度地減少突發事件的負面影響。應急管理是一個由不同階段和各種應對措施組成的管理過程，是政府的一種特殊的管理形態，更是在現在突發公共事件下對政府能力的極大考驗。

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。突發公共事件具有極大的偶然性和隨機性，難以預估其產生的社會影響和震撼程度，很多突發事件在爆發前夕，往往都被人們認為是不可能的，人們無法在危機爆發前獲取其全面的信息，突發事件能否發生，在什么時間、地點，以何種形式發生以及爆發的程度等情況，人們事先都無法把握，難以完整預測。不管突發公共事件是由自然災害、恐怖事件、經濟危機引起，是由不法企業造成、違法行為造成，還是由政府不作為亂作為造成，突發公共事件的善后問題，很大程度上都是錢的問題。但更多的時候，企業或行為人可能沒有能力承擔其經濟后果，最后只有財政兜底，政府往往成為最后的買單人。

二、責任保險體系：匹配政府面臨的風險

責任保險以被保險人致人損害依法應當承擔的損害賠償責任為標的，為填補被保險人的損害之第三人保險。性質上是填補損害保險責任保險。其構成須具備兩個條件：一是被保險人對第三者依法負有賠償責任：二是受害的第三者必須向被保險人請求賠償。責任保險目前已經成為具有相當規模和影響力的保險險種，責任保險的發展程度是衡量一國或地區財產保險業發達與否的重要指標。這一指標的全球平均數為非壽險業務的20%以上。

責任險與財產保險不同，它為被保人向遭受損失的第三方賠償。由于許多個人與組織的活動都會對第三方造成潛在不良后果，責任險這種險種被廣泛接受和認可。汶川大地震直接經濟損失是8451億元，保險只賠了20多億元，占比是0.2%，還不到1%。在國際上，巨災保險賠款一般占到災害損失的30%-40%，如果我們建立了巨災保險制度，按照國際上的水平，我們只賠一半的話，比如整個損失的15%，保險業就能夠支付賠款1270億元左右，這樣就可以大大減輕政府和財政的負擔，匹配政府面臨的風險。

三、責任保險的供給：保險公司的供給

在現代社會，保險已經滲透到社會的各個領域，政府要實現在突發公共事件中的管理成本得以分擔，就必須要發揮保險公司的作用。

責任保險不僅僅提供產品和服務，而且是有利于社會安全。責任保險可以有效放大財政資金作用，以農業保險為例，中央財政自2007年對農業保險實施保費補貼政策，相比直接給農業補貼，農業保險的補貼具有明顯的杠桿效率，提高了財政資金的利用率。2011年開始，漢中市政府開始政策性油菜種植保險試點工作。政府將農業保險的組織推動納入政府工作安排，并制定出臺扶持政策、指導意見和實施方案，以引導和推動油菜種植保險試點工作。財政部門對農業保險保費給予一定的財政資金補貼，以提高農戶、農業生產經營單位的投保積極性。一旦發生不可抗拒的災害，油菜種植戶的損失將由保險公司按合同賠付，大大降低了政府公共管理的風險，減少了公共財政支出。

四、基于應急管理屬地化管理思路的成本分擔

目前，我國的應急管理機制基本上還是屬地管理。但是政府應急管理通常不是一級政府就能有效完成的，在很多情況下危機的處理都要涉及多級政府部門甚至整個社會。危機事件越復雜，涉及到的部門越多，協調難度將越大。而目前，我國政府之間在應急成本分擔中還是缺乏有效的協調、合作，各級政府都不愿將有限的財政支出花在額外的巨大支出上。

7.23溫涌線特大事故，根據鐵道部有關規定，賠償標準是執行以17.2萬元為基數再加上20萬元保險理賠總共37.2萬元，另外還加上遇難者家屬交通費、埋葬費、家屬贍養費等共計不超過45萬元；事發后在短時間接受談判并簽訂協議的可視情況酌情予以數萬元獎勵。以上費用除獎勵費用由戶籍所在地政府拿出來外，其余由鐵道部一并支付。在溫家寶總理的親自協調安排之下，鐵道部與各地方政府就這一事件的成本分擔達成一致。但是如果提前引入責任保險的話，可以完全由保險公司按合同約定進行賠付，由保險公司承擔事故責任，就會大大減輕政府的負擔，減少政府間的推諉扯皮現象。

五、體制機制創新

(一)制度設計。發揮好政府和市場的兩個方面的作用，以商業保險為平臺，來構建多層次的風險分攤機制。政府方面，一是要繼續將應急重心下移，防止應急響應不及時導致事件升級，增大處置成本和風險；二是要進一步強化屬地化管理、分級負責這一原則，讓地方政府切實負起責任，在第一時間開展應急處理，努力將突發事件的損失和影響降到最低。保險公司方面，一是強化風險防控。積極開展風險評估，提供日常自然災害預警，加強事故與理賠數據統計，及時反饋高危風險信息和整改意見，建立涵蓋“事前、事中、事后”的全流程風險管理體系，降低事故發生幾率；二是助力化解矛盾。保險公司配備專門人員隊伍，根據政府需求介入事故處理，啟動應急救助，提供重大事故預付款，及時給予事故受害人經濟補償，避免矛盾激化，節約行政資源。

(二)產品設計。保險品種要立足于服務政府需求。一是要保險責任廣。責任保險產品最大限度覆蓋了政府部門可能面臨的管理風險。二是要保障程度高。根據政府部門實際需求，逐步提高保險責任限額。三是要產品種類多，滿足政府部門多層次需求。責任保險跟一般的商業保險不同，具有準公共產品的特點。如果按照商業化運作，保險價格往往很高，群眾買不起。但是如果價格過低，地震發生以后，保險公司又賠不起，因此一定要合理的設計產品。

(三)推動試點。地域上，在地震多發區推行地震保險試點，在沿海地區推行臺風保險試點，做到保險資金取之于區域經濟，服務于區域經濟，加快形成保險產品、保險投資與區域經濟協調良性發展的機制。在業務領域方面，發展多渠道責任保險，例如農業保險、食品安全保險等。

總之，發展責任保險，有利于健全安全生產保障和突發事件應急機制，提升政府公共服務水平。同時，保險公司在政府公共服務方面的創新也可實現彼此的雙贏。

張飏(1982.1-)，女，漢族，陜西南鄭人，本科，助教，畢業于西安外國語學院，就職于陜西省漢中職業技術學院，研究方向：陜南移民搬遷。