社會資本視角下的應(yīng)急志愿組織公信力提升路徑——以廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”為例

唐婭玲

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社會資本視角下的應(yīng)急志愿組織公信力提升路徑——以廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”為例

唐婭玲

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院, 廣西 南寧 530004）

應(yīng)急志愿組織在發(fā)展過程中公信力不足，這在一定程度上導(dǎo)致了資金不足、志愿者流失、公眾參與不足和合作方不配合等問題。應(yīng)急志愿組織公信力低的原因主要有信息不公開、宣傳力度不夠，自律機制缺失、外部監(jiān)督乏力，法律制度不健全、文化建設(shè)不足，內(nèi)部溝通不暢、外部合作不佳等。應(yīng)通過及時公開信息、健全自律他律機制、加強法律法規(guī)文化建設(shè)、加強培訓(xùn)溝通和建立良好的外部聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等措施來提升應(yīng)急志愿組織的公信力。

應(yīng)急管理；志愿組織；公信力

應(yīng)急志愿組織作為應(yīng)對突發(fā)事件的民間力量，能夠迅速靈活地應(yīng)對突發(fā)事件，在彌補政府應(yīng)急資源不足、協(xié)助政府部門應(yīng)急行動等方面發(fā)揮著重要作用。但是，公信力不足的問題卻阻礙著應(yīng)急志愿組織提供應(yīng)急志愿服務(wù)，影響其實現(xiàn)宗旨使命。

廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站作為提供突發(fā)事件前期營救服務(wù)的應(yīng)急志愿組織，致力于彌補政府正式救援力量不足、提升現(xiàn)場救援實效和協(xié)助政府部門應(yīng)急行動，及時開展救援工作，有效降低公眾損失。廣州市首個社區(qū)應(yīng)急救援服務(wù)站“多寶站”自2013年11月啟動，至2015年6月出現(xiàn)3次關(guān)停，且應(yīng)急救援業(yè)務(wù)量基本為零。其運行過程中籌資能力不足、志愿者引進困難、公眾參與度低和物業(yè)公司不配合等情況顯示其公信力不足。筆者以社會資本理論為依據(jù)，分析“多寶站”公信力不足的原因，并為提升應(yīng)急志愿組織公信力提出一些思考。

一、應(yīng)急志愿組織公信力的相關(guān)概念與理論基礎(chǔ)

應(yīng)急志愿組織是指以降低公眾損失和保障公共安全為目標(biāo)，主要從事突發(fā)公共事件的預(yù)防、監(jiān)測、處置和恢復(fù)階段的志愿服務(wù)，依法登記和依章程進行活動的公益性組織。[1]

公信力是公共權(quán)力在公共生活中面臨利益交換和公眾交往呈現(xiàn)的公正、民主、責(zé)任、效率、人道的信任力，包括獲得公眾信任的能力和他人對己方的信任程度。[2]

應(yīng)急志愿組織公信力是指應(yīng)急志愿組織在提供應(yīng)急志愿服務(wù)過程中所具備的使社會公眾信任和認(rèn)可的影響力量，不僅體現(xiàn)在符合相關(guān)法律法規(guī)政策，而且要實現(xiàn)公共利益以及履行對利益相關(guān)者承諾的公共責(zé)任。

本文主要引用科爾曼與帕特南所提出的社會資本相關(guān)理論構(gòu)建分析框架。科爾曼提出了“義務(wù)與期望”原理，認(rèn)為社會組織在履行職能過程中通過完成社會成員的期待來獲得其信任以及更多的投入，從而增加組織的社會資本。[3]公眾對組織的信任和投入基于了解充分與否，了解情況進而影響公眾期望。帕特南在其所寫的《使民主運轉(zhuǎn)起來》中認(rèn)為社會資本是指“社會組織的特征，諸如信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)，信任是核心要素，公民參與網(wǎng)絡(luò)與互惠規(guī)范能增強信任，可通過推進協(xié)作行動來提升效率”。[4]

綜合上述理論，筆者以社會認(rèn)知、信任、互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)這四個社會資本的要素為基點，分析應(yīng)急志愿組織的公信力。

第一，社會認(rèn)知是產(chǎn)生公信力的前提。社會認(rèn)知包括社會成員對組織的了解和期望程度，受公眾獲悉組織信息、組織宣傳力度以及運作透明度的影響。第二，信任是公信力的核心所在。應(yīng)急志愿組織是建立在自愿和信任基礎(chǔ)上的資源動員，應(yīng)急志愿組織的公信力包括組織自身的信用和他人對組織的信任。第三，互惠規(guī)范是公信力的條件保障。互惠規(guī)范指正式和非正式規(guī)范，前者是經(jīng)法定程序制定的明文規(guī)定；后者是指那些內(nèi)化于心、不成文的習(xí)俗、價值觀和行為規(guī)范。第四，公民參與網(wǎng)絡(luò)是公信力的紐帶。公民參與網(wǎng)絡(luò)包括內(nèi)部與外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，前者是組織內(nèi)成員間的聯(lián)系，而后者是組織與其他機構(gòu)之間的聯(lián)系。[5]

由上述可知，應(yīng)急志愿組織可以通過增加社會認(rèn)知程度、加強社會信任建設(shè)、健全互惠規(guī)范和廣泛構(gòu)建公民參與網(wǎng)絡(luò)來獲取公信資源，促進各方協(xié)作，從而提升公信力。

二、廣州社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”的案例介紹

社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站是由廣州市應(yīng)急救援協(xié)會主辦的公益項目，主要提供突發(fā)事件前期的應(yīng)急救援服務(wù)。社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站的面積為9.5平方米左右，構(gòu)造為一體式活動板房，建設(shè)成本約為10萬元，資金主要來自企業(yè)家捐贈和協(xié)會自籌。站內(nèi)配備有噴霧滅火槍、照明發(fā)電機組、輪椅、空氣呼吸器等十五種救援器械，還準(zhǔn)備了應(yīng)急食品和藥品。服務(wù)站白天由兩名志愿者值守，夜間由社區(qū)保安或物業(yè)人員值守。服務(wù)站主要承擔(dān)應(yīng)急救援、科普宣教、便民服務(wù)、信息發(fā)布等職能，一旦社區(qū)發(fā)生突發(fā)事件，志愿者可以利用站內(nèi)救援設(shè)備在第一時間開展救援，并輔助專業(yè)救援隊伍實施救援，保障社區(qū)安全和減少人身財產(chǎn)損失。

2013年11月11日，廣州首個“社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站”在荔灣區(qū)多寶街西城都薈廣場正式啟動，簡稱為“多寶站”。正式啟用大半個月來，居民知曉率低，救援業(yè)務(wù)量為零，“多寶站”遇冷，志愿者服務(wù)于指路。在站點門口擺放了宣傳手冊和資料，有街坊居民表示“多寶站”與社區(qū)居民之間應(yīng)多增加互動并加大宣傳力度。2014年2月，志愿者辭職后無人值守，“多寶站”關(guān)停。因值守時間長和待遇低，兩名志愿者春節(jié)后辭職?！岸鄬氄尽贝箝T緊鎖，沒有相關(guān)說明和聯(lián)系電話，附近居民也不了解“多寶站”關(guān)門的緣由。

2014年3月，“多寶站”重開。新到的志愿者正是因為看到“多寶站”關(guān)門報道后前來應(yīng)聘的。但居民多來問路和借插座充電，“多寶站”依舊未發(fā)揮應(yīng)急救援功能。2014年7月，因天氣炎熱，站內(nèi)溫度太高導(dǎo)致志愿者中暑，“多寶站”再次關(guān)停。由于“多寶站”的大門上沒有張貼告示，居民不清楚關(guān)停原因，感覺其難以發(fā)揮作用且浪費資源。

2014年10月，炎夏過去，“多寶站”重開，值守志愿者由兩人變成一人?！岸鄬氄尽碧峁┑姆?wù)還僅限于問路、輪椅外借，基本沒有社區(qū)火災(zāi)等突發(fā)事件的求助。2015年6月，“多寶站”又關(guān)了，門上通知稱“設(shè)備年檢、維護保養(yǎng)”。站內(nèi)電腦、桌椅等辦公物品仍在，但擺放應(yīng)急救援器械的架子基本全空。

廣州首個社區(qū)應(yīng)急救援志愿服務(wù)站“多寶站”運行過程中公信力不足的幾個表現(xiàn)：

（一）籌資能力不足

“多寶站”的項目啟動資金和后期運行開支包括設(shè)施設(shè)備的維護保養(yǎng)費用、兩名志愿者的月補助以及其他日常電費等，開支依靠企業(yè)家捐贈，與組織運行績效相關(guān)?！岸鄬氄尽边\行近兩年績效低下，應(yīng)急救援業(yè)務(wù)量基本為零，在一定程度上影響了社會公眾的捐贈行為和信任，降低了社會捐贈的比例，體現(xiàn)其籌資能力不足。

（二）志愿者引進困難

在“多寶站”的實際運行過程中，由于待遇低、工作時間長，兩名志愿者春節(jié)辭職后因無人值守關(guān)門。這表明“多寶站”的志愿者管理制度不完善，招募、使用、培訓(xùn)、評估和激勵等環(huán)節(jié)的管理方式不科學(xué)。而“多寶站”志愿者的待遇低和保障條件少一定程度上造成了人才流失和不穩(wěn)定。

（三）公眾參與程度低

“多寶站”自啟動以來，公眾對其知曉率低、認(rèn)知度低、參與程度低。許多民眾表示在遇到困難時會立即撥打110、119、120等急救電話，而非求助“多寶站”?！岸鄬氄尽睌?shù)次關(guān)停風(fēng)波，降低了居民信任度和支持度。此外，“多寶站”信息公開不及時、宣傳力度不足及互動交流不足，也降低了居民參與積極性。

（四）物業(yè)公司配合意愿不強

“多寶站”的建設(shè)用地由社區(qū)提供，選址方面面臨物業(yè)公司的壓力，物業(yè)公司往往不愿公共用地被占用。此外，開展救援服務(wù)也需要經(jīng)救援培訓(xùn)的保安或物管通力合作來保證服務(wù)的常態(tài)化和銜接性。實際中，保安不配合救援培訓(xùn)，使得救援工作難以銜接。

三、應(yīng)急志愿組織公信力低的原因分析

（一）信息不公開，宣傳力度不足

社會認(rèn)知是信任的前提，包含社會公眾對組織的了解程度和期望情況，公眾獲悉組織信息程度及組織完成公眾期望情況影響公信力。由于“多寶站”的信息公開制度不健全，居民難以獲得組織信息。如“多寶站”遭遇困境須關(guān)停時，未及時公開關(guān)停原因或僅以張貼告示的形式進行說明。

（二）自律機制缺失，外部監(jiān)督乏力

社會信任包括組織自身的信用和他人的信任，建立完善內(nèi)外雙向約束機制使應(yīng)急志愿組織獲得更多的社會公信資源，組織運作更加透明高效。[6]“多寶站”的社會信任不足主要在于缺乏有效的自律機制和外部監(jiān)督機制，組織行為不規(guī)范。一方面，自律機制缺失主要表現(xiàn)在“多寶站”數(shù)次關(guān)停隨意。另一方面，外部監(jiān)督機制不健全也會降低他人對組織的信任以及影響組織的資源動員能力。在“多寶站”的運作中，群眾、媒體及政府沒有對“多寶站”進行有效的監(jiān)督，外部監(jiān)督機制乏力。

（三）法律制度不健全，文化建設(shè)不足

我國現(xiàn)今應(yīng)急志愿組織相關(guān)法規(guī)尚不完善，缺少應(yīng)急人員權(quán)益保障和激勵制度，志愿文化建設(shè)力度不足?！岸鄬氄尽边\行中出現(xiàn)數(shù)次關(guān)停，制度化和規(guī)范化水平較低，影響了組織公信力。另一方面，志愿文化、公益精神以及組織文化價值觀等非正式規(guī)范建設(shè)不足。“多寶站”由于救援業(yè)務(wù)量為零、組織績效低，值守志愿者難以實現(xiàn)自身公益價值，歸屬感不強，反映出組織文化建設(shè)的不足。

（四）內(nèi)部溝通不暢，外部合作不佳

公民參與網(wǎng)絡(luò)是指各成員之間形成的各種形式的橫向關(guān)系，有內(nèi)部與外部之分；其密集程度的高低，影響互惠規(guī)范和信任。從內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來說，“多寶站”管理層與志愿者之間缺乏溝通，志愿者中暑事件的發(fā)生，造成志愿者身體健康受損和“多寶站”形象受損的不利局面。從外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來說，“多寶站”沒有與政府之間建立有效的合作機制，物業(yè)公司也沒有積極配合“多寶站”的建設(shè)，社區(qū)保安和物管人員不配合應(yīng)急培訓(xùn)。

綜上所述，“多寶站”籌資能力不足主要體現(xiàn)在社會公眾的信任度和認(rèn)知度下降，志愿者引進困難主要體現(xiàn)在互惠規(guī)范不健全，公眾參與積極性低主要體現(xiàn)在公眾對“多寶站”的認(rèn)可和期望不足以及與公眾之間的互動交流不足，物業(yè)公司配合意愿不強主要體現(xiàn)在缺乏與物業(yè)公司合作的互惠規(guī)范以及參與網(wǎng)絡(luò)不完善。

四、提升應(yīng)急志愿組織公信力的對策

（一）完善信息公開制度，加強宣傳力度

應(yīng)急志愿組織可通過信息公開、加大宣傳力度以及應(yīng)急預(yù)案的制定與演練來提高公眾對組織的了解和期望程度。首先，應(yīng)急志愿組織應(yīng)建立信息公開制度，及時公開組織信息、人員介紹、財務(wù)情況、活動情況，使公眾了解組織的宗旨使命、運作流程、服務(wù)范圍以及功能作用。其次，運用宣傳冊、廣播、電視、報刊、短信、微博、微信等傳統(tǒng)與現(xiàn)代媒體相結(jié)合的方式進行普及常見突發(fā)事件的預(yù)防和應(yīng)急措施，增強公眾的防災(zāi)減災(zāi)意識。最后，實地走訪調(diào)查后，綜合專家、群眾和管理人員意見，擬訂頻發(fā)突發(fā)事件的應(yīng)急預(yù)案。同時，組織志愿者和公眾參與應(yīng)急演練，并修改完善預(yù)案，使應(yīng)急預(yù)案更具可行性。[7]通過制定和演練預(yù)案，提高公眾對應(yīng)急志愿組織發(fā)揮功能作用的期望，塑造公眾對應(yīng)急志愿服務(wù)的信心，從而提升公眾對組織的社會認(rèn)知。

（二）健全自律機制，完善外部監(jiān)督

為了使應(yīng)急志愿組織的服務(wù)更高效，必須建立完善的自律機制并設(shè)定自律標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定應(yīng)急志愿者在突發(fā)事件前中后各階段的職責(zé)與行為規(guī)范，發(fā)揮其預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置、善后恢復(fù)等階段的重要作用。此外，為保證資金使用規(guī)范，財務(wù)信息應(yīng)公開透明，應(yīng)急志愿組織嚴(yán)格遵守財務(wù)審計和財務(wù)報告制度，以此獲得公眾信任，提高籌資能力。

就外部監(jiān)督機制而言，一方面，政府應(yīng)注重對應(yīng)急志愿組織的管理監(jiān)督，引入績效評估與誠信制度，形成間接引導(dǎo)機制。[8]另一方面，國家應(yīng)發(fā)展完善有關(guān)媒體監(jiān)督、第三方機構(gòu)評估和公眾監(jiān)督的社會監(jiān)督機制，建立監(jiān)督獎勵制度、拓展監(jiān)督舉報渠道和建立監(jiān)督反饋機制來促使三方監(jiān)督主體合力作用，應(yīng)急志愿組織在實現(xiàn)公益價值的軌道上提升其公信力。

（三）健全法律法規(guī)，發(fā)揚志愿文化

正式規(guī)范使組織獲得合法地位，非正式規(guī)范使其獲得共同的信仰和價值取向，二者共同發(fā)揮作用，能有效提升應(yīng)急志愿組織的公信力。一方面，為促進應(yīng)急志愿組織的健康有序發(fā)展，國家應(yīng)加強立法工作，完善應(yīng)急志愿組織與志愿者權(quán)益保障相關(guān)的法律法規(guī)，維護志愿者的人身安全、社會地位、工作權(quán)益、福利待遇等合法權(quán)益，促進應(yīng)急志愿服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。[9]另一方面，為使志愿服務(wù)成為公民承擔(dān)社會責(zé)任的積極行動，政府應(yīng)利用大眾傳媒大力宣傳志愿服務(wù)、弘揚公益精神。通過樹立和引導(dǎo)應(yīng)急志愿組織的文化和價值觀，完善非正式規(guī)范，從而提升組織的公信力。

（四）加強內(nèi)部培訓(xùn)與溝通，拓展外部合作網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)急志愿組織加強內(nèi)外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，獲取廣泛支持與合作，提升其公信力。

優(yōu)化內(nèi)部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，提升內(nèi)部凝聚力。一方面，通過完善培訓(xùn)機制，進行應(yīng)急救援模擬訓(xùn)練來提高志愿者的心理素質(zhì)、救援能力、設(shè)備操作技能，建設(shè)行動迅速、品質(zhì)優(yōu)良和協(xié)作性強的服務(wù)隊伍；另一方面，健全組織溝通制度和加強組織內(nèi)部的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，促進成員間的交往協(xié)作，增強成員歸屬感和責(zé)任感，齊心協(xié)力實現(xiàn)組織的使命和目標(biāo)。[10]

拓展外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，營造適宜的成長環(huán)境。一是與政府建立良好的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，獲取相應(yīng)協(xié)助。在國外，英國制定《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》明確政府、志愿組織在應(yīng)急管理中的責(zé)任與義務(wù)。[11]德國政府出資為應(yīng)急志愿組織提供應(yīng)急裝備和辦公設(shè)備。[12]二是要加強與企業(yè)之間的合作。應(yīng)急志愿組織的運行資金主要來自企業(yè)家捐贈，通過實現(xiàn)與企業(yè)的互利合作，可充分利用企業(yè)資源來幫助組織發(fā)展和提升影響力。三是與媒體建立良好的合作關(guān)系。通過媒體宣傳可幫助組織樹立優(yōu)良形象，提升認(rèn)知度，從而獲得公眾認(rèn)可。四是與社會公眾保持密切聯(lián)系，通過宣傳防災(zāi)減災(zāi)知識和應(yīng)急救援演練來加強與公眾之間的互動，引導(dǎo)公眾參與應(yīng)急志愿服務(wù)?？傊?，應(yīng)急志愿組織通過建立廣泛的外部關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，營造有利外部環(huán)境，提升其公信力。

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責(zé)任編輯：陳振錕

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1674-1072（2017）02-037-04

2016-12-28

唐婭玲（1995-），女，湖南邵陽人,廣西大學(xué)公共管理學(xué)院2016級行政管理碩士研究生，主要從事區(qū)域公共政策與地方治理研究。