從“兩權分離”到“三權分置”

從“兩權分離”到“三權分置”

全面深化改革，要重點啃硬骨頭，農村土地制度改革無疑是“最難啃的硬骨頭”之一。

現階段深化農村土地制度改革，中央明確提出，要走出一條中國特色農業現代化道路，要更多考慮推進農業現代化，既要解決好農業問題，也要解決好農民問題。“三權分置”就是當前的制度創新。具體來說，也就是在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置和經營權流轉的格局。從“兩權分離”到“三權分置”，中國正在踐行和構建具有鮮明中國特色的農村土地制度，而這種土地制度安排也凸顯出越來越明顯的制度績效。

中國農地的小塊分散經營源于家庭承包經營的制度安排。由于人民公社時期，集體所有集體經營的大鍋飯，導致農業生產效率低下。而新的制度安排，既要通過變革舊的制度，采取家庭承包經營的方式，激發農民的生產積極性，又要兼顧當時農業生產條件差，土地資源質量參差不齊的客觀現實，于是以家庭為單位，按人平均分配，遠近、肥瘦搭配土地資源的做法是相對公平的原則。

這三十多年來，一方面在工業化、城鎮化深度推進的背景下，農村勞動力大量轉移進城，常年外出流動的農民工目前已達2.81億，“誰來種地”問題日益顯現。另一方面，隨著農業生產條件改善，土地資源質量普遍提升，改善按戶平均分配土地零碎分散狀況，實現由分散到集中的條件逐漸成熟。張紅宇認為，如何提升農業勞動生產率、土地產出率以及資源配置效率就成為當前迫切需要解決的問題，而土地制度“三權分置”的制度設計就是滿足從公平到效率的需求，這實際上就是最重要的制度績效。

值得關注的是，在經濟全球化的今天，中國加入WTO這十多年來，中國農業無時無刻不在面臨來自世界各國的競爭。而在全球的背景下，無論是土地市場交易，還是入股、租賃等方式，農場開始越來越呈現規模化的經營趨勢，以期提高農業競爭力。在任何國家、任何時期，從制度績效的角度來分析，土地制度不論如何演變都只是手段，其根本目的在于促進農業農村生產力的發展。

中國要想走出一條有中國特色并在全球范圍內成為制度創新范例，就需要在理念、制度、政策三個層面強化頂層設計。既要有原則底線，也要有制度設計，不僅要考慮改革的總體目標，同時要規劃具體的實施路徑。總之，土地制度演變，需要尊重社會發展的客觀規律，要考慮到中國工業化、城鎮化大發展的背景，更要考慮到中國在經濟社會發展中，東中西部發展程度不一樣，要尊重農民的意愿，根據不同區域經濟社會發展的程度，勞動力轉移的情況和生態條件改善等多重因素，積極探索經營權流轉的多種形式。

《山西農經》編輯部