貧困的多維性質與社會安全網視角下的反貧困創新a

左 停

貧困的多維性質與社會安全網視角下的反貧困創新a

左 停

貧困是一個永恒的、又不斷更新的話題。本文描繪了貧困概念的演變、不同貧困識別和測量及其對應的各種貧困群體，梳理了基于宏觀經濟學和發展經濟學的反貧困理論構建以及微觀層面的各種反貧困方式與模式。反思我國反貧困的歷程與成就，本文認為以生產發展為主的開發式扶貧已經不能有效地解決我國反貧困中的“難題”，反貧困的方法需要社會保護視角的創新。構建社會安全網是應對貧困的重要措施，關鍵在于發揮好社會保障的扶貧兜底作用和收入再分配功能、創新積極的社會救助和社會保障政策、加強圍繞貧困人口的社會性基礎設施建設。

貧困；貧困測量；反貧困理論；社會安全網；社會保護式扶貧

貧困是一種伴隨人類社會發生、發展的復雜社會經濟現象。貧困研究涉及多個學科領域，不同背景的人們對于貧困有不同的認知。貧困問題研究最早可追溯到空想社會主義者對資本主義制度的弊端和禍害的抨擊，貧困被視為制度的產物。政府關注貧困問題始于1601年英國頒布的《濟貧法》。20世紀60年代，經濟學家岡納·繆爾達爾將“反貧困”作為研究術語而提出。①參見岡納·繆爾達爾：《世界貧困的挑戰——世界反貧困大綱》，北京經濟學院出版社，1991年。對貧困概念、類型、成因的認知隨著貧困研究的演進而不斷深化，反貧困理論和干預政策也日益豐富和多樣化。

進入21世紀，貧困問題本身仍是包括中國在內的全球社會的一個重要問題。按照國際最新貧困線，中國貧困人口數量位居世界第二。為打贏2020年脫貧攻堅戰，中國政府提出了精準扶貧的戰略，其中關鍵的要求是“貧困識別精準”和“幫扶措施精準”，這其實涉及到深刻的貧困理論問題，對這些問題的認知又會進一步塑造反貧困政策。結合中國當前反貧困的背景，本文試圖從社會安全網視角理解貧困復雜性和評價現行反貧困政策，并進一步提出在中國傳統的開發式扶貧基礎上，加強社會保護式扶貧的建議。

一、貧困的復雜性認知：對貧困及其相關概念的理解

貧困既是一個復雜的、動態的、多面的客觀現象，也是人們的主觀建構。人們對貧困的認知（包括概念、表征、成因、測量等）不斷豐富。貧困概念從最初的只考慮經濟維度的收入貧困，開始向發展能力的貧困、進而到權利貧困轉變。

從認知主客體、貧困致因、貧困表現、貧困周期等不同角度，貧困的分類學理解包括眾多概念范疇。例如主觀貧困（Subjective Poverty）和客觀貧困（Objective Poverty）、絕對貧困（Absolute Poverty）與相對貧困（Relative Poverty）、長期貧困（Chronic Poverty，又稱“慢性貧困”）與暫時性貧困（Transient Poverty）、收入貧困（Income Poverty）和支出型貧困（Expenditure-based Poverty）、區域性貧困（Regional Poverty）和個體性貧困（Individual Poverty）等。也有一些更深層次的貧困界定，如能力貧困（Capability Poverty）、權利貧困（Entitlement Poverty）、制度性貧困（Institutional Poverty）、階層性貧困（Hierarchical Poverty）、極端貧困（Extreme Poverty）、代際貧困（Inter-generational Poverty）等。與貧困相關聯還有許多概念，如社會不平等（Social Inequality）、社會排斥（Social Exclusion）、社會剝奪（Social Deprivation）、脆弱性（Vulnerability）、邊緣化（Marginalization）等。

世界銀行給出過對貧困的系列定義：貧困是指“當某些人、某些家庭或某些群體沒有足夠的資源去獲取社會公認的、一般都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會，就是處于貧困狀態”（1981年）；貧困是指“缺少達到最低生活水準的能力”（1990年）；貧困“不僅指低收入和低消費，還指在教育、醫療衛生、營養以及人類發展的其他領域獲得較少”（2001年）。aWorld Bank, World Development Report1981, 1990, 2000/2001, New York, Oxford University Press, 1981, 1990, 2001.20世紀末，我國公眾對貧困的理解主要指經濟意義上的貧困，1990年國家統計局對貧困的定義是個人或家庭的生活水平達不到社會可接受的最低標準，缺乏必要的生活資料和服務。b國家統計局：《中國城鎮居民貧困問題研究》和《中國農村貧困標準》課題組的研究報告，北京，1990年。童星和林閩鋼認為貧困是經濟、社會、文化落后的總稱，是由最低收入造成的缺少生活必需品和服務以及沒有發展機會和手段的一種生活狀況。c童星、林閩鋼：《我國農村貧困標準線研究》，《中國社會科學》1994年第3期。康曉光認為貧困是人由于不能合法地獲得基本的物質生活條件和參與基本的社會活動的機會，以至于不能維持一種個人生理和社會文化可以接受的生活水準的狀態。d康曉光：《中國貧困與反貧困理論》，廣西人民出版社，1995年，第2-3頁。

絕對貧困和相對貧困兩者都是與社會公認的基本需求相聯系的貧困概念。絕對貧困是指在特定的社會生產方式和生活方式下，個人或家庭依靠勞動所得或其他合法收入，不能滿足最基本的生存需要，生命的延續因此受到威脅。e王朝明、申曉梅：《中國21世紀城市反貧困戰略研究》，中國經濟出版社，2005年，第6頁。瑞沃林認為絕對貧困不僅僅是滿足最低限度的生活需要，還包括基于整個貧困比較領域而產生的更高的生活需要。f瑞沃林：《貧困的比較》，北京大學出版社，2005年，第97頁。特朗里所提出的絕對貧困概念與生理上最低需求相聯系，低于這個需要，人就不能正常的成長和生活。相對貧困是指個人或家庭所擁有的資源，雖然可以滿足其基本的生活需要，但是不足以使其達到社會或平均生活水平，通常只能維持遠遠低于平均生活水平的狀況。加爾布雷斯認為一個人是否貧困不僅僅取決于他擁有多少收入，還取決于社會中其他人的收入水平。a轉引自李華：《國際社會保障動態：反貧困模式與管理（2015）》，上海人民出版社，2015年，第80頁。

絕對貧困與相對貧困都屬于客觀貧困范疇。客觀貧困是按照某種標準來判定個體在社會中所處的貧困狀態。即使反貧困戰略在客觀貧困范疇內制定，但政策的評估會一定程度地依據貧困者自身的主觀評判，即貧困者對政策是否認同、是否滿意。b左停、楊雨鑫：《重塑貧困認知：主觀貧困研究框架及其對當前中國反貧困的啟示》，《貴州社會科學》2013年第9期。主觀貧困是指在特定社會環境和群體比較中，由個體和社會所接受的最低生活標準構成的主觀判斷。主觀貧困的研究放棄對貧困的嚴格量化，認為在奢華和貧困的生活之間不是客觀的和不可改變的，而是由社會決定的和不斷變化的。c藍紅星：《貧困內涵的動態演進及發展趨勢》，《重慶科技學院學報（社會科學版）》2012年第23期。

貧困及貧困程度也表現出一定的時間特點。長期性貧困、暫時性貧困和代際貧困是經常見到的概念。瑞沃林認為一定的時間段內自始至終經歷貧困的家庭或個人屬于長期性貧困，而一定的時間段內只有部分時間處于貧困的家庭或個人屬于暫時性貧困。d轉引自楊靜、唐麗霞：《暫時性貧困研究——對已有文獻的述評》，《貴州社會科學》2013年第3期。世界銀行認為，“長期性貧困是指有些人口長期處于貧困狀態、雖經扶助也難以脫貧的狀態；暫時性貧困則是指在一定時期內入貧與脫貧這一現象”。e世界銀行：《1990年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，1990年，第71-76頁。有學者根據個人或家庭進入和退出貧困狀況的頻率，將貧困分為長期貧困、短期貧困和從不貧困：長期貧困是指其收入或其他相應指標的水平在每一個時期中都低于既定的貧困線，或者雖然并不是每個時期都低于貧困線，但其整體平均水平低于貧困線；短期貧困是指其平均水平圍繞貧困線波動，且在一些時期中陷入者其整體平均水平高于貧困線，但至少一個時期陷入貧困；從不貧困是指其水平在所有時期中均高于貧困線。f轉引自張清霞：《貧困動態性研究》，《湖南農業大學學報（社會科學版）》2008年第3期。貧困從年長一代向年輕一代轉移尤其是從父輩轉移到子輩，這種現象被稱為貧困代際轉移或代際貧困。

隨著認識和實踐的深入，人們的貧困認知逐漸超越了經濟收入和基本需求，更多地從致貧原因的角度理解貧困。1997年聯合國開發計劃署提出“人類貧困”的概念，認為貧困應該包括收入貧困、權利貧困、人力貧困以及知識貧困四個部分。其中，收入貧困是指最低收入水平和支出水平的貧困；權利貧困是指缺少本應享有的公民權、政治權、文化權和基本人權的匾乏；人力貧困是指缺乏基本的自我發展能力，包括思想觀念、受教育水平、健康狀況的落后；知識貧困是指獲取、交流和創造知識與信息的能力不足。gUNDP, Human Development Report 1997, New York, Oxford University Press, 1997.

能力貧困是指由自然和社會環境造成的個體健康狀況差、知識水平低、缺乏生活和工作的基本能力狀況。1990年聯合國開發計劃署提出 “貧困不僅是收入不足，更是基本生存與發展能力的匱乏”，主張用能力貧困指標來考察人口中缺乏發展能力的人口數量及比重，而能力包括基本生存能力、健康生育能力與獲得知識和接受教育的能力。aUNDP, Human Development Report 1990, New York, Oxford University Press, 1990.能力是阿馬蒂亞·森貧困理論的核心概念之一，他認為，貧困不僅僅表現在收入低下，并且體現為人們缺乏發展的機會，缺乏應對變化的能力，甚至是指人類基本能力和權利的剝奪，從而使之無法獲取社會公認的、一般社會成員都能享受到的飲食、生活條件、舒適和參加某些活動的機會。即“貧困是對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”b阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，第85-89頁。聯合國開發計劃署用識字率、營養狀況、預期壽命、貧困母親健康以及可預防疾病這些基本能力的維度來度量定義貧窮。cUNDP, Human Development Report 2000, New York, Oxford University Press, 2000.徐延輝等基于社會質量理論，提出從社會質量的四個維度即社會經濟保障、社會包容、社會凝聚和社會賦權，來測量個人能力貧困程度。d徐延輝、龔紫鈺：《社會質量、社區能力與城市居民的能力貧困》，《湖南師范大學社會科學學報》2015年第5期。

1979年英國學者湯森等最早提出社會剝奪的概念。社會剝奪是指“社會上大多數人認為或風俗習慣認為應該享有的食物、基本設施、服務與活動的缺乏與不足。”e轉引自唐麗霞、李小云、左停：《社會排斥、脆弱性和可持續生計：貧困的三種分析框架及比較》，《貴州社會科學》2010年第12期。“人們常常因社會剝奪而不能享有作為一個社會成員應該享有的生活條件，假如他們缺乏或不能享有這些生活條件，甚至因此而喪失成為社會一員的身份，他們就是貧困的。奧本海默從“機會被剝奪”的角度去界定貧困，“貧困奪去了人們建立未來大廈——‘生存機會’的工具，它悄悄地奪去了人們享有生命不受疾病侵害、有體面的教育、有安全的住宅和長時間的退休生涯的機會”，他傾向于將貧困解釋為社會不公平的結果，而不是懶惰或喪失意志力的結果。f轉引自唐鈞：《社會政策基本目標：從克服貧困到消除社會排斥》，《江蘇社會科學》2002年第3期。關信平認為貧困是在特定的社會背景下，部分社會成員由于缺乏必要的資源，而在一定程度上，被剝奪了正常獲得生活資料和參與經濟和社會活動的權利，并使他們的生活持續性低于社會的常規生活標準。g關信平：《中國城市貧困問題研究》，湖南人民出版社，1999年，第31頁。

與社會剝奪相聯系的是社會排斥。社會排斥是指一個人、一個家庭或者一個群體，被其所處的社區或社會排斥出享受該社會所賦予其成員基本權利和社會義務之外的一種行為。社會排斥的最直接表現是邊緣化和權利的喪失。h鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第36頁。1989年歐共體提出“貧困應該被理解為個人、家庭和群體的資源——包括物質的、文化的和社會的——如此有限，以至于他們被排除在他們從所處國家可以接受的最低限度生活方式之外。”iEuropean Community, Community Charter of Fundamental Social Right, EU, European Community, 1989.從社會排斥的角度來看，貧困是個人、家庭和群體因為缺乏社會資本，以致他們被排除在社會群體可以接受的最低限度生活方式之外。聯合國開發計劃署提出社會排斥有四種類型：剝奪參與權、回避法治、壓制和導致貧困化。jUNDP, Human Development Report 2000, New York, Oxford University Press, 2000.一個人如果被排斥在主流經濟、政治以及公民、文化的活動之外，那么即便擁有足夠的收入、足夠的能力，他也依然處于“權利貧困”的狀態。aUNDP, Human Development Report 1997, New York, Oxford University Press, 1997.貧困個人或家庭因受到剝奪和排斥在社會中處于弱勢地位。邊緣化是社會剝奪、社會排斥的結果，指貧困人口社會地位的下降、在心理上對社會和自身失去信心，而產生一種不公平感的過程。邊緣化的直接結果是邊緣人群的產生及其社會經濟狀況的惡化，乃至政治權利的被剝奪。

脆弱性是比較常用的分析貧困致因的概念，貧困是脆弱性的重要表現。脆弱性是指個人或家庭面臨某些風險的可能，并且由于遭遇風險而導致財富損失或生活質量下降到某一社會公認的水平之下的可能。b參見世界銀行：《2000/2001年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，2001年。脆弱性可以從兩個角度來理解，一是指一個人或者一個家庭容易受外界的沖擊、壓力，或遭遇各種風險，以及遭受風險的人們受到損害的程度；另一個是指一個人或者一個家庭減輕、降低應對突然威脅、災害和各種風險的能力，給生產、生活帶來壓力的狀況。c鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第46頁。通常情況下，貧困與脆弱性有著伴生的關系。貧困導致較高的脆弱性，即當沖擊發生時，越貧困者越脆弱，遭受的福利水平下降越嚴重。由于貧困人口缺乏應對沖擊的能力，在沖擊出現時，他們往往表現為損失最大、恢復最慢，即呈現較高的脆弱性。d韓崢：《脆弱性與農村貧困》，《農業經濟問題》2004年第10期。

二、貧困的測度與貧困群體的識別

貧困測度與貧困認知緊密聯系，貧困的測量從傳統單一維度的收入指標向多維度指標轉變，還包括參與式貧困指數和人類貧困指數等測量方法；貧困研究的對象范圍除單一的貧困群體外，開始聚焦老人、婦女、兒童和殘疾人等特殊貧困群體。

（一）貧困識別與度量的不同方法

貧困識別與度量要回答有多少貧困人口、他們有多貧困等問題。貧困認知決定了貧困度量。關于貧困的測量分析存在著兩種類型，一種是客觀的定量估計，另一種是主觀的定性估計。客觀估計的方法大多應用于絕對貧困的分析，有時候也應用于相對貧困的分析。客觀估計已經拓展到對人的能力估計，成為目前重要的貧困研究課題。e楊國濤、周慧潔、李蕓霞：《貧困概念的內涵、演進與發展述評》，寧夏大學學報（人文社會科學版）2012年第6期。

阿馬蒂亞·森認為貧困度量有兩種方法：一個是識別窮人的方法；一個是把窮人所構成的集合特征進行加總，以形成貧困總體映像的方法。f阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年，第13-15頁。識別窮人，通常的方法是用一維的給定收入（或消費支出）標準來識別窮人。衡量個人、家庭或某一些地區貧困與否的界定標志或測定體系，被稱為貧困標準或貧困線。貧困標準是測量貧困深度和強度所參照的具體指標或者指標體系。貧困標準并不等同于貧困線，后者主要根據收入或者支出來測定貧困，多是可以貨幣化或者定量化的指標。前者不僅包括貨幣化或定量化的貧困線標準，而且包括一些不能或者很難用貨幣計算的指標。a鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第22頁。

貧困線本質上是貧困概念的轉化。目前，國際上確定貧困線的方法，主要有下面四種：一是收入比例法，由經濟合作與發展組織提出，也就是以一個國家或地區居民收入或平均收入的50%—60%，作為該國家或地區的貧困線。二是生活需求法，又叫“市場菜籃法”。用這種方法確定貧困線，首先要根據當地維持最低生活所需的物品和服務的種類、數量和市場價格，計算出擁有這些物品和服務需要的現金額度，即貧困線。三是生活形態法，它從人們的生活方式、消費行為等“生活形態”入手，然后選擇若干剝奪指標，即在某種生活形態中舍棄某種生活方式和消費行為；再根據這些剝奪指標和被調查者的實際生活狀況，確定哪些人屬于貧困者；而后分析他們被剝奪的需求和消費以及收入，從而計算出貧困線。四是恩格爾系數法，以一個家庭用于食品消費的絕對支出，除以已知的恩格爾系數，求出所需的消費支出，也就是貧困線，聯合國糧農組織認為恩格爾系數在60%以上即屬于貧困。b青連斌：《貧困的概念與類型》，《學習時報》，2006年6月5日第5版。

由于用來測定貧困線的指標及內涵的不確定性，一些國家或者地區使用了一些超出貧困線以外的貧困標準。目前，許多國家用飲食支出比例高低，作為衡量家庭貧富和實行社會救濟的依據。中國官方依據最低生存需求來定義貧困，貧困標準用基于維持個人或家庭生存所必需的食物消費和收入水平來確定。c國家統計局農村社會經濟調查總隊：《中國農村貧困標準研究報告》，1989年。目前，貧困測量隨著貧困研究的深入而向著更深、更廣、更細化的方向發展，從單一的收入或支出標準到以公共產品的提供、教育、住房條件、健康狀況等方面的多維視角變化，并在此基礎上形成了人類貧困指數（Human Poverty Index，簡稱HPI）和多維貧困指數（Multidimensional Poverty Index，簡稱MPI）等。

人類貧困指數由聯合國開發計劃署針對發展中國家的貧困問題提出，使用的指標包括：今天出生而預期在40歲之前去世的人的比例（P1），成人文盲率（P2），整個經濟供給方面的匱乏程度（P3）——以不能享受安全用水（P31）和保健服務（P32）的人的比例以及體重不足的兒童的比例（P33）來表示。HPI考慮人類生活最基本的三個方面被剝奪的情況，即長壽、知識和體面的生活標準，其計算公式為：HPI=［P1+P2+（P31+P32+P33）/3］/3。d李小云、李周：《參與式貧困指數的開發與驗證》，《中國農村經濟》2005年第5期。

MPI是一個國際通用的多維貧困指數，涵蓋了 100 多個發展中國家的貧困情況，反映了貧困個體或家庭在不同維度上的貧困程度。該指數也選取了三個維度，不同點在于維度指標增加到 10 個，即健康（營養狀況和兒童死亡率）、教育（兒童入學率和受教育程度）和生活水平（飲用水、電、日常生活用燃料、室內空間面積、環境衛生和耐用消費品），具體的維度貧困線臨界值，視研究現狀和數據可獲得性而定。在這里MPI 指數取值越小，說明該個體或家庭貧困程度就越低，相反則越高。e張全紅、周強：《多維貧困測量及述評》，《經濟與管理》2014年第1期。

“計數法（Accounting Approach）”是阿特金森多維貧困測量中認定貧困人口的方法之一，它要求“計算人們遭受剝奪的維數，那些低于臨界值的維數”。具體來說，確定誰是貧困人口的計算方法可以細分為以下6步：（1）定義一組相關指標；（2）給每項指標定義滿意度/剝奪臨界值，如果某一自然人沒有達到某一臨界值，則認定其為受剝奪個體；（3）就每一項指標給每一自然人進行剝奪積分，其中“1”定為受剝奪，“0”定為不受剝奪；（4）給每一項指標分配權重值或剝奪值；（5）得出剝奪加權和，即可得出剝奪積分；（6）設置貧困閾值，如果一個人的剝奪積分等于或高于閾值，則將其認定為貧困人口。a轉引自左常升：《國際減貧理論與前沿問題（2016）》，中國農業出版社，2016年，第21頁。

依據貧困線和貧困人口數量，可以測量貧困發生率，即貧困廣度。在收入貧困的研究中也開始測量貧困深度和貧困強度等。阿馬蒂亞·森將貧困發生率、貧困缺口率與基尼系數結合在一起，提出了衡量貧困程度的綜合指標——S指數。夏洛克斯在S指數的基礎上，提出了SST指數。福斯特等人提出了測量貧困的新指標，即FGT貧困指數。b轉引自李金葉、馮振華等：《我國農村貧困程度的測算與分析：基于基尼思想的一種新貧困強度率指數（G_p）的構建》，《經濟經緯》2013年第6期。FGT指數包括貧困發生率指數、貧困深度指數和貧困強度指數。貧困發生率是貧困人口占總人口的比重，是衡量一個國（地區）貧困程度的最基本指標；貧困深度指數表示貧困人口相對于貧困線的收入缺口的比例，即貧困距，該指數可以反映貧困人口擺脫貧困所需要的資金量；貧困強度指數表示貧困人口加權的收入缺口的比例，即平方貧困距，該指數對貧困人口不平等程度更敏感。c張全紅、張建華：《中國農村貧困變動：1981—2005——基于不同貧困線標準和指數的對比分析》，《統計研究》2010年第2期。

隨著有效地識別窮人方面實踐工作的開展，人們對貧困有了新的認識。為瞄準貧困對象，對權利貧困的度量開始采用參與式的調查方式，李小云等學者提出了參與式貧困指數的開發和驗證以及計算方法。該方法選擇若干個能夠綜合反映貧困特征的指標，進行數據調查、賦值、分配權重，根據特定的計算得到能夠說明調查對象貧困程度的數值。該方法包括確定敏感的貧困識別指標及其權重、指標標準化、數據收集和計算等步驟。d李小云、李周：《參與式貧困指數的開發與驗證》，《中國農村經濟》2005年第5期。

（二）貧困人口的區域、社會和生理特征

一般而言，貧困對象是人口、家庭或群體，但某些地區的貧困人口相對來說特別集中，因而就產生了區域性貧困和貧困區域的概念。區域性貧困概念對應于個體性貧困概念，個體性貧困是指在相同的制度環境中，在大約均質的空間區域中，某些個體由于身體素質較差、文化程度較低等自我發展能力受限所造成的一種貧困狀態。個體性貧困的發生具有絕對性，與區域無必然聯系，發達國家也有大量的個體貧困人口。從地點分布角度提出的區域性貧困，揭示了貧困發生與區域、個體之間的關系，對反貧困戰略的選擇具有現實意義。e鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第32-33頁。區域性貧困是指在不同的區域之間由于自然條件和社會發展差異，致使某些區域生活資源的供給相對貧乏、貧困人口相對集中，從而處于貧困狀態。f康曉光：《中國貧困與反貧困理論》，廣西人民出版社，1995年，第9頁。由于貧困的分布具有區域特征，出現了一些諸如最不發達國家、集中連片貧困區、扶貧工作重點縣和貧困村等區域貧困的提法。

除了區域特征，貧困人口也具有很強的社會和生理特征，一些特征的人群比起其他人群有更高的貧困發生率或更大的貧困距。全球來看，容易發生貧困的人群包括：受到歧視的人群、社會邊緣人群、特定種族和階層人群及土著居民、移民和包身工、難民及無處安身人員、殘疾人、病人及老年人。在很多情況下，貧困的婦女和女孩最有可能陷入終生貧困。a吳忠、黃承偉、李小云等：《國際減貧理論與前沿問題（2010）》，中國農業出版社，2010年，第71頁。

弱勢群體和脆弱群體更容易陷入貧困。弱勢群體是指由于個人生理、社會以及生態等原因，導致其在經濟、政治、社會和心理等方面處于劣勢，需要社會提供支持的社會群體。b杜倩萍：《草根非政府組織扶助弱勢群體功能探究》，社會科學文獻出版社，2012年，第41頁。與弱勢群體相關聯的是脆弱群體，脆弱群體是指容易遭受風險和受到外部沖擊，并且自身抵抗這些風險和沖擊能力很低的人群，某些脆弱性因素的作用可能導致一些家庭陷入貧困。c鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第46頁。弱勢群體較多地是社會政策維度的概念，脆弱群體更多地是社會生理維度的。弱勢群體可分成生理性弱勢群體、社會性弱勢群體和自然性弱勢群體。生理性弱勢群體主要包括殘疾人、兒童和老年人等，社會性弱勢群體主要是由社會原因如社會急劇轉型產生的失業下崗人員，自然性弱勢群體主要包括生態脆弱地區的人口和自然災害的災民等。d陳成文：《社會弱者論：體制轉換時期社會弱者的生活狀況與社會支持》，時事出版社，2000年，第250-281頁。皮爾斯首次提出“貧困女性化”概念，她認為婦女是貧困中的最貧困者，貧困人口中女性人口、所有貧困家庭中以女性為戶主的比重不斷攀升，其貧困程度在加深。

貧困老年人是老年群體中更為弱勢的特殊群體。老年貧困主要源于老年人經濟自立能力不足和外部經濟支持不足。對于貧困老年人而言，經濟上的自立能力，或者說經濟收入水平在很大程度上左右著其心理、精神上的自立性。e馬麗娜、湯哲等：《北京老年人家庭關系對心理健康的影響》，《實用老年醫學》2010年第24期。而拮據的物質生活、不太和睦的家庭關系、昂貴的醫藥費、精神文化生活單調、家務勞動繁重等，都對貧困老年人的心理產生了各種不良影響。f欒文敬、楊帆等：《我國老年人心理健康自評及其影響因素研究》，《西北大學學報（哲學社會科學版）》2012年第3期。

(5)K+Na：1～3質量及分子25.0，26.2,18.0；4～6質量及分子20.6,23.3,16.1；7～8質量及分子40.0,9.6。

貧困人口中有一部分人口可以通過各種渠道成功擺脫貧困，但“剩余貧困人口”越來越向重癥患者、殘疾人口、文盲半文盲等低學歷人口集中，剩余貧困人口的自我發展能力很低，容易受自然災害等外界因素的影響，抵御風險的能力比較差，極易致貧或返貧，他們屬于“真性貧困”。這部分群體可分為三類：農村中的鰥寡孤獨、生活在“一方土地養不起一方人”地區的困難群體、生活在自然災害頻繁發生的農村地區的困難群體。g唐鈞：《中國的貧困狀況與整合性反貧困策略》，《社會發展研究》2015年第2期。

三、反貧困理論的不同架構

（一）宏觀層面的反貧困理論

社會學、政治學都有專門分支研究發展與反貧困問題，如發展社會學。但對反貧困政策制定來講，宏觀經濟學的作用更為突出。宏觀經濟學的反貧困理論構建主要有三個來源：一是后凱恩斯主義經濟學，簡稱主流經濟學，以保羅·薩繆爾森提出的“收入可能性曲線”和阿瑟·奧肯提出的涓滴效應理論為代表；二是福利經濟學，以霍布森、阿瑟·庇吉和阿馬蒂亞·森為標桿性人物；三是發展經濟學，以瑞典經濟學家岡納·繆爾達爾的反貧困思想為代表。a陳昕：《反貧困理論與政策研究綜述》，《價值工程》2010年第28期。從時間脈絡看，馬爾薩斯人口學說以及馬克思的無產階級貧困理論，隨后納克斯“貧困的惡性循環”、納爾遜 “低水平均衡陷阱”、萊賓斯坦“臨界最小努力”、繆爾達爾“循環積累因果關系”等理論相繼出現，從資本短缺方面解釋貧困產生的機理，為反貧困研究奠定了基礎，使發展經濟學成為反貧困理論研究的主要領域。b劉建華、丁重揚、王紀成：《貧困理論比較研究與中國反貧困實踐》，《外國經濟學說與中國研究報告》2014 年。譚崇臺認為貧困的根源在于經濟增長停滯和人均收入低下，而增長停滯和收入低下的根源又在于資本匱乏和投資不足。c譚崇臺：《發展經濟學概論》，武漢大學出版社，2001年，第37-50頁。伴隨人們對貧困與經濟增長認識的變化，發展經濟學領域形成了相應的反貧困理論，包括涓流理論、益貧性增長理論、包容性增長理論、綠色增長減貧理論以及多元發展理論等。d黃承偉、劉欣：《“十二五”時期我國反貧困理論研究述評》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2016年第2期。

1953年納克斯提出，發展中國家人均收入水平低，資金供給（儲蓄）和產品需求（消費）不足，限制了資本形成，從而使發展中國家長期陷于貧困之中。長期貧困的存在，是由若干個相互聯系和相互作用的惡性循環造成的。其中，貧困的惡性循環因素起著支配作用，資本形成不充分是惡性循環產生的關鍵。從資本形成的供給方面看，發展中國家的人均收入過低。因此，人們的絕大多數收入用來消費，導致儲蓄水平低下和資本形成不充分，從而又導致了收入水平的低下。從需求的角度看，低收入意味著發展中國家人均收入水平低，消費能力弱，國內市場容量小，由此，缺乏足夠的資本，導致生產規模小和生產水平低，產生了惡性循環。供給和需求兩個惡性循環相互作用，形成了發展中國家長期存在并難以突破的貧困陷阱，對于貧困惡性循環的解決途徑，歸根到底，就是要大規模地增加儲蓄、擴大投資、促進資本的形成。e拉格納·納克斯：《不發達國家的資本形成問題》，商務印書館，1966年，第6-7頁。這種減貧方式也受到質疑，單純擴大投資并不能解決問題，因為減貧還會受到其他許多因素的制約，如政治經濟制度和自然環境因素等都是致貧的原因。

1956年納爾遜以人口陷阱理論為理論基礎，利用數學模型，在綜合研究了人均收入和人口按不同速率增長的情況下人均資本增長和資本形成問題之后，提出了低水平均衡陷阱論（即“貧困陷阱理論”）。低水平陷阱論是指發展中國家的經濟水平是人均收入處于維持生命或接近于維持生命的低水平狀態。在低收入水平均衡陷阱中，任何超過最低收入水平的人均國民收入增長效用都會被更快的人口增長所抵消，使人均收入重新回到之前的維持生存的水平上去。而且，如果其他條件不變，這樣的低水平均衡狀態將是穩定的。該理論強調人均收入過低是發展中國家貧窮的主要原因，人均收入過低導致了儲蓄能力過低、投資量小和資本形成不足這一系列問題。f張巖松：《發展與中國農村反貧困》，中國財政經濟出版社，2004年，第33-34頁。發展中國家只有進行全面的、大規模的資本投資，提高資本形成率，使投資和產出的增長超過人口的增長，才能從低水平均衡陷阱中掙脫出來。納爾遜過分強調了貧困的主要原因在于資本投資的缺乏，沒有考慮到致貧的其它因素。

“涓滴效應”（Trickle-down Effect）最早是由赫希曼提出，他認為，在經濟發展初期階段，有利于發達地區經濟增長的極化效應居主導地位，會擴大區域經濟發展差異，從長期來看，發達地區對不發達地區帶來的投資和就業等發展機會的“涓滴效應”將縮小區域經濟發展差異。后來，這一概念也由區域經濟領域延伸至貧困領域，即“在經濟發展過程中優先發展起來的群體或地區可以通過消費、就業等方面惠及貧困階層或地區，帶動其發展和富裕”。“涓滴效應”也承認，在經濟增長的過程中，窮人只是間接地從中獲得較小份額的收益，但隨著經濟不斷增長，收益從上而下如水之“涓滴”不斷滲透，形成水漲船高的局面，從而自動改善收入分配狀況，貧困發生率也將不斷減少，最終實現減緩乃至消除貧困的目的，實現共同富裕。a李華：《國際社會保障動態：反貧困模式與管理（2015）》，上海人民出版社，2015年，第95-96頁。

經濟增長通過“涓滴效應”最終讓貧困人口受益，經濟增長是減貧的主要因素。然而，實踐證明并不是所有的經濟增長都能減貧，只有當經濟增長是持續的、廣大勞動者都能從中受益，且勞動收入在收入增長中占較高份額時，才能廣泛的減貧。錢納里和阿魯瓦里亞建立了一個增長再分配模型，強調增長利益的再分配，該模型被看做益貧式增長（Pro-poor Growth）爭論的起源。b轉引自北京師范大學中國扶貧研究中心課題組：《中國綠色減貧指數研究》，《經濟研究參考》2015年第10 期。1990年，世界銀行提出普遍增長（Broad-based Growth）、強調社會利益均等化。隨后，許多國際發展機構，包括世界銀行、亞洲發展銀行和美國發展組織，大部分雙邊發展援助機構和許多非政府組織都頻繁提出益貧式增長。cWorld Bank, World Development Report 1990, New York, Oxford University Press, 1990.1999年6月，益貧式增長作為亞洲發展銀行減少貧困戰略的三項支柱之一被提出。聯合國、經濟合作與發展組織將益貧式增長廣義地定義為有利于窮人的增長。dOECD, Rising to the Global Challenge: Partnership for Reducing World Poverty, Statement by the DAC High Level Meeting, April 25-26, Paris, OECD, 2001.

基于傳統發展理念下經濟發展和物質增長不僅沒有減少貧困、反而擴大貧富差距的現實，包容性增長（Inclusive Development）理論提出通過扶貧或益貧、生產性就業、提升人力資本能力和加強社會保障等途徑，使貧困人口在國家政策扶持和自身能力提高中，均衡分享社會財富，有尊嚴和體面地生活。包容性增長既強調速度，也強調增長模式，二者互為聯系。e王志章、王曉蒙：《包容性增長：背景、概念與印度經驗》，《南亞研究》2011 年第 4 期。包容性增長是一個內涵更加廣泛的發展概念：（1）機會平等和成果共享是包容性增長的核心內涵；（2）包容性增長就是要在可持續發展中實現經濟社會的協調發展。包容性增長既是目的，也是手段：一是通過高速、有效和可持續的經濟增長創造大量就業和發展機會；二是革除民眾尤其是貧困人口和弱勢群體的權利貧困和所面臨的社會排斥；三是倡導和保證機會平等，促進和實現社會公平正義；四是增強增長的廣泛共享性和共享的公平性，確保民眾獲得最低限度的福利水平，從而提升和擴展民眾的實質自由。f杜志雄、肖衛東、詹琳：《包容性增長理論的脈絡、要義與政策內涵》，《中國農村經濟》2010年第11期。

（二）微觀層面的反貧困方式與模式

20世紀以來，國際社會和各國政府都重視貧困問題和減貧事業，在反貧困理論、戰略和政策推動下進行了很多探索，形成了微觀實踐層面的一些反貧困模式。這些反貧困模式的形成與式微恰恰也與前述的人們對貧困的理解以及不同社會時代背景有關。

1976年國際勞工組織提出了“基本需求”的概念，并產生廣泛的影響。基本需求是人類為了維持自己的生產和再生產必需的最基本消費物品，包括充足的食物、衣物、住房，一定的家庭設備和家具，基本的社區服務，如安全的飲用水、衛生設施、公共交通、健康、教育和文化設施等。基本需求理論比較簡單，容易被貧困人口、社會公眾所接受。目前，很多國家仍然把滿足人的基本需求作為反貧困戰略的基礎。簡單來說，基本需求方法是指通過條件和供給改善，滿足人類一定時期內一個國家或者一個地區最貧窮階層最低限度的生活標準。a鄭寶華、張蘭英：《中國農村反貧困詞匯釋義》，中國發展出版社，2004年，第6頁。從人的基本需求角度看，發展是人類各種需求的改善，而不僅僅是收入增長。基本需求方法的不足之處，在于把反貧困工作只停留在貧困人口的基本需求匱乏的淺層問題上，而沒有深刻研究和解決造成貧困的深層問題，也沒有在反貧困的同時致力提升貧困人口群體和個體的發展能力。20世紀末，國際社會開始了基本需求反貧困模式的反思和創新。

賦權（Empowerment）理論最初發起于社會工作和女性主義運動研究領域，后來研究對象逐漸擴大至盡可能多的失權個人或群體，之后延伸至反貧困問題研究領域。賦權真正成為一種反貧困理論，與阿馬蒂亞·森的研究發現是密不可分的。d李華：《國際社會保障動態：反貧困模式與管理（2015）》，上海人民出版社，2015年，第102-103頁。森指出“饑餓‘不僅僅’依賴于食物的供給，而且還依賴于食物的‘分配’。之所以饑餓，只是因為他們未能獲得充分的食物權利的結果，并不直接涉及到物質的食物供給問題” 。“一個人支配糧食的能力或他支配任何一種他希望獲得或擁有東西的能力，都取決于他在社會中的所有權和使用權的權利關系。即使糧食生產不發生變化，權利關系的變化也有可能引發嚴重的貧困和饑荒”。e阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年，第14-40頁。森還提出工具性自由的概念，認為政治工具、經濟條件、社會機會、透明性保證和防護性保障等工具性自由能幫助人們更自由地生活并提高他們在這方面的整體能力。f阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，第31頁。

20世紀末聯合國正式系統提出權利為基礎（Right-based Approach）的減貧路徑。該模式與基本需求理論不同，強調反貧困不是施舍、不是慈善，是窮人的一項權利。窮人有權利要求政府提供基本的權利保障，這一模式也與聯合國經濟社會文化權利公約相呼應，倡導全球一致的人人享有基本社會經濟文化權利的國際減貧標準。權利為基礎的發展路徑在發展策略上強調賦權，關注權利的擁有者和發展的主體——人，特別是窮人和弱勢群體。a李小云、左停：《權利為基礎的發展途徑》，中國農業大學出版社，2007年，第18-19頁。

可持續性生計（Sustainable Livelihoods）是減貧發展的重要路徑，是20世紀90年代初期世界各地NGO、發展工作者及學界在參與式工作理念的基礎上開發出的理論框架。1995年聯合國《哥本哈根宣言》提到：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計”。可持續生計框架是幫助人們認識生計，特別是窮人的生計狀況的一個工具，它是對與農戶生計特別是貧困問題有關的復雜因素進行分析的一種方法。英國國際發展部于1997年將該框架整合到減貧發展項目中，并開發了可持續生計框架指南。在這一框架中，窮人的資產組合分析處于中心地位，各種脆弱性風險環境和政策制度決定了窮人采用生計策略的類型，從而導致某種生計結果，生計結果又反作用于資產，影響資產的性質和狀況。b李斌、李小云、左停：《農村發展中的生計途徑研究與實踐》，《農業技術經濟》2004年第4期。

社區主導的發展（Community-driven Development）是20世紀70年代興起的一種減貧發展模式，是參與式方法在社區層面實施的表現，其核心思想是讓普遍民眾當家做主，決定發展項目及資金的運用。c孫同全、孫貝貝：《社區主導發展理論與實踐述評》，《中國農村觀察》2013年第4期。21世紀初，中國將社區主導的發展理念引入扶貧開發工作中。根據社區成員在發展項目中參與內容和參與程度的不同，參與式發展分為三個階段，即社區參與發展、以社區為基礎的發展和社區主導的發展。社區主導的發展中，政府將社區項目的決策權和項目資金的控制權都交給社區，社區不僅能夠控制項目的規劃、決策、實施、運營和維護，對項目資金也擁有管理權。d劉勝安：《社區自主型發展：國際經驗與中國實踐》，光明日報出版社，2012年，第16頁。

四、社會保護網視角下中國反貧困理論的反思

改革開放以后，中國盡管經歷了快速的經濟發展，但仍是世界最大的發展中國家，有著巨大的貧困人口數量。20世紀80年代，中國開始了制度化的反貧困歷程，取得了舉世矚目的反貧困成績。按照農民年人均純收入2300元（2010年不變價）的扶貧標準，從1978年到2015年，我國農村貧困人口由7.7億人減少到5575萬人，減少了92.8%；貧困發生率由97.5%降低到5.7%，下降了91.8%。e李培林、魏后凱、黃承偉等：《扶貧藍皮書：中國扶貧開發報告（2016）》，社會科學文獻出版社，2016年，第2頁。

（一）中國反貧困歷史回顧：以解決基本需求為中心的開發式扶貧

1986年國家建立了首個扶貧工作機構，標志著中國制度化扶貧的正式開始。本文結合一些學者對我國扶貧發展階段的劃分，將中國扶貧的歷史演變梳理為六個階段：1949—1985年的救濟式減貧和體制改革推動扶貧階段、1986—1993年的大規模開發式扶貧階段、1994—2000年的“八七”扶貧攻堅階段、2000—2010年的第一個扶貧開發綱要階段、2011—2014年的第二個扶貧開發綱要前期階段以及2015—2020年的打贏脫貧攻堅戰的新階段。

新中國成立初期，受長期戰爭的影響，農村處于普遍貧困狀態。改革開放前，國家并未提出具體的扶貧計劃，而且計劃經濟中農輕重比例失調，使得農村的普遍貧困問題依然嚴峻，改革開放前至少有近一半的農村人口處于貧困狀態。改革開放初期，農村經濟快速發展，農民生活水平大大提高。此外，國家還開始實施一些針對性的減貧措施，1984年中央發布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。從1978年到1985年，農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困發生率從30.7%下降到14.8%。

1986年，國家開始采取專門且具針對性的政策和措施，促進貧困人口和貧困地區自我發展能力提高和推動區域經濟發展來減緩和消除貧困。中國建立了以政府為主導的開發式扶貧治理結構，例如成立從中央到縣一級扶貧工作機構，確定以縣為對象的瞄準機制，設立專項扶貧資金等，這些標志著中國扶貧進入了有組織、大規模、開發式的扶貧階段。

1994年，中國政府又出臺《八七扶貧攻堅計劃》，力爭用7年左右的時間基本解決8000萬農村貧困人口的溫飽問題，這是中國第一個全局性的扶貧政策文件。中央政府大幅度增加扶貧開發投入，明確資金、任務、權利、責任“四個到省”的扶貧工作責任制，建立東部沿海地區支持西部欠發達地區的扶貧協作機制，并推行了入戶項目支持、最低生活救助、教育衛生扶貧、科技扶貧、勞動力轉移、生態移民等多元化扶貧措施。到2000年底，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到2000年的3000萬人，農村貧困發生率從14.8%下降到3%左右。a黃承偉：《中國扶貧開發道路研究：評述與展望》，《中國農業大學學報（社會科學版）》2016年第5期。

21世紀以來，我國農村貧困現象呈現大分散、小集中新特征。2001年中央制定了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》，開始村級瞄準扶貧開發，在全國確定了14. 81萬個貧困村，實施以整村推進工作為主體、以產業化扶貧和勞動力轉移培訓為輔助的“一體兩翼”扶貧開發戰略，2007年中央要求“在全國范圍建立農村最低生活保障制度”。這些措施產生了明顯的減貧效果。根據2010年1274元的扶貧標準衡量，農村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年的2688萬人，貧困發生率從2000年的10.2%下降到2010年的2. 8%。b黃承偉、覃志敏：《我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧》，《開發研究》2015年第2期。

2011—2014年，雖然農村居民的溫飽問題得到基本解決，但反貧困任務依然繁重且多樣化，既要解決出現的返貧現象和相對貧困問題，還要改善生態環境和縮小發展差距等。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020）》強調專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧以及社會保障支付扶貧等多樣化扶貧措施。此外，在原有扶貧工作重點縣和重點村之后，劃設了14個集中連片特困地區，同時，對貧困村和貧困戶實施建檔立卡，建立全國扶貧信息網絡系統。

2015年以來，為了呼應2020年全面建成小康社會這一戰略目標，扶貧開發也進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。中西部一些省區市貧困人口規模依然較大，剩下的貧困人口貧困程度較深，脫貧難度更大，減貧成本更高。為此，中央制定了關于打贏脫貧攻堅戰的決定，提出精準扶貧方略和包括增收、減支和兜底等多舉措的“五個一批”脫貧方法，以實現到2020年農村貧困人口擺脫貧困的任務。

從上述的反貧困歷史過程分析，我們看到，中國政府的貧困定義、貧困標準制定與反貧困治理具有以下的特點：

1.中國采用的是混合式的、有彈性的貧困標準。作為單一制的大國，國家在采用由收入貧困和支出貧困基礎上形成的貧困線同時，也結合使用了社區參與的主觀貧困識別方法和多維貧困識別方法，從而照顧了地方發展差異；在設定貧困人口、貧困戶等貧困對象的同時，也提出了貧困片區、貧困縣和貧困村的區域性貧困，從而使得一些地方更能突出扶貧工作的重要；不僅從經濟維度，也從行政管理和政治維度制定并適時地調整貧困線，使得各地的貧困人口數占總人口數的比重在一個適當的社會可接受范圍內，從而形成“多數”非貧困群體有效地幫助“少數”貧困群體的局面。當前的打贏脫貧攻堅戰，以精準扶貧為特色、精準識別為起點，但在實踐中面臨的挑戰仍然很多。

2.中國扶貧的重要特征是開發式扶貧，扶貧治理堅持以開發式為主干，同時不斷拓展其他扶貧措施。開發式扶貧在緩解貧困方面的主要努力是提高貧困人口產出，特別是食物產出，這一努力在20世紀是有效的。但要看到目前以生產為中心的開發式扶貧能夠施展的空間很有限。一是開發式扶貧提升貧困人口的社會資本和社會安全水平相當有限；二是21世紀以后貧困人口的新增收入主要來源已是外出務工，外出務工成了很多地方貧困人口脫貧與否的關鍵指標；三是開發式扶貧難以適用于“剩余性貧困人口”對象。以農業生產為中心的扶貧開發需要拓展到以人力資源為中心的開發式扶貧。21世紀初，扶貧系統就主張“一體兩翼”的做法，提出加強勞動力轉移培訓的“雨露工程”，2007年后又提出扶貧開發與最低生活保障兩項制度的有效銜接。

3.專業化扶貧機構和多部門扶貧并行的特點。貧困的內涵是多維度的，貧困問題的解決具有復雜性，需要政府全方面、多架構的反貧困措施。扶貧開發工作開始以來，我國的扶貧工作主要由國務院扶貧開發領導小組這一跨部門的專業化機構主導展開，負責協調各部門參與扶貧開發工作。目前，很多扶貧措施需要通過更多的政策和制度銜接加以解決。雖然各政府部門響應打贏脫貧攻堅戰的號召而出臺相應的減貧政策，但沒有形成關注貧困人口長遠脫貧的“主流化”的氛圍。要想保障貧困地區和貧困人口有效可持續的脫貧發展，還需要實現各相關政府部門的扶貧主流化，這既需要各政府部門在制定政策時考慮政策相關條件是否會排斥貧困人口享有政策，避免政策實施中的非主觀排斥，同時也需要各政府部門之間的協調互助，通過制度銜接保障貧困人口有效脫貧、長遠致富。

（二）社會保護網視角下中國反貧困創新

反思新中國以來的發展和反貧困進程，我們發現，中國的農村貧困具有兩個重要的社會經濟背景，一是中國農村仍具有基本的內部公平性，二是中國農村家庭的農業生產開發水平已經不低，中國農村系統內部具有基本的公平和效率。在此背景下，中國目前的農村貧困具有如下的時代特征：在經濟性收入貧困存在的同時，社會性的支出貧困成為重要問題；暫時性貧困容易得到解決而長期貧困（或慢性貧困）成為反貧困中的難題，與之相聯系的還出現了代際貧困現象；文化人類學意義上的區域性貧困與生理學意義上的個體性貧困越來越突出；社會不平等逐漸加劇，與社會排斥相聯系的弱勢群體、脆弱群體及其衍生的問題時有出現；社會轉型與市場波動雙重風險下的脆弱性與保障不足成為重要的致貧因素；一般的經濟發展難以對剩余性質的貧困人口產生涓滴效應。傳統的以生產發展為主干的開發式扶貧難以有效地適應和解決上述類型的貧困問題，中國需要在扶貧方法上進行創新，加強窮人的社會安全保護網，形成（包括生產發展與人力資本發展在內的）開發式扶貧與（包括社會保障、社會權利救濟在內的）社會保護式扶貧并舉的格局。

社會保護安全網應該是當前應對貧困的重要措施。社會安全網定義為：國家和社會為國民，尤其是貧困人群提供的一種普遍的、明確的、預設的制度安排框架，當他們在面對外界各種風險威脅的情況下，這種制度安排能夠主動地幫助社會成員消除、緩解和應付這些威脅及其對貧困農民基本生計安全的影響，它包括正規的制度安排和非正規的制度安排。a左停、徐秀麗、齊顧波：《構筑農村社會安全網：緩解農村貧困的一個戰略性的制度創新》，《中國農村經濟》2004年第12期。

在阿馬蒂亞·森的理論構建中，防護性保障（社會安全網）是反貧困五個政策工具性手段之一。森指出“需要有防護性保障提供社會安全網，以防止受到影響的人遭受深重痛苦，或甚至在某些情況挨餓以至死亡。b阿馬蒂亞·森：《以自由看待發展》，中國人民大學出版社，2002年，第33頁。2001年世界銀行提出了一項通過創造機會、促進賦權、增加安全保障三個途徑，實現消除貧困戰略的總體框架。c世界銀行：《2000/2001年世界發展報告》，中國財政經濟出版社，2001年，第6-7頁。社會安全網不僅包括在風險沖擊后向窮人提供臨時救濟和補助，即應付風險，還包括在風險來臨前為窮人預防風險。d左停、徐秀麗、齊顧波：《構筑農村社會安全網：緩解農村貧困的一個戰略性的制度創新》，《中國農村經濟》2004年第12期。事實上，社會安全網并不僅僅是一種簡單的“輸血”行為，更重要的是，它通過減少風險、緩解風險和應付風險等一輪又一輪的防線真正為窮人構筑起一個完善的“防疫系統”，其獨特視角是防止人們陷入貧困。社會安全網提供的只是一種機制，這個機制能否發揮作用還要看是否具有相應的硬件和軟件，即是否具有相應的社會性基礎設施建設和社會服務體系。

當前，社會保護網視角下的反貧困創新重點應該在以下幾個方面：

1.發揮好社會保障的收入再分配功能和扶貧兜底作用。社會保障再分配功能應該作為解決與相對貧困相聯系的社會不平等的重要手段。社會保險、社會福利和社會救助是我國社會保障體系的三個組成部分，它們以不同的路徑達到反貧困效果。當家庭或個人面對各種風險帶來的打擊時，社會福利有預防貧困的功能，它以普遍公共服務及特殊福利提升全體居民的生活質量和發展能力，可產生普遍性的反貧困效果；社會保險有緩解貧困的功能，它以參保成員的互助共濟降低致貧風險，提升社會保險主體制度的反貧困效果；社會救助發揮兜底作用，它通過保障貧困人群的生存和發展，產生最直接的反貧困效果。e王延中：《中國社會保障發展報告（2017）》，社會科學文獻出版社，2017年，第7-11頁。當前我國已經形成了中國特色的扶貧開發和社會保障的互嵌框架，精準扶貧的若干個措施當中，很多涉及教育救助、就業、醫療保險和救助及最低生活保障等社會保障問題，但在具體的銜接方面需要做更多工作，既實現無縫銜接，又避免疊加重復。

2.創新積極的社會救助和社會保障政策，既促進窮人的社會參與與社會融合，更要預防貧困的產生。目前，中國的社會救助體系總體屬于簡單被動保護型的救助。所謂發展型的社會救助，其從設計目的以及很大程度在結果上，是要增加受救助對象的自我發展能力，包括提升受救助對象的人力資本、改善受救助人的發展環境、促進被救助人的社會融合、降低受救助人的各種風險，最終表現為提高受救助者從正常的社會和市場獲得報酬的能力。a參見張秀蘭等：《中國發展型社會政策論綱》，中國勞動社會保障出版社，2007年。實施發展型社會救助離不開積極的預防性社會保護。社會保護相關部門可以通過有關條件設置健康教育、健身、疾病預防、計劃免疫等相關的社會活動，并鼓勵或要求被救助對象積極參加這些社會活動，來增強受助者的風險抵御能力，從而起到事半功倍的效果，最終提升貧困人口的社會參與與自我發展能力。

3.加強圍繞貧困人口的社會性和福利性基礎設施建設，增強貧困人口的社會資本。當前的減貧政策是以政府自身幫扶或者政府引導社會幫扶為主，容易導致貧困地區和貧困戶的過度依賴。在面對風險、困難、災害的時候，貧困人口自身所擁有的社會性和福利性的基礎設施（包括非正規的社會網絡）是其第一救助。熟人社會內部易形成一種內生力量，能帶動社區內部互助性以及激發貧困群體的自主性，但當前社區的作用和社區內部互助幫扶作用尚未得到充分發揮。因此，在政府主導外力開展扶貧工作的同時，如何通過相關政策激發貧困地區和貧困村內部形成和諧的環境也成為重要挑戰。在中國大量貧困人口屬于流動人口和留守人口的情況下，原有的家庭救助受到侵蝕，需要考慮加強現實條件下貧困人口的社會資本。

The Multidimensional Nature of Poverty and the Innovation of Anti-poverty Strategies from the Perspective of the Social Safety Net

Zuo Ting
(College of Humanities and Development Studies, China Agricultural University,Beijing 100193, China)

Poverty is an eternal and constantly changing topic. This article describes the evolution of the concept of poverty, different poverty identi fi cations and measurements and their applications to corresponding poverty groups, clari fi es from a macroeconomics and development economics perspective anti-poverty theory, and lists at a micro level various anti-poverty methods and systems. Re fl ectingon the history and achievements of China's anti-poverty programs, this paper argues that the development-oriented poverty alleviation cannot effectively solve this problem, and anti-poverty methods need the innovative perspective of social protection. The construction of a social safety network is an important measure to deal with poverty, and the key is to let social security play the role of the safety net in helping the poor and become the tool for income distribution. Innovating positive social assistance and social security policies, and increasing the social infrastructure construction around the poor are equally important.

poverty; poverty measurement; antipoverty theory; social safety net; social protection for poverty alleviation

左停，中國農業大學人文與發展學院教授、博士生導師。主要研究方向：農村反貧困與社會救助政策研究。中國農業大學社會保障專業博士研究生賀莉參與了本文的文獻收集與整理等工作。

（責任編輯：郭 林）