◇楊芯毅

農村宅基地退出中存在的問題與對策

◇楊芯毅

隨著工業化與城鎮化進程加快，大量農村人口將轉移到城鎮，農村出現了宅基地空閑現象。受傳統觀念、體制等因素的影響，農村宅基地在退出中遭遇種種困難。本文認為，應認真分析造成宅基地退出困難的原因，明確宅基地產權制度體系，設計系統化的宅基地退出制度來推動這項工作。

農村；宅基地；退出；機制

新時期，我國大量的農村勞動力不斷向第二、三產業轉移。調查表明：中國大約有2至3億的農村人口正由農村向城市轉移，隨之而來的是大約2億畝農村宅基地處于空置狀態。這些狀態會嚴重影響我國的可持續發展。探析我國農村宅基地退出過程中存在的問題，改革與創新我國農村宅基地退出中的體制與機制，是新時期理論和實踐領域相結合的重要課題。

一、我國宅基地退出的內涵

（一）農村宅基地退出的原因

在我國的農村土地制度中，宅基地是核心部分。“居者有其屋”的宅基地制度在保障農民基本生活的需求中一直起著重要的作用，是農村發展與穩定中的重要支柱。

我國農村宅基地政策是植根于計劃經濟之下的分配方式，沒有建立農村宅基地科學集約運用的合理機制，更沒有制定出科學的農村宅基地退出政策，從而導致我國目前城鎮化建設發展模式下的農村居民居住面積有增無減的現象出現，這些現實情況是與我國耕地資源的保護措施大相徑庭的，同時，與我國所制定的“節約集約”的政策是背道而馳的。因此，科學管理農村土地資源，合理運用農村的宅基地，保障我國城鎮化進程的順利進行，進一步推進農村宅基地的退出刻不容緩。

（二）我國農村宅基地的退出模式研究

新時期，我國的農村宅基地退出模式形式多樣，每一種模式都產生著政策效應。

1．政府主導型模式。這種模式是整個過程都由政府進行組織與實施，體現了強有力的政府權威意識。

2．村民自發型模式。這種模式是以政府為主導，以村集體經濟組織為主體，在尊重村民意愿的基礎上運行的。

3．企業推動型。這種模式充分發揮了企業為主體的作用，由企業來實施宅基地退出的補償資金，對農村宅基地進行拆遷與補償，對退出的宅基地進行重新規劃。

4．市場配置型。這種模式通過構建城鄉土地市場的科學化，有效發揮資源配置，以科學的價格賠償制度，來實現農村宅基地資源配置，推動城鄉規劃的發展。

二、我國農村宅基地退出中存在的問題

調查發現：我國農民退出宅基地后進城務工，其積極性來自宅基地的保障機制與補償措施、家庭收入、技能培訓、家庭人口等因素的制約。這些調查充分表明農村宅基地的退出是一項長期的工程，需要考慮農村人口退出過程中，與農民利益息息相關的保障機制與措施，科學平衡因農村宅基地轉移所產生的各種利益關系。調查發現：農村宅基地各種類型的退出模式都存在著利與弊。我國的宅基地退出中主要存在的問題有以下幾點：

（一）宅基地產權的不科學性

土地問題的重中之重是產權問題，而宅基地對于農民來說產權是不規范的。為了保護農民的土地權益，國家不斷提高土地的使用價值，而具體到農民賴以生存的宅基地來說，我國還是保持了農村生活穩定的有關政策，通過政策限制農民宅基地的自由轉讓。土地與房產作為一種特殊的社會資源，有固定性與依賴性的特點，國家產權制度的制定使房屋的財產權與使用權沒有合理分開，從某種程度上導致了房屋產權的不合理性。農民的房產能不能自由流轉，牽涉到能不能將農民的財產轉化為資產，能不能增加農民的財產性收益。在我國快速發展的城鎮化進程中，由于農村宅基地使用權的流轉存在限制性的問題，導致農民的宅基地產權沒有保障，從而無法為落戶城鎮的農民提供經濟基礎與經濟保障。

（二）城鎮化進程的不平衡性

我國的城鎮化進程在保障機制上是以政府為主導，在此過程中充分強化了政府的主導作用，很少體現農民的主體作用，導致農民權益的呼吁聲只能在某些方面體現。一個世紀以來，我國政府實施城鎮化發展的方針與政策，導致了各級政府盲目進行開發項目。各地政府為了快速發展項目建設，以其推動城鎮化進程發展的主觀舉動，在沒有科學規劃的前提下，不斷引進企業的項目，導致了城鎮化發展的不均衡、不科學。雖然一些項目的增速發展為一些農民提供了就業的機遇，但是一些沒有經過市場檢驗的企業，是無法為進城的農民提供就業穩定的保障，所以，從某些方面阻滯了農民宅基地退出的積極性。

（三）不合理的宅基地退出補償標準

農村宅基地的退出補償問題是一個科學的工程項目，是一個利益科學分配的過程。這個項目如果要順利實施，就要有一系列的方法與手段。在這個過程中，要杜絕公權私用與強力拆遷現象的出現。在退出過程中，各地政府無論采用哪一種宅基地退出的模式，都要在基層政府的主導下退出，而且要在當地政府的默認與許可下進行。其結果是，政府承擔著耕地保護與加快城鎮化發展中的多重壓力。

因此，各地政府要出臺一些切實可行的政策與措施，在農民的合法利益得到保護的同時，還要防止各地出現的政府、村委與開發商共同侵吞補償款的現象，這些不正常的現象嚴重打擊了農民自發的退出宅基地的積極性。更重要的是：要避免補償措施的不科學導致房價市場的飆升，防止房價快速上升現象的再發生。

三、完善我國宅基地退出機制的對策

農村宅基是農民賴以生存的土地，也是社會和諧與穩定的條件。農村宅基地的配置效率對于我國城鎮化進程的發展具有重要的推動作用。因此，農村宅基地退出政策的制定與實施，不但要科學推進城鎮化進程的快速發展，還要推進農村宅基地的合理分配。所以，要立足我國實情，在充分了解我國農村土地產權政策的前提下，在農村宅基地產權制度與政策的基礎上，使失去土地的農民能夠豐衣足食，能夠安居樂業，能夠有安定的生活保障，以政策的制定來推進農村宅基地的科學退出。

（一）構建明確的宅基地產權制度體系

新時期，我國農村宅基地存在缺陷，這就會導致農民在宅基地退出的過程中喪失土地所有權，導致了農民沒有積極退出宅基地的現象產生。因為，科學的產權關系可以有效降低土地交易成本，還能夠促進權利人有效利用土地資源，實現土地資源的科學分配。農村宅基地產權制度是農民宅基地退出中能不能順利進行的關鍵。

1.我國進一步明確村集體組織是農村宅基地所有權的主體，使用宅基地必須符合《中華人民共和國土地管理法》有關的法規和政策。

2.要嚴格界定宅基地使用權的權能，嚴格界定滿足農民基本居住條件的宅基地分配的科學標準，而且要對超標部分的處置做出政策與制度的細化條例。

3.要科學、規范農村宅基地使用權的確權與登記等管理工作，杜絕因為產權不明確而導致農民權益的損害，從而為農村宅基地流轉提供了科學的保障措施。

4.制訂切實有效的農村宅基地流轉管理辦法，杜絕借宅基地流轉而侵害農民權益現象的發生。

（二）制訂科學的宅基地退出制度

制定科學的農村宅基地產權制度，為農村宅基地的科學退出奠定基礎，在實際的宅基地的退出過程中，各地政府要具體問題具體分析地制定科學的保障制度。

1.要建立科學的社會保障體系。調查發現：我國宅基地蘊含著深厚的社會保障功能，如果失去了宅基地，農民就沒有了安全感。若要讓農民有安全感，就要科學完善社會的保障制度。所以，要進一步改革不合理的戶籍制度，從戶籍制度上縮小城鄉差別。使農民在教育、醫療、衛生、住房與養老等方面與城市居民有著同等的待遇和保障，讓進城的農民真正實現“居者有其屋”的生活保障。使進城的農民沒有后顧之憂。

2.要建立科學的農民土地保障制度。要建立切實可行的農村宅基地退出的保障措施，在農民退出宅基地的過程中，充分了解農民的呼聲與心愿，科學保障農民的宅基地權益，實現法律制定的農民宅基地的權利。要探索與實踐農民宅基地資產化的發展模式，積極地引導農民心甘情愿地將自己的宅基地置換為城市住宅；此外，要科學規范土地市場，在土地市場的交易過程中，實現農民宅基地的特殊價值；要不斷完善金融市場，科學規范宅基地的抵押方法，不斷推動宅基地的使用權轉化為流動資本，從而實現農民宅基地的資產化。

3.要制訂科學的補償措施。科學的補償目的要以保障農民基本居住權力與宅基地價值來實現。補償與安置可采取科學有效的方法進行，切實可行的方法可以有效激發農民的退出積極性。新時期，我國許多地市在退出中都出現了缺乏科學性的問題，其議事過程缺乏民主，使農民的話語權喪失，使農民的利益無法得以維護。

綜上所述，在我國農村宅基地的退出過程中，只有充分尊重農民的意愿，讓農民參與到農村宅基地退出的整個過程當中。具體問題具體分析地制定科學有效的方法與政策，才能不斷推動我國農村宅基地的退出進程。

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（作者單位：許昌職業技術學院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.002