論地方治理法治化的立法權(quán)力配置

鄭文麗

（山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

【 政 法 研 究 】

論地方治理法治化的立法權(quán)力配置

鄭文麗

（山東社會(huì)科學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

地方良性治理是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展的重要方式。法治作為地方秩序的維護(hù)機(jī)制，可確保政府社會(huì)行為尺度，且地方立法權(quán)擴(kuò)容是法治中國(guó)構(gòu)建的地方命題，可將地方事務(wù)與法治要求承接，有助于實(shí)現(xiàn)本土治理的規(guī)范化。當(dāng)?shù)胤街卫砣蝿?wù)訴諸于制度構(gòu)建，來求得權(quán)力行使的正當(dāng)性時(shí)，它意味著必須讓公共認(rèn)可的規(guī)則與程序來引導(dǎo)行為規(guī)范。當(dāng)前治國(guó)理政背景下的法治建設(shè)，從“建構(gòu)主義”理論上為依法調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行開拓出極為重要的路徑。通過權(quán)力配置與權(quán)力限制，結(jié)合“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”的法治愿景，對(duì)于深度挖掘權(quán)力配置的合理內(nèi)涵和中國(guó)法治建構(gòu)將大有裨益。

地方治理；法治邏輯；權(quán)力配置；立法權(quán)

地方法治作為地方治理的依托和保障，符合國(guó)家治理現(xiàn)代化要求，是在更廣的范圍和深度上對(duì)社會(huì)發(fā)展挑戰(zhàn)所做的回應(yīng)。立法權(quán)蘊(yùn)含著自治與法治、價(jià)值與事實(shí)、制度與秩序，對(duì)于解讀“如何在推進(jìn)實(shí)質(zhì)正義中尋找合理范式”以及“適合社會(huì)整體利益的地方政府應(yīng)該是如何的”這兩個(gè)本質(zhì)問題可提供一個(gè)思路。

一、地方治理中的法治訴求

在某種程度上，地方治理高度認(rèn)同并踐行法治這一完善路徑。新的歷史條件下注重法治的規(guī)范作用與法治價(jià)值指引，切實(shí)彰顯了社會(huì)主義核心價(jià)值對(duì)于社會(huì)治理的引領(lǐng)作用。法治能順應(yīng)核心價(jià)值內(nèi)在屬性要求，承載完成該使命的重任，通過制度健全來實(shí)現(xiàn)公平正義，乃是適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型新形勢(shì)的必然之舉。

第一，通過形成權(quán)威“共識(shí)”法律制度以維系公平公正秩序，符合現(xiàn)代法治國(guó)家的運(yùn)作邏輯。在現(xiàn)代化治理語境下，以法律制度為載體的社會(huì)主義法治體系建構(gòu)，具有觀念和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)維度的意義：就觀念而言，社會(huì)主義法治理念與思維方式可以視為核心價(jià)值觀及法治意識(shí)的另一種形態(tài)，為條文法的制定和修改奠定理論基礎(chǔ)；就現(xiàn)實(shí)而言，作為社會(huì)治理方式的現(xiàn)代法治，在規(guī)范政府行為的同時(shí)對(duì)社會(huì)個(gè)體參與社會(huì)關(guān)系的活動(dòng)起著指引和規(guī)范作用，引領(lǐng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，故而毋庸置疑成為現(xiàn)代法治國(guó)家的有效運(yùn)作形式。個(gè)人與社會(huì)、公民與國(guó)家之間存在一個(gè)有益結(jié)合的根本連結(jié)點(diǎn)，即社會(huì)的發(fā)展會(huì)延拓對(duì)自由的追求，輔之以法治的保駕護(hù)航，并借助最高法律效力的根本法權(quán)威，可以實(shí)現(xiàn)其關(guān)系的協(xié)調(diào)一致。全面推進(jìn)依法治國(guó)和健全完善社會(huì)主義法治體系可以規(guī)范“游離于這種追求之外的行為”，實(shí)現(xiàn)全民福祉的增進(jìn)。[1]全面推進(jìn)依法治國(guó)重申了法治的重要地位，尊重憲法權(quán)威是國(guó)家基本治理方略，由此可將法律視為一種自覺的“共識(shí)”，該共識(shí)為社會(huì)治理提供了一個(gè)獲得廣泛認(rèn)同的平臺(tái)。通過具有強(qiáng)制執(zhí)行力的法律制度的介入并不斷完善，將多元化的社會(huì)話語轉(zhuǎn)變?yōu)榭少Y實(shí)施的法治話語，由此有效克服傳統(tǒng)權(quán)力模式濫用的危險(xiǎn)性，使社會(huì)發(fā)展具備了共識(shí)的制度基礎(chǔ)。

第二，法律作為社會(huì)共識(shí)的內(nèi)核在于“權(quán)利保障”和“權(quán)力克制”，這與民主政治和社會(huì)治理的內(nèi)在精神是一致的。“權(quán)利保障”是一個(gè)普適性概念，結(jié)合我國(guó)歷史傳統(tǒng)與當(dāng)前實(shí)際，確認(rèn)社會(huì)個(gè)體的核心權(quán)利訴求，提煉法治理念和演進(jìn)路徑。權(quán)利保障作為法治的基本前提，表明了社會(huì)和國(guó)家能達(dá)到有效契合狀態(tài)。不僅如此，在價(jià)值多元的發(fā)展趨勢(shì)下，法治通過各種制度設(shè)計(jì)，確保個(gè)體自由能夠獲得來自法治的基本權(quán)利條款的實(shí)質(zhì)性支持，也得到程序法的全方位系統(tǒng)化保障。法治以其實(shí)體性和程序性的二維框架，為社會(huì)自我調(diào)適和變革提供了保障，較好地保證了國(guó)家權(quán)力和個(gè)體權(quán)利之間的總體平衡。這種平衡使國(guó)家在社會(huì)治理中不斷確權(quán)，優(yōu)化了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展秩序。這表明，現(xiàn)代法治通過價(jià)值的糅合尊重社會(huì)理性向度，以實(shí)現(xiàn)公平正義為目標(biāo)，使“法治思維、法治方式和法律方法”成為行為之理①，契合法治中國(guó)建設(shè)需要。

第三，法治以宏觀性的體制設(shè)計(jì)，厘清社會(huì)資源分配執(zhí)行機(jī)制，從整體上實(shí)現(xiàn)了政府能力的提升。從效率層面看，法治動(dòng)能亦可等同為法治績(jī)效，深入思考實(shí)然意義上“地方政府能干什么”或“會(huì)干什么”。在此，所討論的政府能力，受阿瑪?shù)賮?森的可行能力方法（the capability approach）的啟發(fā)，通過聚焦于可行能力狀態(tài)，評(píng)價(jià)個(gè)體福利、貧困、不平等、社會(huì)安排、制度設(shè)計(jì)等的寬廣標(biāo)準(zhǔn)。這種方法應(yīng)用頗為廣泛，對(duì)于個(gè)體而言，可行能力方法將個(gè)體能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)其有價(jià)值的功能性活動(dòng)的實(shí)際能力認(rèn)定為實(shí)質(zhì)內(nèi)容；對(duì)社會(huì)發(fā)展而言，為了獲得一種綜合性的評(píng)價(jià)及對(duì)制度、政策理性運(yùn)用，可行能力方法必不可少。政府能力主要包括財(cái)政能力、控制能力、協(xié)調(diào)能力、危機(jī)處理能力和組織動(dòng)員能力等要素[2]，引申出制度能力及政府常態(tài)能力和非常態(tài)能力[3]（本文無意于探討政府的各種綜合能力，僅從與社會(huì)治理相關(guān)的權(quán)力行使內(nèi)容進(jìn)行探討，對(duì)政府治理實(shí)效得出公平的評(píng)價(jià)）。權(quán)力行使是政府能力的前提和實(shí)質(zhì)，政府能力主要取決于其可實(shí)際支配的資源，市場(chǎng)存在失靈現(xiàn)象，需要政府介入，而介入意味著權(quán)力的行使須加以控制。地方政府的基本職能在于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，在有限的資源和訴求間如何實(shí)現(xiàn)公平治理，是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的重大課題。一方面，在一個(gè)有序的運(yùn)轉(zhuǎn)社會(huì)里，國(guó)家機(jī)構(gòu)、政府部門和社會(huì)組織之間構(gòu)筑了彼此分工、有機(jī)協(xié)調(diào)的社會(huì)資源生產(chǎn)和分配體系，進(jìn)而形成權(quán)力劃分、政府與市場(chǎng)之間的調(diào)控與干預(yù)等現(xiàn)代政治制度；另一方面，社會(huì)成員之間圍繞資源的分配展開競(jìng)爭(zhēng)，法作為社會(huì)共同體的組織和運(yùn)轉(zhuǎn)的遵循方式，其現(xiàn)實(shí)價(jià)值就在于為資源分配提供相應(yīng)規(guī)則，而這套規(guī)則的正當(dāng)性基礎(chǔ)在于它能保證公共福祉的增進(jìn)及不同利益主體訴求的滿足。

第四，在“權(quán)力”的認(rèn)知方面，能深刻體會(huì)到權(quán)力具有不斷自我延拓傾向，據(jù)此引入“籠子”理論加以約束。習(xí)近平總書記將制度比喻成“籠子”，我們可以體會(huì)出對(duì)權(quán)力濫用問題的深刻思考，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”里予以約束實(shí)屬必要，唯如此方能攻克權(quán)力濫用“痼疾”。法國(guó)思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中提出“權(quán)力約束理論”，預(yù)防權(quán)力亂用在任何階段都不可忽視，對(duì)法治權(quán)力進(jìn)行分配是一種有效舉措，用權(quán)力來約束權(quán)力，將權(quán)力置于可控范圍。該理論在國(guó)家法治建設(shè)中得以貫徹，提高了權(quán)力運(yùn)行的合理性和規(guī)范性。現(xiàn)代社會(huì)的政府行為必須具有合法性，政府的一切強(qiáng)制行為（即便該行為是基于良好的目的），都必須“明確無誤地”在“一個(gè)持久的法律框架”中實(shí)現(xiàn)，法律制度能使社會(huì)個(gè)體在經(jīng)濟(jì)生活中“帶著一定程度的信心來進(jìn)行規(guī)劃”，內(nèi)心確信自身合法的行為必然能在預(yù)設(shè)的制度框架內(nèi)獲得支持，將“前景的不確定性縮小到最低限度”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)合法權(quán)益的獲得或保障[4]。因而，公共治理場(chǎng)域中政府行為的理性狀態(tài)需要在市場(chǎng)和政府“失靈”領(lǐng)域發(fā)揮控制機(jī)制的功能②，控制機(jī)制中唯有法律制度的功效最為明顯。

二、地方立法改革及其權(quán)力配置

（一）立法改革與地方秩序規(guī)則建構(gòu)

地方立法改革是治理轉(zhuǎn)型中的重要環(huán)節(jié)。法治的作用在于“溝通國(guó)家和社會(huì)、政治秩序和民間秩序、政策性規(guī)則和關(guān)系規(guī)則”[5]。因此，在現(xiàn)代化的治理進(jìn)程中，伴隨對(duì)“規(guī)則”范式的提出和地方治理需求的闡發(fā)，地方立法權(quán)擴(kuò)容。2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》的決定。新《中華人民共和國(guó)立法法》最為重要的修改之一，就是賦予所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)。加之此前享有立法權(quán)的“較大的市”，即省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市與經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，共計(jì)284個(gè)市享有了地方立法權(quán)。立法權(quán)的賦予為政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步提供了更大的制度契機(jī)，可創(chuàng)制法律推動(dòng)地方改革、規(guī)范政府行為。這些立法成果對(duì)于引導(dǎo)政府改革，督導(dǎo)權(quán)力的規(guī)范行使與權(quán)利的有效維護(hù)極為關(guān)鍵。新的歷史條件下的地方立法權(quán)擴(kuò)容，彌補(bǔ)了在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)管理上治理“城市病”方面的法律法規(guī)缺位局面，有助于化解無法可依的尷尬，也有益于地方權(quán)力的合理運(yùn)行。現(xiàn)代法治的要求是，政府職能的“作為”或“不作為”應(yīng)予明確界定，必須具備合法性與正當(dāng)性。立法作為制度創(chuàng)建行為，確認(rèn)和固化治理體系和治理能力建設(shè)過程中的正當(dāng)性。這個(gè)命題包含了兩層含義：一是立法必須體現(xiàn)程序正義，因而成為各種治理制度博弈、各種治理能力對(duì)比的重要平臺(tái)；二是立法體現(xiàn)資源分配，因而成為社會(huì)多元利益博弈、分配和平衡的重要機(jī)制。

（二）地方立法權(quán)擴(kuò)容中的公共性向度

在法學(xué)理論界，雖然學(xué)者們對(duì)政府行為的形式和職能范圍仍存爭(zhēng)論，但對(duì)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的功能有基本的界定。政府為了實(shí)現(xiàn)本轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)整體公平，應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資源與權(quán)力的分配進(jìn)行規(guī)范和調(diào)控。政府的規(guī)控能力對(duì)于實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡舉足輕重。在《憲法》規(guī)定的“充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”原則之下，地方政府發(fā)展自主權(quán)和主動(dòng)權(quán)得以增進(jìn)③，可對(duì)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展予以調(diào)控，增加公共產(chǎn)品的供給。公共性向度具有二維屬性：一方面，對(duì)公共利益的保障屬性。為社會(huì)個(gè)體提供基本的保障與福利，是國(guó)家義不容辭的責(zé)任。即使是現(xiàn)代自由主義的鼻祖亞當(dāng)?斯密，也指出國(guó)家首先要做好一項(xiàng)事務(wù)，以保障公民的安全，建立并維持某些公共機(jī)關(guān)和公共工程，保護(hù)個(gè)人安全和公共秩序，謀求衛(wèi)生、教育、社會(huì)福利和其他文化利益是國(guó)家治理的重要方面[6]。任何一個(gè)地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)需求具有多樣化，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、具有公共利益屬性的社會(huì)服務(wù)（例如醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、公園）、區(qū)域性的文化娛樂傳播性產(chǎn)品（例如博物館、圖書館）等。這些公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給水平，事關(guān)當(dāng)?shù)厥忻裆詈透ｌ硭健ＴO(shè)區(qū)的市所制定的地方性法規(guī)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，凸顯了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的立法目的。另一方面，對(duì)公共權(quán)力的限制屬性。在法治的框架之內(nèi)，不同的權(quán)力配置模式直接影響行政機(jī)制的政治性、專業(yè)性和合法性[7]。立法權(quán)限是立法主體能為及可為的事項(xiàng)范圍，在立法過程中權(quán)限范圍的界定將應(yīng)為、必為的事項(xiàng)及其中的制度規(guī)范設(shè)計(jì)的范疇加以厘定，使相應(yīng)法律關(guān)系加以明確，并使各方依法行使權(quán)利和履行義務(wù)。一個(gè)主權(quán)國(guó)家中，立法權(quán)限是權(quán)力范圍的一種陳述，是指所有行為活動(dòng)都需通過立法方式“加以調(diào)整、控制和規(guī)范的事項(xiàng)”，是立法權(quán)行使的邊界和范圍[8]。新《中華人民共和國(guó)立法法》將設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的立法權(quán)限定為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。而“等方面”是一個(gè)非確定性闡述，可能在立法過程中存有爭(zhēng)論。適用立法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)立足法治原則，結(jié)合設(shè)區(qū)的市立法的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”予以科學(xué)解讀。對(duì)設(shè)區(qū)的市立法事權(quán)進(jìn)行明確解讀，契合關(guān)于立法權(quán)限劃分的體制規(guī)定和實(shí)際要求，可有效界定地方立法事權(quán)的內(nèi)涵外延，保障法律規(guī)范的質(zhì)量和立法科學(xué)化水平。

三、地方治理法治化中立法權(quán)力配置的具體路徑

地方立法權(quán)力的有效配置具有以下方面的內(nèi)容：其一是指法治應(yīng)當(dāng)推動(dòng)法律制度體系方面的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)體系完備，特別是在立法、執(zhí)法和司法領(lǐng)域必須有一套規(guī)則，來規(guī)范和約束公共權(quán)力，保證行政系統(tǒng)工作人員在規(guī)則的范圍內(nèi)活動(dòng)。其二是指法治應(yīng)當(dāng)具有程序化體系，法治主要體現(xiàn)為政府要嚴(yán)格按程序辦事，程序法治在法治化的進(jìn)程中發(fā)揮著獨(dú)特的建設(shè)性作用。因此，要實(shí)現(xiàn)地方治理體系的現(xiàn)代化和執(zhí)政方式的法治化轉(zhuǎn)變，建成社會(huì)主義法治體系，必然要使任何行為于法有據(jù)，在建立健全“行為規(guī)則”基礎(chǔ)上塑造穩(wěn)健的“行動(dòng)秩序”。

第一，合理界定政府事權(quán)下的立法擴(kuò)容，即地方立法權(quán)就何為地方性事務(wù)作出規(guī)定。設(shè)區(qū)的市獲得立法權(quán)后，在城鄉(xiāng)發(fā)展和管理方面立法便有法可依，將對(duì)轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生極大的助益，影響城市發(fā)展機(jī)制、發(fā)展辦法的具體制定。我國(guó)已進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鎮(zhèn)化深化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施亟待改善，教育、醫(yī)療、文化體育、社會(huì)保障等公共服務(wù)水平需要更大的提高。鑒于各個(gè)城市的發(fā)展情況不同，各市居民需求存在巨大差別，這就從根本上決定了各市提供公共服務(wù)種類、程度存在極大不同，進(jìn)而凸顯了設(shè)區(qū)的市對(duì)差異性立法的需求。新《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條第二款中明確提出：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下”，對(duì)市政事務(wù)（包括城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)）根據(jù)本市具體情況和面臨的問題制定地方性法規(guī)。因此，設(shè)區(qū)的市立法活動(dòng)，可因地制宜地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，更加有效地在該行政區(qū)域內(nèi)開展公共事業(yè)。

第二，因地制宜地進(jìn)行“梯度分權(quán)”，即來自于授權(quán)的立法權(quán)應(yīng)在限定的領(lǐng)域內(nèi)制定地方性法規(guī)。從立法梯度上來說，設(shè)區(qū)的市根據(jù)各個(gè)省份的推進(jìn)方案，分批次的進(jìn)行地方立法自主。但是立法權(quán)限仍限定在“城市建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)層面，只是應(yīng)根據(jù)不同市況有側(cè)重地開展立法活動(dòng)，提高立法績(jī)效。我國(guó)自1979年重新確認(rèn)地方立法權(quán)，擁有地方立法權(quán)的主體不斷擴(kuò)大，地方立法蓬勃發(fā)展，有效地填補(bǔ)了我國(guó)立法的空白。賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)，地方可以及時(shí)構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面的有序規(guī)則，為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有序的行為規(guī)范，使各地可以根據(jù)本地情況運(yùn)用法治手段更好保障和促進(jìn)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。一是在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理立法方面，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體規(guī)定，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，在制度上進(jìn)行細(xì)化補(bǔ)充，增強(qiáng)可操作性。優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，妥善處理新區(qū)開發(fā)與舊區(qū)改建的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧進(jìn)城務(wù)工人員生活和周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、村民生產(chǎn)與生活的需要。二是設(shè)區(qū)的市進(jìn)行環(huán)境保護(hù)立法的重心發(fā)生變化，保護(hù)宗旨由現(xiàn)行的“經(jīng)濟(jì)優(yōu)先”轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦A(yù)防優(yōu)先”。按照“兼顧當(dāng)代人與后代人權(quán)益”的要求，突出和加強(qiáng)人口增長(zhǎng)約束、資源耗損控制、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、清潔生產(chǎn)與源頭削減等一系列預(yù)防制度的建設(shè)。傳統(tǒng)環(huán)境立法是以公民義務(wù)及行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力為本位，這種以義務(wù)為本位的環(huán)境立法模式長(zhǎng)期限制和約束了公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性、主動(dòng)性。因此，要從根本上改變注重保障行政機(jī)關(guān)權(quán)力而忽視民眾權(quán)利的傾向，對(duì)各級(jí)政府及其環(huán)境資源管理部門在環(huán)境保護(hù)中的職責(zé)，企業(yè)在環(huán)境資源保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)，社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的權(quán)利和義務(wù)等加以明確規(guī)定，特別是應(yīng)當(dāng)確認(rèn)和保障包括環(huán)保組織在內(nèi)的社會(huì)公眾在環(huán)境資源保護(hù)中的知情權(quán)、參與權(quán)以及通過司法等途徑獲得救濟(jì)的權(quán)利，最大限度地運(yùn)用政府和民眾在環(huán)境保護(hù)方面的力量。三是對(duì)設(shè)區(qū)的市歷史文化進(jìn)行重點(diǎn)保護(hù)，應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格保護(hù)的原則，在不與上位法相抵觸的前提下，做好歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)傳承與開發(fā)利用，能有效維護(hù)市區(qū)歷史文化資源的豐富性和完整性。

第三，有效防范“運(yùn)動(dòng)式治理”，即政府決策行為應(yīng)于法有據(jù)，以立法督進(jìn)“去行政化”。若要實(shí)現(xiàn)政府決策行為的層層精準(zhǔn)傳導(dǎo)，必然需要有健全完善的法律制度作為支撐。政府進(jìn)行社會(huì)治理需在法律授權(quán)范圍內(nèi)，這是現(xiàn)代化的必然內(nèi)容，同時(shí)也是政府實(shí)現(xiàn)有效公共管理的行動(dòng)準(zhǔn)則。毋庸置疑，立法是政府行為優(yōu)化的重要保障，是完成政府職能目標(biāo)的要求。在地方事務(wù)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)運(yùn)動(dòng)式治理模式，即“問題出現(xiàn)——嚴(yán)重后果——責(zé)任追究——運(yùn)動(dòng)式強(qiáng)化治理——治理經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——類似事件淡化”現(xiàn)象。這種被動(dòng)的社會(huì)管理形式，不利于地方治理積極性的發(fā)揮，導(dǎo)致行政績(jī)效降低。賦予設(shè)區(qū)的市有限的立法權(quán)，對(duì)推動(dòng)本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排目標(biāo)，緩解資源約束矛盾極為關(guān)鍵。首先，政府的職能必須進(jìn)行收縮和轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變“全能”觀念，大幅度減少對(duì)資源的直接配置，發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用；其次，法治是一種規(guī)則治理，最終會(huì)形成良性秩序，界定、規(guī)范和制約權(quán)力權(quán)限是地方治理法治化的關(guān)鍵；最后，地方具有專屬立法權(quán)并不意味著要形成“諸侯法制”，而是地方自主權(quán)有效行使的表現(xiàn)，可激勵(lì)地方積極主動(dòng)根據(jù)本地特點(diǎn)進(jìn)行治理。關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的權(quán)限范圍，在立法審議中幾易其稿。從“較大的市”調(diào)整為“設(shè)區(qū)的市”，從“城市建設(shè)、市容管理”修改為“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”，杜絕了地方立法內(nèi)容條文設(shè)定的交叉表述。過去國(guó)家“管理”下的政府被設(shè)為一元主體，角色和權(quán)力的重合必然會(huì)導(dǎo)致效率減損。新形勢(shì)下的國(guó)家治理就是現(xiàn)代化治理，強(qiáng)調(diào)的是“有限與責(zé)任”的政府，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)的職能，而這一系列重大的轉(zhuǎn)變和改革需要法治予以保障。

四、結(jié)語

現(xiàn)代法治作為國(guó)家治理的重要方式，是當(dāng)今社會(huì)有序發(fā)展的重要保障。進(jìn)入“十三五”時(shí)期，國(guó)家提出要“深化改革開放”與“加快建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)”兩大主題，可以說當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正經(jīng)歷一個(gè)巨大轉(zhuǎn)型，法治理性的功能進(jìn)一步凸顯。在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中，從地方治理層面來講最為重要的就是將地方治理活動(dòng)全面納入法治軌道。法權(quán)意義上，地方治理的核心要義在于政府權(quán)能與法治訴求的有機(jī)契合，將“地方自主治理權(quán)”通過將“權(quán)力難題”轉(zhuǎn)化為“法學(xué)命題”，以法治方式凝聚改革共識(shí)。故而，整合地方立法理論尋求法治進(jìn)路，成為諸多法學(xué)人一直努力的方向。

注釋：

①法治之理是以實(shí)現(xiàn)公平正義、權(quán)利自由、和諧秩序?yàn)槟繕?biāo)，以法治思維、法治方式和法律方法為手段的政治行為之理；它也是一種尊重法律規(guī)則和程序，理性運(yùn)用和有效約制權(quán)力，并根據(jù)法律進(jìn)行思維的法治意識(shí)形態(tài)法治中國(guó)建設(shè)需要“法治之理”。參見陳金釗.法治中國(guó)建設(shè)需要“法治之理”[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2016（9）.

②米德教授的觀點(diǎn)是：為了使競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制能有效地發(fā)揮作用，必須消除一切阻礙其發(fā)展的不需要的限制力量，但“即使市場(chǎng)機(jī)制能有效地發(fā)揮作用，也有必要成立一個(gè)負(fù)責(zé)政府干預(yù)與控制的高層次機(jī)構(gòu)”。之所以需要政府的干預(yù)與控制，是由于：（1）為了造成自由競(jìng)爭(zhēng)能充分有效地發(fā)揮作用的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；（2）在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制無法發(fā)揮作用的情況下，來代替競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)機(jī)制；（3）或者來修正一下而不是取代市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用。為了執(zhí)行“社會(huì)紅利”計(jì)劃——疾病津貼、養(yǎng)老金、家庭補(bǔ)助金，消除貧窮，需要“制定資源再分配措施”來籌措資金。米德教授給我們的啟發(fā)是控制政府行為有其必要性。參見[英]詹姆士·E·米德.明智的激進(jìn)派經(jīng)濟(jì)政策指南：混合經(jīng)濟(jì)[M].歐曉理、羅青譯.上海：三聯(lián)書店，1989.

③我國(guó)《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。”

[1]劉茂林.中國(guó)憲法導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2005.51.

[2]管斌.混沌與秩序：市場(chǎng)化政府經(jīng)濟(jì)行為的中國(guó)式構(gòu)建[M].北京：北京大學(xué)出版社，2010.117.

[3]葉國(guó)文.非常態(tài)政府能力：法治政府的邏輯[J].理論探討，2004（3）.

[4][英]弗里德利希·馮·哈耶克.自由憲章[M].楊玉生譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1998.352.

[5][美]斯蒂格利茨.經(jīng)濟(jì)學(xué)(上冊(cè))[M].姚開建等譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2000.149.

[6]董克用.公共治理與制度創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.15-16.

[7]See Magill Elizabeth & Vermeule Adrian.Allocating Power within Agencies.The Yale Law Journal.2011，vol.120，p.1036.

[8]李林.立法理論與制度[M].北京：中國(guó)法制出版社，2005.304.

Discussion on Legislative Power Allocation of Local Governance Legislation

Zheng Wenli

Local benign governance is the foundation of national governance modernization, and it is an important way to realize local development. The rule of law, as the maintenance mechanism of local order, can ensure the scale of government’s social behavior, and the expansion of local legislative power is a local proposition constructed by the rule of law, which can carry on the local affairs and the rule of law, helping to realize the standardization of local governance. When the local governance mission resorts to the system construction,to seek the legitimacy of the exercise of power, it means that the public recognized rules and procedures must be allowed to guide the code of conduct. The construction of the rule of law in the background of governance regulates the economic and social operation in accordance with the law, and open up a very important path from the "constructivism" theory. Through the power allocation and power restriction, combined with the vision of the rule of law that "all major reforms are to be based on law", it will be bene fi cial to the rational connotation of the power allocation of deep excavation and the construction of the rule of law in China.

Local governance; the logic of rule of law; power allocation; legislative power

本文系山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目青年課題“宏觀審慎監(jiān)管視域下金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)治理的法律研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15DFXJ05）、2017年山東省重大財(cái)經(jīng)應(yīng)用研究課題“法治財(cái)政建設(shè)考評(píng)與督查機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CJ-2017-42）的階段性成果之一。

D630；D920.0

A

2095-7416(2017)05-0054-05

2017-08-28

鄭文麗（1982-），女，山東濰坊人，博士，山東社會(huì)科學(xué)院助理研究員。

（責(zé)任編輯：陳俊潔）