論縣域治理體系和治理能力的現代化

◇王開銀

論縣域治理體系和治理能力的現代化

◇王開銀

“縣”在國家治理中占有非常重要的地位，推進縣域治理體系和治理能力現代化意義重大。當前我國縣域治理存在的問題主要有：一是治理體系不完善，主要體現在政府治理越位、錯位，市場治理、社會治理缺位；主體關系急需理順；相關規范性文件嚴重欠缺。二是治理能力不足，主要體現在治理觀念落后、政府內部運行機制不完善、治理手段落后等方面。推進縣域治理體系和治理能力現代化的對策，一是完善縣域治理體系，主要從改變政府治理方式、發揮市場的作用，社會治理的角色變遷，理順政府與市場、社會的關系等方面著手。二是提升縣域治理能力，主要從轉變觀念、加強縣級政府內部運行機制建設和提升地方執行力、改進治理手段等方面來進行。

縣域治理；體系；能力；現代化

一、縣域治理、縣域治理體系和能力現代化的內涵

1．縣域治理

縣域治理是國家在縣域范圍通過建立縣域政治體制、運行機制、管理制度進行的綜合行政管理[1]。就當前我國實際情況來看，縣域治理主要包括治理體系和治理能力兩個方面，包括政府治理、社會治理、公民自組織網絡等治理途徑。

2．縣域治理體系和能力現代化

縣域治理體系現代化就是指我國縣級行政區內的政府、市場、社會等各種治理主體為了適應環境的變化和行政區域內部的要求而通過調整各自之間的關系，從而使得政府治理、市場治理和社會治理都得到最大發揮的過程。

縣域治理能力現代化就是指為了提升各治理主體的執行力，提高治理績效，使得縣域治理真正符合民心、代表民意的過程。

二、縣域治理體系和治理能力存在的問題

目前來看，經過數年的改革推進取得不少成就，但是在治理體系和治理能力方面依然存在一些問題：

1．治理體系不完善

政府治理、市場治理和社會治理是現代治理體系中三個最重要的次級體系[2]，我國當前以政府治理為主，市場治理和社會治理不足。

（1）政府治理越位、錯位，市場治理、社會治理缺位

由于市場存在失靈，如果只有市場發揮作用的話就可能達不到預期效果，最后導致資源嚴重浪費。因此在這些市場管不好、管不了以及不能管的領域需要發揮政府的作用，以提高資源配置效率，但是政府的管理只局限于市場失靈的領域。我國政府此前就是夸大市場失靈效應，把政府治理這只手伸得過長，政府管得過多。縣政府在治理過程中包辦了縣里一切事物，比如以前規定物價等等這些應該而且也能由市場來解決的問題，縣政府出現治理越位、錯位現象，嚴重阻礙各縣經濟增長，抑制我國現代化進程。

針對政府管得過多、過嚴的現象，也有學者提出政府失靈理論，指出政府也不是萬能的，有些事情必須通過市場和社會組織自行解決才能達到最好的效果。因此，市場與社會也是我國縣域治理中不可或缺的力量。但是政府包辦一切的思想一時還難以轉變，雖然市場治理與社會治理的思想已受到倡導，但縣域治理中，政府仍然擁有太多權力，市場治理、社會治理缺位依然嚴重。

（2）主體關系不順

當前我國縣域治理能力不足還表現在政府與公民、社會和市場的關系不順方面。政府是代表人民行使權力的政府，行使服務和管理職能。而公民、社會和市場在縣域治理中也承擔著各自的職能。同樣作為縣域治理的主體，政府與公民、社會、市場之間就必然存在職能交叉等各種問題，具體如下：縣政府作為縣人大的執行機關，在本縣范圍內具有行政管理職能，而公民個人也具有自治職能，因此，政府與公民之間關系的不順就體現在一個問題應該由政府來解決還是由公民個人解決方面不能進行明確劃分；而政府與社會之間關系不順主要體現在政府治理多而社會治理少，社會治理的作用被嚴重限制；政府與市場之間的關系問題主要是指政府干預過多。

（3）規范性文件嚴重欠缺

當前，各縣在關于理順政府、市場和社會三種治理主體之間關系方面已大致達成一致意見，認識到縣域治理體系現代化的必要性、緊迫性。但令人感到擔憂的是在關于推進縣域治理體系現代化的會議常常有、文件天天發的同時，實質性的規章制度、政策卻遲遲不能出臺。

2．治理能力不足

（1）治理觀念落后

中華民族具有五千年的光輝歷史，自從夏朝建立以來，統治、管理以及治理問題就一直伴隨中華民族的發展歷程。就現在的中央人民政府和地方各級人民政府而言，觀念落后表現有三點：第一，重管理、輕服務。傳統觀念認為縣政府的主要職責就是管理而不是服務，認為政府處于人民之上，雖然近幾年我國在努力打造服務型政府，但重管理、輕服務的觀念一時還不能得以轉變；第二，縣政府是全能政府，但實踐證明政府也像市場一樣存在著政府失靈的地方；第三，重微觀管理、直接管理，輕宏觀管理、間接管理，傳統觀念認為縣政府應該把工作重心放在解決更多具體的社會問題上而不是制定方針政策方面，顯然這種觀念是落后的。

（2）政府內部運行機制不完善

我國的縣政府作為一個綜合管理系統，一個合理的縣政府應是各系統都有自己的主要職能，各司其職，使得政府運轉協調。但我國的縣政府存在著系統內部互相推諉、權責不清、程序繁瑣等問題。

（3）治理手段落后

當前縣域治理主要以政府治理為主，而政府部門在治理過程中，表現出手段落后、技術不先進等等各種特征。目前各縣治理過程中官僚式治理嚴重，有管理而沒有服務的地方隨處可見。例如經常被媒體曝光的城管暴力執法、交警粗暴執法等等都是其治理手段落后的典型代表。

三、對縣域治理體系和治理能力現代化的建議

1.完善縣域治理體系

十八屆三中全會以來，縣域治理體系已呈現不斷完善的趨勢。當前我國治理體系的不完善主要表現為以政府治理為主，市場治理和社會治理不足的特征，因此，完善縣域治理體系應該著手的有：

（1）發揮市場的作用

傳統的政府管理方式使得我國市場活力不能迸發，因此，必須進行改變，加大政府管理市場化力度。目前主要的市場化工具有民營化、用者付費、管制與放松管制、合同外包、分權與下放權力、內部市場、產權交易[3]。政府治理市場化的好處主要在于提高政府工作效率，主要體現為：有利于節省政府財政，提高政府工作經濟效率；有利于激發市場活力，縮短政府工作時間，提高政府工作時間效率；有利于簡化工作機構、減少工作人員。

（2）實現社會治理的角色變遷

社會治理又可稱為公民社會的自組織網絡。俞可平提出應促進公民社會發展，加大公民社會參與治理的力度[4]。以公民社會為縣域治理的途徑之一，可以充分發揮公民自主性，有利于提高縣域治理效率。因此，我國縣級行政區應不斷出臺各種政策來促進公民、村民自治，而不再是單方面的由縣政府來治理公民，這一角色的變遷將對我國縣域治理現代化產生不可估量的作用。

（3）理順政府與市場、社會的關系

我國縣域治理體系中最大的問題就是政府與市場、社會的關系不順，政府干預直接影響市場和社會發揮作用，導致我國雖然早已提出關于治理的理論，但一直以來成效不大。

為此，必須加強市場和社會的獨立性。政府與市場、社會之間和諧的關系將極大地促進縣域治理體系和治理能力實現現代化。

2.提升縣域治理能力

由于當前縣域治理體系不斷完善，因此當前主要解決的問題就是提升縣域治理能力，努力實現縣域治理能力現代化。針對目前存在的問題，可從以下幾方面著手：

（1）轉變觀念

提升縣域治理能力，首要任務就是轉變觀念，即由統治轉變為治理，由管理轉變為服務。只有在思想上實現了轉變，才有可能在行動上真正落實，從而提高縣域治理能力。從政府的角度來看，可以通過對黨員、干部等開展思想作風教育來轉變縣級政府部門工作人員的觀念；對市場和社會而言，要擴大宣傳，使得市場能夠在縣域治理中發揮更大的作用、公民能更加主動地加入到縣域治理的隊伍中來。

（2）加強縣級政府內部運行機制建設，提升地方執行力

政府治理作為縣域治理的三種途徑之一，在縣域治理中起著重要作用。必須加強縣政府內部運行體制機制建設，通過提升執行力來提高治理能力。可以通過嚴格執行上級政策、制定嚴格的規章制度等來提升執行力。

（3）改進治理手段

治理手段表明縣域治理的現代與否，而當前各縣在縣域治理過程中，治理手段落后。因此，改進治理手段是提升縣域治理能力的迫切要求。以政府治理為例，政府部門在治理過程中應做到文明執法，改掉原有的暴力執法。

關于統治與治理的問題一直以來都受各方面的高度關注，新中國成立后，我國的治理理念隨著時代變遷而不斷更新，新一屆中央政府執政以來在這方面表現得尤為突出。

實現縣域治理體系和治理能力現代化，必須充分認識當前存在的各種問題，縣級行政區各主體采取各方面的措施，加強頂層設計與摸著石頭過河相結合。

[1]鄒力行.大力加強縣域治理能力建設[J].科學決策，2013(12).

[2]俞可平.論國家治理現代化[M].北京：社會科學文獻出版社，2014.

[3]陳振明.政策科學（第二版）[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.017