我國城鄉體育公共服務一體化的運行機理初探

邵威，劉超

(淮北師范大學 體育學院，安徽 淮北 235000)

我國城鄉體育公共服務一體化的運行機理初探

邵威，劉超

(淮北師范大學 體育學院，安徽 淮北 235000)

采用文獻資料法、邏輯分析法，以經濟學、體育學有關城鄉體育的理論為切入點，結合我國城鄉體育的運行特點，全面分析城鄉體育公共服務一體化發展的運行機理，探尋推進我國城鄉體育協調發展的理論啟示.認為：城鄉體育公共服務一體化的本質內涵包括兩個維度：一是“利于居民”的城鄉體育公共服務；二是“利于功能結合”的城鄉體育公共服務.城鄉體育公共服務一體化的運行，只有通過政策導向和制度安排，才能將發展體育事業同統籌城鄉各項經濟社會事業的發展通盤推進.城鄉體育公共服務一體化的重心和突破點應該以農村為優先，同時允許公私協力，政府主導尋求私人部門的協力參與，突出改造體育公共服務供給的核心觀念，不再一味地單一地強調公平性的原則，使其具有效率與品質，更合乎民眾體育需求.

城鄉；體育公共服務一體化；運行機理

1 體育服務市場失靈與政府干預

1.1 市場失靈與政府干預

古典經濟學派中的杰出代表和理論體系的創立者為Adam Smith，他在《國富論》中主張市場里具有“看不見的手”能指引人們借著爭取各自的利益來達成公共的利益，因此不贊成國家或是政府干預經濟行為，并認為應該限制政府職能，也就是“自由經濟市場”的概念，認為讓自由市場自行調整是更適當更迅速的方法，將能省去去任何由政府運作所造成的效率不彰，而個人在追求自利的同時，會間接地促成公共利益的成長，這也是眾所熟知的“自由放任”學說.雖然部分學者認為社會的發展是在政府少干預甚至是不干預的情況下自我調整而成，但各自為政的經濟活動卻有可能導致社會經濟結構崩潰.然而，古典經濟學理論雖然不是完美無缺，但在現今主流中仍具有一席之地.

古典經濟學理論受到部分福利經濟學者的質疑，認為自由經濟市場必然有缺失而無法完美的自我調整，也就是當市場機制無法獨自執行所有的經濟功能，而在某些方面需要公共政策的引導、修正和補充(Musgrave and Musgrave，1989).此情況被定義為“市場失靈”，而市場失靈的種類可分為以下幾項：外部性、公共產品、不完全信息與自然壟斷，其說明如下：

(1)外部性

指市場交易時除了對自己有影響外，也波及他人或影響環境，市場機能無法涵蓋外部成本，乃使市場失靈，于是需要有另一種力量來糾正失靈的情況，強迫生產者支付這些不當的外部成本.而在庇古及其一派的學者認為，這力量來自政府最合適，因為政府是公正無私的，且具有壟斷的至高管理能力.如我們可通過市場買到車及汽油，但是行駛車輛所產生的空氣污染卻是我們沒有支付的外部成本，因此政府以強制的方式向廢氣生產者征收稅金來支付“使用環境”的費用，并利用這些費用來維持整體自然資源的平衡.

(2)公共產品

如前所述，由于公共產品不具排他性，是一出現便無法不讓別人使用的產品或服務，如燈塔無法只照亮并引導有支付該服務費用的船只.又比如道路若要將其費用全部保留給需要使用的人，則使用者所負擔的成本又太高.因此，公共產品若由私人來供應，則無法做適當及適量的供應，而該機構只有政府是最恰當的.

(3)不完全信息

也就是信息不足或信息不對稱.舉例而言，當一個工人無法適當評估其工作的傷害和危險性，而往往未能得到足夠的工資津貼，因此需要由政府去擬定基本的補償辦法.也如同個人沒有能力去判斷醫生、律師等的能力，因此政府有必要以核發職業證照來保證其最低應具備的水平.

(4)自然壟斷

某些產品有邊際成本遞減的情況，大多皆為自然壟斷的事業，如水力、電力.舉例而言，可供給百人的水力設備建置后，因管線配置的存在使得下一百人的成本較低.當有自然壟斷的情況存在時，產品或服務若由私人供應，則其很有可能過分的剝削消費者.因此，在多數國家中，自然壟斷的事業往往由政府生產，由私人供應者也多受限于政府的管制.

由于以上市場失靈的狀況，政府單位看似必須干預經濟事務，但基于經濟學理性且自利的假設，許多學者提出不同的意見，認為所有人都能比較成本利益之高低，并衡量其效用進而找出偏好，因此發展出公共選擇理論.其假設認為理性的人皆因某種誘因而從事某種行動，套用至政府單位與政治領域，則認為政治家、政客、選民和利益團體等也都是經濟人，也要追求個人利益最大化，在進行個人選擇時，必然要以個人得失做為評斷標準.因此，相對于市場失靈，政府單位也可能出現“政府失靈”的情況.

事實上，政府失靈是指政府干預經濟活動達不到預期目標，或者政府把收入再分配給不應當獲得的人.自由市場不如預期的運作而出現缺失之后，部分學者認為政府應該適當的干預.然而，政府干預不一定能夠矯正市場失靈的情況，甚至有可能導致情況更糟.因為我們是在不完美的市場體系與不完美的官僚體系中做選擇(Jackson，1989)，故不能確保官僚體系就能完美的解決市場失靈的狀況.政府失靈的情況雖然有可能發生，然而卻不能否定政府的功能，而應該要對于政府干預經濟活動建一套規范，使得政府能夠適度的干預，并確實增進人民福祉.

另外，公共選擇也揭示傳統私人市場與政治市場的不同，公共選擇與私人選擇結果之所以不同，主要原因在于，在私人市場中，每個人所做的選擇只影響到自己本身；反觀政治市場，無論是選民、政治家、政府官員等，他們做出的選擇確會影響到他人，但基于每個人都是經濟人的假設，人皆會采取理性且自利的反應去做選擇.

公共選擇理論不斷提起理性及自利這兩項重要的觀點，Olson(1965)指出，合理自利的個人，他不愿意采取行動來達成他們的共同利益或群體利益，因此，決策往往還是依憑個人自利而決定，而大多的策略卻往往與公眾利益大不相同，這也是 Olson集體行動理論所提出的內容.其認為集體行為下所得的利益是一種公共產品，無論成員付出多寡利益皆共同享有，因此集團中普遍產生“搭便車”的行為，在此前提之下，小團體成員較少利益分配較多又容易監督，故容易集結；反之，大團體的成員多，監督的成本高，但利益分配卻不多，反而不容易組織成功.因此大多數人的利益往往被稀釋，民眾主動發聲監督政府的成本過高，因此，民眾往往選擇沉默.另外，民眾的不參與也導致政府接收的信息失衡，此情形下更容易使決策的趨勢導向對利益團體有益的方向.

因此，政府干預失靈的主要原因可歸納為以下三項，而這三項也就是為何許多社會大眾皆認為不良的政策卻仍在持續執行而無法改變的主要原因：(1)政府部門與官僚體系很難在不受外部環境的干擾下，擁有超然與獨立的權力，相反的，所有的政策規劃的工作往往必須在外部利益團體的政治干擾與官僚體制的限制下完成的.(2)政府部門無法完全掌握公共政策之信息，在信息接收失衡的情況下，很難做出正確的評估與預測.(3)民眾監督公共事務所耗費的成本過高，導致其理性的忽略公共事務.

自上述三項情況更可說明政府干預不一定是成功的原因，然而在許多情況下，市場失靈往往還是需要政府部門進行干預，為了讓干預不會產生上述政府失靈的情況，政府在對市場進行干預時，應盡可能考慮市場之情況，在原市場機制的制度下，規劃適當之策略，使政府的干預能夠將整體市場機制再度活絡，創造更好的環境.

1.2 政府介入體育服務領域的理由及主要職責

從一般經濟上的觀點來看，常見的導致市場失靈、造成政府部門有理由直接或間接干預經濟活動的原因有哪些？一般而言有自然壟斷、公共產品以及外部性三者.當有市場失靈的現象出現時，政府以其力量扭轉市場上或產業上的不公平或者無效率情形，因此，政府部門介入經濟活動的目的，在于促進經濟資源的有效運用.

除了自然壟斷的情況，這里可以加以探討的主要是體育服務的公共產品及外部性問題.關于體育服務是否是公共產品.有論者指出應該將體育服務視為是公共產品，或財政學上所謂的特價產品，因為它具有公共利益的產品性質.就算社會的成員并無需求，但政府的政策仍然應該提供，以免完全由市場機能決定，造成供給不足而影響社會體育文化進步.政府資助體育的正當化基礎，即是來自于特價產品的觀念，體育服務是不能坐視不管、任其消失的.而體育服務的外部性又該如何看待呢？

體育服務的正外部性，或稱外部經濟、外部效益，或許可以列舉出非常多，例如提升人們的身體素質、健康水平、保存體育文化和價值觀、教育功能等等.體育服務的提供，往往具有正的外部效益，而供給者在這方面的投資通常不易獲得直接、或者相當的回報，因此政府也就該扮演支援的角色.當然，體育服務也可能有負外部性，例如錦標主義等等，也有論者認為借助政府補助里的“評審制度”，也可能對具有負外部性的產物進行一定的控制.這樣的想法，常出現在全球體育商品化的市場管制論述中.以英法為首，尤其常見國家政府積極介入，以修正市場中金錢掛帥的傾向，對體育可能造成的沖擊.無論對內及對外，均以強勢態度主導體育服務的無限制流通.

從現實抉擇的角度看，在體育公共服務領域政府的主要職責就是認定問題、發展政策、執行政策、評估政策乃至終結政策.

首先，我們必須清楚地定義何為公共政策？廣義的意義如，公共政策是政府選擇有無作為的任何事情，不過這個定義還是太過簡單，沒有明確界定公共政策的范圍.比較狹義的定義則如，執行公共計劃以實現政治目標的政治決定.綜上所述，所謂公共政策定義包括幾個要點：一是公共政策是公共權威機構所進行的活動；二是公共政策的選擇行動時一種有意識的意圖行為；三是公共政策包括權威機構行動或不行動的行為；四是公共政策是問題導向的.

體育公共服務領域，政府主要實施的是行政政策，在城鄉一體化和城鄉體育統籌發展的背景下，即為了實踐政府關于城鄉體育公共服務一體化所擬定的一系列行動綱領.

2 城鄉體育公共服務系統的構成

加強體育公共服務體系建設，是深入貫徹落實科學發展觀、從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發提出的重要任務，是繁榮發展社會主義先進文化、構建和諧社會的必然要求.城鄉體育公共服務系統的構成一般包括：

2.1 體育設施服務

政府在推行城鄉體育公共服務上，首要以增加體育場館設施為主，才可提高城鄉居民參與的興趣、頻率、動機以及參與體育運動的習慣.因此，若要為城鄉體育公共服務一體化發展打下穩固的基礎，硬件設施的建設與普及化可以說是政府在推行城鄉體育的政策與建設時的首要目標.

在體育設施服務方面，要加強對各級各類公共體育設施的管理，規范服務標準，擴大服務的內容.建立包括學校體育設施和社會體育設施的體育服務網絡，實行多層次、多時段、多種優惠的多元化服務，為市民提供更多便利.

2.2 體育組織服務

城鄉體育公共服務主要是政府或公共團體的組織與人員，通過政策運作，采取各種管理方法，處理與公共體育有關的事務，完成相關機關任務與使命的所有活動.它是各組織履行責任及執行方案時，所需運用的某些實務與管理技術.體育管理本身就是以科學的方法研究有關體育設施等方面的計劃、執行、考核等法則，以最經濟的手段與有效的方法，用于社會，使體育業務的推行，能夠因組織、涉及、實施、管理等合理措施.組織是一群人為了達成共同目的，通過權責分配、層級結構，所構成具有特定的目的，并隨著時代及環境改變調整與適應的完整有機體.

在健身組織服務方面，增加體育組織尤其是基層城鄉體育組織的數量，擴大有組織活動的體育人口.提高城鄉體育組織服務質量，加強群眾性體育組織、體育團隊的管理，幫助自發性體育群體增強自我組織和管理能力.開展農村體育援助服務，培育和發展城鄉體育社團，建立體育骨干培訓、培養體制，鼓勵有組織地進行體育活動.加強城鄉國民體質研究和體質監測服務，建立城鄉國民體質監測服務系統，形成城鄉國民體質監測的預警機制，實施城鄉體質監控和追蹤研究，定期公布體質監測結果，引導國民關注體質和健身.

2.3 體育指導服務

體育指導者和參與者是城鄉體育活動的主體，社區成員根據自己的需求在體育指導者的組織和指導下參與體育活動，學習各項技能，進而滿足個人各項需求.

在健身指導服務方面，要加強體育健身咨詢、體育健康促進教育和科學健身指導工作，提高市民健身科學化程度.推行公益性和職業性社會體育指導員制度，加強社會體育指導員培訓，實行分類指導和體育教學服務.

2.4 體育活動服務

在體育活動服務方面，積極開展形式多樣的群眾性體育活動，豐富體育活動內容，提高體育活動效果.大力提倡體育項目創新，積極引進適合不同人群的新型體育項目，對深受群眾歡迎、有較好健身作用的新體育項目進行資助.鼓勵舉辦各種體育競賽、展示、表演活動，吸引國民參與.

2.5 信息咨詢服務

在信息咨詢服務方面，是要強化體育宣傳教育，為國民提供體育情報及咨詢服務.建立包括互聯網、電話熱線、人民信箱、廣播電視、報紙雜志等多渠道信息溝通網，加強體育服務信息化建設.以信息服務為主，構建體育公共服務平臺，方便市民獲得體育服務.

信息化時代，各國各級政府都在利用信息和通訊技術與網絡無遠弗屆的特性，將政府與民眾串聯成一個互動的聯網，通過更有效率行政服務與簡化行政作業流程，使得民眾可以在任何時間與地點取得所需要的政府信息與服務.然而對政府機關而言，其會改變官僚組織原有的溝通原則、方式、程序，從而改變官僚組織的結構與功能.整體而言，政府機關通過電子化政府的運作，一方面可以滿足民眾的體育需求，使得民眾及各界可以很快速地取用整合性的體育服務信息及服務，而不是要經過層層管卡，電子化政府著實建構了一個無所不在、無時不在的機關，已成為優良政府提升行政效率的發展趨勢.另一方面，電子化將會改變政府組織原有的溝通與互動方式，進而影響整體組織結構與功能.

3 城鄉體育公共服務一體化的運行機理

如前所述，城鄉體育公共服務一體化的本質內涵包括兩個維度：一是有“利于居民”的城鄉體育公共服務.城鄉體育公共服務一體化發展的目的首先是保證城鄉居民都應該享有基本的體育服務，城鄉居民不應該因為自己生來具有的家庭條件、地區和社會關系等方面的差異，在享受體育服務上產生非公平的發展.城鄉居民應該享受同樣的體育公共資源，享受同樣的國民待遇，使城鄉體育均衡共同發展.二是“利于功能結合”的城鄉體育公共服務.首先，體育服務的供給過程中，以城帶鄉或以鄉補城都是必需的，但除此之外，還必須強調城鄉體育文化的相互聯系.城市是體育文化的中心，城市體育文化影響農村體育文化，城市吸引和接收廣大鄉村受教育者，并為廣大鄉村培養和輸送體育人才；同時鄉村體育文化也豐富了城市體育文化.

(1)城鄉體育公共服務一體化的運行主要仍然是以政府為主導力量.國家政府作為體育事業政策的制定者，首先要發揮應有的作用，只有通過政策導向和制度安排，才能將發展體育事業同統籌城鄉各項經濟社會事業的發展通盤推進.

(2)城鄉體育公共服務一體化的重心和突破點應該以農村為優先.只有保障處于相對弱勢地位的農村居民獲得基本的體育公共服務的權利，才能最終實現城鄉體育事業的協調.村民將農村視為一個聚落單位所需要的種種基本設施，以滿足村民的基本需要，例如期待農村能夠滿足村民對良好的居住環境、合適的工作場所、完善的體育設置、參與體育機會與體育信息的提供等.村民將農村視為一種社會組織體的要求，一種個人在該社會為維持生存共同生活所必需的行為模式與規范方面的要求，期待農村的社會化機構例如學校、體育活動中心等，能夠滿足村民社會化的要求.對農村的要求也可以“由外部起”，也就是農村并非是一個孤立的聚落或群體，其社會、經濟、政治以及宗教、民俗、體育方面均與城市地區相互關聯，因此，村民要求農村在體育功能上，能與城市或其他農村相互聯系，相互依存.

(3)城鄉體育公共服務一體化允許公私協力.各國各級政府在發展城鄉群眾體育事業時，面臨著財政方面的挑戰.這勢必迫使其改變做事方式，大力倡導公私部門協力，并允許公私部門之間的競爭.公私部門也因此有了關系上的轉變，由二分對立到競爭合作，乃至于政府主導尋求私人部門的協力參與，其最主要的核心觀念就是改造體育公共服務的供給，不再一味地單一地強調公平性的原則，使其具有效率與品質，以合乎民眾體育需求.

[1](英)亞瑟·賽斯爾·庇古(Arthur Cecil Pigou).福利經濟學[M].何玉長,丁曉欽，譯.上海：上海財經大學出版社,2009：17.

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[3]王世巍，何國勇，劉紅娟.深入貫徹落實科學發展觀開創中國特色社會主義事業新局面[J].南方論叢,2008(2):12-13.

[4]中國體育報.體育公共服務體系的基本框架[EB/OL].http://sports.sina.com.cn/s/2008-07-11/10501446923s.shtml.

[5]肖艷.無遠弗屆的網絡溝通與虛擬人際關系一臺灣社會學者對網絡社會的思考[J].信息窗, 2000(4):43-46.

[責任編輯：徐明忠]

2016-12-12；

2016-12-19

安徽省高校人文社會科學一般項目(2014SK32)

邵威(1980—)，男，安徽碭山縣人，淮北師范大學副教授，主要從事學校體育學、社會體育學的研究.

劉超(1964—)，男，安徽壽縣人，淮北師范大學教授，主要從事學校體育學的研究.

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A

1672-3600(2017)06-0071-04