PPP模式風險及其分擔機制的建設研究

◇張軍 王瑞

PPP模式風險及其分擔機制的建設研究

◇張軍 王瑞

PPP模式是指政府部門與私人資本合作提供公共服務的一種合作方式，PPP項目大多年限較長，不確定性大，讓不少社會資本望而卻步。因此，合理分擔風險是該模式得以成功運行的基本保證。本文著重分析了PPP模式的風險，并對其風險機制進行了探討。

PPP模式；風險；分擔機制

一、PPP模式及其風險

所謂PPP模式，主要是指政府與民間組織之間，出于合作建設城市基礎設施項目的需要，或者是出于提供某種公共物品和服務的需要，建立在特許權協議基礎之上的、政府與民間組織之間所形成一種伙伴式的合作關系。為了保障政府與社會民間組織之間這種合作的順利完成，雙方需要以簽署合同的方式來明確彼此的權利和義務。其最終目標是使合作各方都能獲得比單獨行動更為理想的預期結果。PPP模式，也就是公私合營模式（以下簡稱PPP模式），由于其具有政府參與全過程經營的特點，因而在融資領域里受到國內外的廣泛關注。由于PPP模式是將部分政府責任以特許經營權的方式轉移給了社會民間組織，使政府部門和社會民間組織能夠充分發揮出各自的優勢，所以，這種模式把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與社會民間組織的創業精神、民間資金和管理效率有機地結合到了一起，建立起了政府與社會民間組織之間的利益共享、風險共擔和全程合作的一體化關系，政府的財政負擔由此可以減輕，社會民間組織的投資風險也由此可以減小。

但是值得注意的是，PPP項目由于運營年限較長（一般都在30年以上），私人資本收益的不確定性很大，因此，政府與私人資本之間如何分擔風險，并且使風險最小化，自然就成為了PPP模式成敗的關鍵，這是PPP模式與其他政府采購形式的最大不同。2015年5月22日，國務院辦公廳轉發了財政部、國家發展改革委和中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和私人資本合作模式指導意見的通知》，明確要求地方政府樹立平等協商的理念，按照權責對等原則，與私人資本合理分配項目風險。可見，研究PPP模式的風險，并且建立完善的風險分擔機制，對于吸引私人資本參與公共產品和服務具有重要的意義。

二、PPP模式的風險因素分析

PPP模式是公共部門與私人資本之間建立起來的一種長期合作關系，以提供公共產品和服務為目標，風險因素比較多。因此，風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的核心要素之一，并且貫穿于PPP項目的整個運作期。合理的風險分擔機制，不僅有助于減少PPP項目風險發生的概率，降低風險損失，而且可以為政府經濟目標的實現，以及為私人資本必要收益水平的實現提供必要的保障，并保證PPP項目可持續運行。PPP合作模式的風險主要有政策風險、匯率風險、技術風險、財務風險和營運風險等幾個方面。

（一）政策風險

政策風險是指由不可預知的政府政策的變化所導致的PPP項目難以達到政府的目標，以及私人資本預期的收益水平的不確定性。PPP項目面臨的政策風險常見于公共基礎設施建設項目。例如，在PPP項目產品或者服務的價格管制方面，存在著政府調低價格的風險。除了政府價格管制風險之外，政策風險的其他來源還有預料不到的質量標準變化、設立或廢除專賣權、無償征用、增稅或減少補貼、減稅或增加補貼等等。PPP項目面臨的政策風險之所以常見于公共基礎設施建設項目，是因為公共基礎設施投資容易沉沒，即所謂的不可撤銷性。這一屬性，使得參與公共基礎設施項目運營中的私人資本更易受到政策風險的影響。

（二）財務風險

財務風險指的是PPP項目融資后，私人資本面臨的債務違約風險。私人資本債務違約風險受到PPP項目收益水平的不確定性和財務杠桿水平的雙重影響。當私人資本的PPP項目收益水平低于預期時，私人資本有可能會出現債務違約風險。

（三）匯率風險

對于某些PPP項目而言，有可能存在匯率風險。匯率風險在那些需要進口設備或燃料的公共基礎性項目中尤為常見。例如，對于電站建設項目，無論使用進口燃料還是國內燃料，燃料成本都是由國際市場價格決定的，是用外匯進行計價和結算的，那么此類項目便要承擔匯率變動的風險。

三、PPP項目風險分擔的原則

業界一般認為，風險應該分配給能夠很好地識別、并且對這些風險最有能力控制的一方。當私人資本能更好地識別和控制某種風險時，公共部門應該將風險轉移給私人部門；反之則應當保留給自己。綜合國內外相關研究成果，合理的風險分擔需要滿足以下幾項原則：即風險應該分配給能完全識別此項風險的人；風險應該分配給對風險有最好的控制力的一方；風險應該分配給有承擔風險的愿望的一方；風險應該分配給為能承擔的風險溢價收費的一方。

（一）公正公平原則

公共部門雖然與私人資本在經濟管理關系中的主體地位不同，但雙方在合作關系中的地位是完全平等的。因此，PPP項目簽訂的協議必須完全符合《合同法》的精神。然而在市場經濟中，由于公共部門雖然與私人資本信息不對稱現象的存在，在PPP項目合作關系中，不公平和不透明的現象會時有發生。這就要求合作雙方，本著公正、公平、公開、透明的原則進行合作。公正、公平原則主要體現在：既關注項目參與方由于承擔風險帶來的收益，也關注參與方承擔風險可能面臨的損失；既強調協議條款對于收益風險的權利義務的均衡，也強調協議條款對派生的權利義務的均衡。

（二）收益風險一致性原則

收益風險一致原則指的是，如果某參與方是管理某項風險的最大受益者，那么該項風險則應該被分配給該參與方，由該參與方承擔。也就是說，當一個參與方有承擔某項風險損失的義務時，也應該有權利享受承擔該風險所獲得的回報。只有參與各方都能夠從風險分擔中受益，PPP項目才能夠順利地進行下去。

（三）誰有能力誰承擔的原則

風險應當由對風險最具有影響能力、預測能力和風險管理能力的一方承擔。首先，風險應分配給對風險最有影響能力的一方，因為如果某一方有能力影響相關的風險，那么其自然也有能力通過自己的行動影響風險的結果而避免利益受損，并且能夠從中受益，自然也就有能力承擔相應的風險管理成本。根據這一原則，如果將某風險及其相關收益和風險管理成本都分配該方，那么其自然就有動力和能力，通過自己的行動影響風險，使自己的利益最大化。其次，風險應當由對風險最有預測能力的一方承擔。因為最有能力預測風險的一方，也必然最有能力控制項目的總價值或者最易防止受該風險的影響，從而實現對自己有利的結果。最后，風險應當由最有能力承擔風險的一方來承擔。例如，政府預測到一個高速公路PPP項目每天會有多少車流量，政府有能力控制車流量變動的風險。例如，政府可以通過路網規劃影響車流量，但是私人資本卻沒有能力控制車流量的變動，因此，關于車流量方面的風險應當分配給地方政府。

（四）風險分擔的動態原則

風險分擔的動態原則目的是使風險分擔具有靈活性，以適應環境的變化。因為PPP項目大多為公共基礎設施項目，影響項目價值的風險因素比較復雜，而且項目的持續期間一般都要長達數十年，在這么長的時期內，不僅風險的類別和大小會隨著時間的推移不斷變化，而且合作各方對風險的預測和控制能力也都會發生變化。因此，地方政府應當隨著PPP項目內外部環境的變化，與作為私人方資本的合作方，重新談判和分配相關風險，以適應環境變化對風險管理的要求。例如，在上述的高速公路PPP項目運營中，運營風險本來是由私人資本承擔的，但是后來由于客觀環境發生了變化，車流量長期低于預測值，則可以將該風險轉由地方政府承擔，即車流量不足的部分由政府補齊；反過來，如果車流量超過了這個數額，政府就可以按股權比例分成，防止企業暴利。

四、PPP模式風險分擔機制的構造

（一）風險的識別

由公共部門結合當地經濟發展情況，對項目風險進行識別，認定項目中存在的各種風險，然后初步判斷哪些風險是在公共部門和私營部門控制力之內的，哪些是在雙方風險控制力之外的，從而為風險分配提供依據。

（二）風險的分配

雙方對識別的風險，根據其風險分配的原則，以及雙方各自對風險的控制能力，進行初步的分配。假設高速公路項目，工程投融資、建設、運營都由企業負責，對應的風險都由企業來承擔；而有關政策變化風險、車流量變化的風險及其相應的利益則由政府部門承擔。

（三）風險的跟蹤和再分配

公共部門和私人資本簽訂了合同后，還要對風險進行跟蹤和再分配，以保證合作方的利益和公平性。風險的跟蹤和再分配的主要任務是，跟蹤已經得到分配的風險是否發生意料之外的變化，是否出現未曾識別的風險，然后對這些風險進行再分配。

五、PPP模式風險分擔機制的保證

（一）加快PPP方面的立法，給私人資本進入基礎設施領域提供一個良好的法律環境

目前，財政部和發改委出臺了一系列有關PPP項目的規章和文件，為PPP項目的運行提供了基本的法律保障。但是這些規章和文件的法律級次比較低，亟需出臺國家層面的專門針對PPP模式的完整的法律法規體系，給私人資本通過PPP模式進入基礎設施領域創造一個透明、規范的法律環境。

（二）改變政府自身定位，培養契約精神

PPP模式要求公私雙方都必須遵守契約精神，嚴格遵守合同規定。分析以往的PPP項目失敗案例可知，大都是由于政府違背承諾而使私人資本利益受損所致。因此，作為政府一方，應改變自身定位，從公共產品的提供者轉變為監管者和合作者，遵守契約精神，按照合同的約定承擔起自己的義務。

[1]張惠.民間資本參與PPP項目面臨的障礙與對策[J].南方金融，2016（10）.

[2]孟春，郭上.加快完善PPP風險分配機制[J].發展研究，2016（02）.

（作者單位：馳遠工程管理有限公司）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.012