社會福利、全球發展與全球社會政策a

林 卡

社會福利、全球發展與全球社會政策a

林 卡

在全球化的今天，社會保障和社會政策的研究要放在新的語境中展開。隨著時代的變化，社會政策研究的焦點已經從階級爭斗和勞資關系的分析以及國家與市場關系的分析，向超越國別的全球社會政策分析擴展。本研究將回顧全球社會政策這一議題領域的形成，展示發達國家對于福利國家體系的社會政策研究與發展中國家對于福利狀況的發展研究這兩個議題領域，是如何結合并形成全球社會政策的研究領域。這一研究領域的擴展不僅是回應全球福利發展的重大問題的挑戰（諸如反貧困和人類發展權利等），也催生了對于諸如包容性發展和可持續發展等新議題的發展。由此，本研究結合聯合國的千年計劃和2030年可持續發展綱要來討論全球社會政策目標，并評估這些發展任務對于推進社會政策和社會工作研究所具有的蘊意。

全球社會政策；社會福利；社會政策；發展研究；社會工作

一、導言：全球發展與社會政策

社會福祉的增進是各國民眾追求的共同事業，它反映了人類社會發展和全球進步的成果。這一事業的發展有賴于各國政府社會政策的制定，也依賴各種社會組織和機構的積極行動，通過參加社會保障項目和投遞社會服務來推進社會福利的發展。在20世紀90年代之前，這一事業的發展主要由民族國家各自的社會保障體系發展和再分配制度建設的努力來達成和推進①。然而在今天，各種區域組織（如歐盟、東盟及其他組織）和國際組織（包括聯合國，世界衛生組織，世界銀行等等）在推進社會福利方面所發揮的的作用不斷擴大。這使各國社會政策的制定和保障公民權利的努力已不再僅僅基于民族國家的需求，更要應對于全球發展的需要。對于這些問題的研究逐漸形成了全球社會政策研究這一新領域。

全球社會政策議題領域的形成，為我們討論社會保障和社會政策問題形成了全新的語境和背景。以往，社會政策研究聚焦在市場與國家的關系，國家進行社會干預的合法性，以及收入分配和再分配問題a參見Christopher Perison, Beyond the Welfare State:The New Political Economy of Welfare, Cambridge, Polity Press, 1995.；但在全球社會政策的討論中，這些傳統的階級與階層分析方法以及利益集團的研究對于政策分析的影響力已有所弱化，而探索全球化的影響和各國社會政策發展共同趨向這些任務正成為討論的重點。在這一語境中，人類的總體利益，人類發展的宏觀導向，以及人類發展所面臨的挑戰，是談論社會福利事業的發展和追求人類福祉的政策行動的最為基本的問題。同時，全球化的進程也導致新的改革與政策研究問題，包括技術發展對于福利服務的影響（如智慧養老）和全球人口流動與社會保障政策，等等。由于這些問題無法在以往民族國家的框架內進行解決，這就要求各國社會政策制定者具有全球視野來看待發展問題，超越民族國家的范圍和背景來介入全球發展議題的討論。

然而，在最近三年來，我們也看到在世界的一些地方出現了逆全球化進程的新現象。b郭強：《逆全球化：資本主義最新動向研究》，《當代世界與社會主義》2013年第4期。直到21世紀的初期，人們很少質疑全球化理念作為人類社會發展的前景；但在今天，對于全球化進程的質疑聲音不斷挑戰人類社會不斷進步的理念。例如近年來美國總統選舉中出現的回歸本土主義、對移民政策及其國際責任的的爭論，英國也進行了脫歐公投，進而影響到法國和意大利保守主義政黨的積極活動。這些事實都表明民族主義、民粹主義和文化沖突對全球化進程造成的沖擊挑戰了現有的全球秩序c鄭春榮：《歐盟逆全球化思潮涌動的原因與表現》，《國際展望》2017年第1期。，也挑戰了人們的基本價值觀念和社會發展的方向。在逆全球化的呼聲不斷加強的今天，我們有必要審視全球化作為世界政治經濟發展的趨勢對于全球福祉的影響。這對于各國社會政策的制訂和社會福利體系的發展都具有重大的意義。

根據這種需要，本文將回顧全球社會政策領域的形成過程，探索全球社會政策研究的發展邏輯。它將展示推進全球社會政策發展的三方面驅動力，即社會政策研究議題的變化、發展研究領域的擴展和社會指標研究的增進，以圖揭示這一議題領域形成的內在原因。通過這些討論，我們可以較為深入的解釋社會保障、社會福祉、全球發展目標的演化這三者間的關系，并在此基礎上評估全球社會發展目標的演進對于社會保障和社會福利體系的發展所具有的意義。

二、來自于社會政策的驅動力

全球社會政策議題領域的形成是一個逐步演進的歷程。在當代社會政策發展的早期階段，社會政策的制定是國家事務，是各國為保護勞動者利益而形成的政策項目。例如從19世紀末開始，早期工業化國家制定社會保障立法是為了緩和國家與市場之間的矛盾，緩解勞資沖突維護社會穩定，以及履行國家所承擔的父權主義的道義責任d參見Gaston Victor Rimlinger, Welfare Policy and Industrialization in Europe,America, German and Russia, New York and London, John Wiley & Sons, 1971.。在那個時代，社會政策的制定是民族國家的立法和政策的結果，是為了應對國內的壓力（特別是勞工的壓力）e參見Pat Thane, Foundations of the Welfare State, London and New York, Longman, 1985.，與國際事務并無直接的關聯。在隨后的1917年到1946年這30年中，人類社會經歷了兩次世界大戰并帶來人道主義的災難。在戰后重建中，世界各主要發達國家都汲取了兩次世界大戰的教訓，從追求強大國家（最終走向戰爭國家)轉向建設民生為導向的福利國家a參見林卡、陳夢雅：《社會政策的理論和研究范式》，中國勞動社會保障出版社，2008年。。

在歐洲建設福利國家的進程中，一些理念的出現為日后形成全球社會政策議題領域培育了條件。這些條件首先在于普惠主義理念的形成。這一觀念首先出現在貝弗里奇報告中。它提出的社會改造計劃以及國民最低年金為形成普遍主義的福利理念提供了價值基礎。此后，替特姆斯展開了社會福利發展的制度演進和社會福祉概念的討論。他指出，社會福祉是指人們生活的美好狀態；而社會福利則反映了人類社會通過共同的努力去發展社會福利事務的基本要求。據此，他把提升社會福祉作為人類社會發展活動的目的b參見Richard M. Titmuss, Social Policy: An Introduction, New York, Pantheon Press, 1974.。

當然，從總體上說，直到20世紀90年代，全球社會政策的研究領域尚未真正形成。在西方工業發達國家，社會政策的討論主要是國別層面上的展開，討論的重點放在勞工關系和分配問題（60年代—70年代）、再分配和公共部門的問題（80年代）c參見Christopher Perison, Beyond the Welfare State:The New Political Economy of Welfare, Cambridge, Polity Press,1995.，并推進到女權和婦女兒童權利保護問題（80年代—90年代）d林卡、唐琳：《婦女與社會政策——論婦女地位在北歐國家的變遷》，《婦女研究論叢》2006第2期。。隨著這一發展，這些國家的發展目標由先前的政治經濟的競爭轉向社會的競爭，而福利國家的發展程度成為衡量社會福利發展狀況的標尺。這些社會政策討論——無論是勞動者保護還是對于婦女兒童福利權利的保護，其對象都是福利國家中的公民。但是，20世紀90年代以來隨著在世界范圍內出現的三大現象，這種狀況發生了變化。這三大現象包括區域一體化的挑戰、冷戰的結束和東西歐融合的現實，以及經濟全球化和國際移民的挑戰。這些變化打破了以往社會政策討論的語境，培育了超越民族國家來討論社會政策議題的必要性。

具體來說，自20世紀80年代以來在世界范圍內出現了區域經濟發展一體化的特征：亞洲四小龍在80年代的崛起帶動了東亞區域的興起；歐洲一體化進程隨著九十年代申根條約的簽署而快速推進；拉美經濟的一體化特征也十分明顯；東南亞國家也在東盟組織的協調下呈現出區域經濟發展的許多共同性。這些區域一體化的進程勢必影響許多社會議題，促使社會政策議題向許多新的議題領域擴展。由于區域一體化是全球化進程的有機組成部分，這就要求社會政策研究與全球經濟發展的議題相關聯，在全球發展的背景中討論社會保障問題。這一拓展豐富了社會政策研究的內容，也有利于把社會政策及其改革方向的討論放到更為多樣的社會文化背景中進行。

與此同時，20世紀90年代以來冷戰的結束和東西歐快速融合的現實弱化了“全球發展”理念的政治含義而強化了其社會含義。冷戰的結束是全球社會政策議題領域形成的一個基本前提。由前蘇聯和東歐國家構成的龐大的社會主義陣營的瓦解對形成全球社會政策這一議題領域具有重大影響。例如東西歐的融合強化了東西歐國家在社會保障方面的政策學習過程，并推進了東歐社會保障體系的變革，促使東西歐各國間的社會福利的發展方向日漸接近。由于以往分立的東西方兩大陣營（或第一，第二和第三世界的劃分）逐漸融入一體化的世界經濟和社會體系中，福利國家的理念也在這些國家中流行。這使以往由意識形態的隔離和國際政治的壁壘所構成的對于全球治理的障礙被削弱了，從而為全球社會政策的討論奠定了制度基礎。

此外，經濟全球化和國際移民流動也加速了全球社會政策領域的擴展。全球化發展進程中的技術發展、經濟交往和社會互動的狀況建構了新的社會生態，這為各國福利體系創造了新的環境，也會引發新的社會政策問題。由此，社會政策對于勞動者權利的保護不僅要放在國家內部的階級政治的背景中討論，而且要放在全球資本流動和國際勞工標準的新條件中考察。又如由跨國移民引起的社會保障問題對于各國勞工和全球社會福利演進的討論也變得十分重要。因此，全球化進程一方面加深各國社會互動和融合程度，使福利國家建設與全球化的經濟與政治趨勢相契合，從而豐富了全球社會政策的討論內容；a李霞：《社會政策的全球化與民族國家》，《長白學刊》2009年第2期。在另一方面，這也要求全球社會政策研究要能夠服務于各國社會發展的現實需要。

三、來自于發展研究和社會指標研究的驅動力

除了發達國家福利體系的發展和區域一體化進程推進了社會保障體系建設的趨同這些因素外，我們也看到來自于發展研究這一領域中帶來的積極影響。在發展中國家，其社會保障體系發展的境況和機制與發達國家的發展機制有很大的不同。以關注的焦點問題而言，發達工業化國家的社會政策和社會保障研究的焦點問題在于國家干預的合法化和制度化，而發展中國家有關社會福利討論的核心議題是經濟發展與福利增進的相互關系bKa Lin, Raymond KH Chan, "Repositioning Three Models of Social Policy with Reference to East Asian Welfare Systems," International Social Work, 2015, 58 (6).。這種現狀導致發達國家的社會政策討論聚焦在再分配效益的分析上，而發展中國家的社會政策議題主要被作為發展問題進行討論。前者較多討論社會公正、稅收政策以及國家與市場的關系，后者主要討論社區發展和社會組織在福利提供方面的作用。由此，在學科發展中，發達國家的社會福利研究形成了社會政策討論的基本內容，而發展中國家的社會福利研究則被作為發展研究并與經濟成長的研究相關聯。

因此，在全球發展的早期研究中，經濟學家和現代化研究者是該領域中的主要貢獻者。然而，20世紀80年代以來以經濟增長為核心的發展戰略所帶來的各種問題引起了學者們的反思，促使人們倡導社會經濟的協調發展。例如佩魯在1983年出版的《新發展觀》就認為以經濟增長為中心的發展導向過于狹隘，強調社會發展應當以人的全面發展為最高目標。c參見佩魯：《新發展觀》，華夏出版社，1987年。基于這種認識，20世紀80年代以來聯合國提出了“人類與社會發展”戰略，聯合國教科文組織也提出了“綜合發展觀”，而經濟合作與發展組織以及國際勞工組織等也提出了類似的發展戰略。這些戰略都強調社會發展是一個包括人口、環境、政治、經濟、科技、文化等多種因素的綜合發展過程，因而全球發展戰略要具有全面性、綜合性、協調性，以滿足人的需求和促進人的全面發展。

與發展研究相呼應，社會指標研究的發展也為推進了全球社會政策的發展提供了技術工具。全球社會福祉狀態可以通過各種社會指標反映出來。這些指標包括反貧困等生活保障目標，也涉及更為廣泛的教育，醫療和文化發展的指標。例如由美國衛生協會提出的用來衡量發展狀況的ASHA指標體系就包括嬰兒死亡率、平均預期壽命、識字率、以及人均國內生產總值（GDP）、人口出生率、就業率等六大指標。a延希寧：《國外衡量人口質量的指標和方法》，《人口研究》1986年第2期。這些反映各國社會保障和生活水平狀況的指標可以包括貧困和社會救助開支等可以反映社會特殊需求群體的福利需要（特別對文盲群體，兒童群體和艾滋病群體的社會幫助和保護），也可以用于反映針對普通民眾福利狀況設置社會津貼等普遍主義的項目。

由此，發展研究與社會發展指標的研究相互配合，為我們考察全球社會政策的發展提供了經驗基礎和分析工具。以貧困測量為例，貧困研究的先行者布思和朗特里等人對于貧困和生活狀況的測量開拓了貧困研究和社會救助政策分析的技術手段。b林卡：《絕對貧困、相對貧困以及社會排斥》，《中國社會保障》2006年第2期。從這一起點開始，各種社會發展指標逐漸成熟，成為分析全球社會政策和發展目標的工具。沿著這一發展路徑，1972年聯合國社會發展研究所的M·麥格拉納漢提出了發展指數。c華平：《關于發展指標的探討》，《經濟研究參考》1992年第2期。該指數由18個經濟和社會指標構成，通過這些指標得分乘以權數得出綜合指數。1977年詹姆斯·格蒙特進而提出對生活狀況進行測量的物質生活質量指數（PQLI）。d馮立天、賀峻峰：《論析衡量人口生活質量的宏觀法方法（之一）——物質生活質量指數》，《人口與經濟》1992年第2期。這一指標體系把預期壽命、嬰兒死亡率和識字率作為衡量社會發展的三個關鍵指標，以便美國政府對窮國提供發展援助計劃進行有效性的評估。

其后，1979年聯合國發布了發展和融合社會及人口統計數據的框架（FSDS）指標體系，列入了包括人口、家庭成員、學習及教育、收入分配、社會保障、衛生保健、住房及環境、公共秩序及安全、閑暇和文化、社會階層和流動情況等12個指標。J·埃斯蒂斯也于1988年提出加權社會進步指數作為評價社會進步狀況的尺度，其使用的指標涵蓋了經濟、人口、教育、健康、婦女地位、政治參與、文化、福利等10個領域。e周長城、袁浩：《生活質量綜合指數建構中權重分配的國際視野》，《江海學刊》2002年第1期。此外，1993年埃里克斯以瑞典家計調查資料為依據提出考察貧困狀況的指標，包括健康、醫療、就業、經濟、教育、住房、文化、政治等9個方面的內容。f參見林卡、張佳華：《社會政策與社會建設：北歐經驗》，中國人民大學出版社，2014年。這些社會指標研究都為推進全球社會政策的分析奠定了經驗基礎。

從發展研究和社會指標研究相結合的視角來研究全球社會政策問題，就要關注各方社會主體在推進全球發展增進人類福祉方面所進行的行動。在社會保障和社會服務方面，我們需要思考如何有效的發揮社區組織和民間團體的作用，如何有效的開展慈善和社會互助活動，如何進行資產建設和區域開發，展開反貧困和發展教育的工作，增加兒童福利和保護婦女權利，以及如何促進社會經濟的協同發展，增加社會和諧。與此同時，群眾參與發展進程的社會動員和環境保護和生態的可持續發展等議題也是發展研究的關鍵問題。為此，發展研究可以為全球社會政策的討論提供了新的問題，設立了新的討論議題。采用這些視野去考察全球化進程，我們可以理解全球化進程對全球社會政策焦點和任務的影響，a李小云、徐秀麗、齊顧波：《反思發展研究：歷史淵源、理論流派與國際前沿》，《經濟評論》2015年第1期。也反映了人類對于人類社會發展任務的認識程度。

此外，全球化進程也推進了各國間的社會政策的學習，從而推進了全球社會政策的發展。例如在西歐發達福利國家的影響下，新興工業化國家都在建立起有效的社會保障機制和發展全民福利制度方面加大了力度，國際組織的政策倡導也推進了各國社會政策的發展。這就形成了一種態勢，即人們開始把各國社會福利的實踐與人類發展的總體目標相結合。而且，全球化進程也拉近了各國間的距離，使各國在社會發展指標上可以展開比較并形成社會競爭的態勢。由于社會福利發展的目標不僅在于確保人民的基本生活，也要追求社會質量的提高，這就促使我們超越社會福利這一概念的局限而從人類發展的角度從總體上揭示社會發展的導向，增加社會環境的和諧，使每個人的生活能夠更加美好b參見林卡：《社會質量：理論方法與國際比較》，人民出版社，2016年。。

當然，全球化的影響并不完全是積極的，也會帶來許多副作用，需要全球社會政策的矯正。全球化進程會伴隨著收入的不平衡、人口流動的困境、資本和技術流的跨境流入或流出所帶來的問題。這些因素都會對于各國的社會保障和社會福利狀況發生影響，從而強化了發展全球社會政策的必要性。

四、全球社會政策與全球發展議程

為了理解全球社會政策的發展給社會政策議題領域的擴展所帶來的變化，反映社會福祉的發展狀態，我們需要進而考察全球發展目標的演進并評估這些發展所具有的社會政策意義。抽象的說，由于具有其獨特的歷史背景，各國社會政策議程的關注點和強調點都各不相同，而且也會隨著時代發生變化。但作為全球發展設立的發展目標和任務，它們在各個時期具有相對的穩定性。研究全球社會政策發展目標的演進及焦點問題的變遷，有助于我們發展社會政策研究，以新的話語體系和新的議題焦點來回應全球化的要求。全球社會政策的研究從全球的視野而不是在民族國家的視野中來討論反貧困、教育和公共健康這些議題c參見Nicola Yeates, Globalization and Social Policy, London, SAGE, 2001.。這也要求各國社會政策制定者必須用全球的眼光來看待當代社會問題。以這種全球性的背景作為分析的基礎和邏輯起點就會促使社會福利最終走向了對全球發展的討論與探索。根據這種需要，我們將對全球社會政策的目標演化進行討論，并研究其對于全球社會政策發展的指導意義。

自本世紀以來，全球社會政策各種理論爭論大多圍繞著四大議題展開：對于困境群體的社會保護，生活質量的提高和社會質量的提升，可持續發展，以及包容性發展。這些議題有的涉及到社會保障問題，也有的涉及更為廣泛的全球發展議題。早期的研究重點在于社會政策與經濟政策的優先性和全球化帶來的社會效應，這使滴漏效應和社會傾銷成為討論中的關鍵詞。其后，人們在社會政策的討論中融入了社會管理的因素，從而使全球治理成為有關全球社會政策討論的新焦點。這些研究常常采用各種社會指標作為檢驗的工具，包括1990年聯合國開發計劃署提出的人文發展指數（采用平均預期壽命、成人識字率和總入學率、實際人均國民生產總值三個方面進行測量）以及1997年由聯合國開發計劃署提出的人類貧困指數（從壽命、讀寫能力和生活水平三維視角來考察）。a張全紅、周強：《多維貧困測量及述評》，《經濟與管理》2014年第1期。當然，社會福祉狀況不僅要反映在對于民眾生活質量的測量和保障，也要反映在對于社會質量指標的考察。在此，社會質量研究可以幫助我們理解全球發展的具體目標和關鍵因素，把握全球發展和全球社會政策所具有的內容b參見林卡：《社會質量：理論方法與國際比較》，人民出版社，2016年。。

在全球社會政策對于增加社會質量的討論中，我們要高度關注兩個重點議題。一是可持續發展問題。早在1987年聯合國世界環境與發展委員會就提出了“可持續發展”的戰略思想，并且在1992年的聯合國環境與發展大會上公布了《里約環境與發展宣言》、《21世紀議程》、《聯合國氣候變化框架公約》和《聯合國生物多樣性公約》。1995年聯合國進而提出可持續發展指標，采用了自然資本、社會資產、人力資源和社會資源四大類25個指標來測量各國或地區的可持續能力。這使“可持續發展”成為全球社會政策討論的基本內容。c參見林卡、呂浩然：《環境保護公眾參與的國際經驗》，中國環境出版社，2016年。在此基礎上，2012年召開的“里約+20”會議明確提出可持續發展目標，把“消除貧困，改變不可持續，促進消費和生產的可持續模式，保護經濟和社會發展的自然資源基礎”作為關鍵任務。這一議題雖然與社會福利領域有一定的距離，但卻是討論社會福祉不可分割的內容。

二是包容性發展問題。包容性發展也是聯合國、世界銀行和各種國際組織大力倡導的發展目標。早在上世紀90年代，亞洲開發銀行倡導包容性增長這一理念，指出亞洲經濟的增長并未使各國能夠平等的分享發展的成果，反而使一些國家變得更加貧困的現狀。作為支持包容性發展理論框架，國際社會質量協會也發展了社會質量指標體系，從社會經濟保障、社會凝聚、社會融入、社會賦權四個方面在18個主領域和45個亞領域中設立社會指標來反映社會進步狀況d參見Ka Lin, Peter Herrmann, Social Quality: A New Perspective on Social Development, New York, Berghahn Books,2015.，使之成為提倡包容性發展的理論工具。在全球層面，聯合國可持續發展委員會在1995年依據《21世紀議程》構建了可持續發展指標體系（DSR）也為各國的社會政策制定提供了規范性的指導。

這些發展的積極成效可以通過兩個聯合國議程反映出來：一是 2000 年9月聯合國千年首腦會議通過了《世紀目標》，并在2001年由聯合國可持續發展委員會重新設計了包括58個指標15個主題和38個子題的指標體系e吳錦華：《評<洛美協定>》，《歐洲研究》1985年第2期。。這一聯合國的綱領性文件要求各國和各類政府和非政府組織通過共同努力達到在新世紀中的以下目標并為此形成十年計劃：消滅極端貧窮和饑餓，普及小學教育，促進男女平等并賦予婦女權利，降低兒童死亡率，改善產婦保健，與艾滋病毒/艾滋病、瘧疾和其他疾病作斗爭，確保環境的可持續能力，全球合作促進發展等a參見United Nations, Indicators for Monitoring the Millennium Development Goals, New York, UN, 2003.；二是聯合國可持續發展峰會于2015年通過的可持續發展的工作議程在評估《世紀目標》的執行情況的基礎上形成，這一新制定的工作議程于2016年1月1日正式啟動實施。議程制定了今后15年要實現的17項發展目標，并呼吁各國現在就采取行動（見附錄）。在這一工作議程中，包容性發展和可持續性發展成為具有同等重要的議題。

這些發展表明，全球社會政策議題的討論逐漸由各國從眼前的直接利益轉向對人類發展長遠利益的關注，從滿足民族國家的需要走向對于全人類的需要，從滿足當代人社會福利和福祉的需要到考慮下一代人的生存環境問題。這些指標所涉及的內容有許多已經超出社會福利的范疇而是涉及社會質量和社會福祉的廣泛議題，但在這一領域中設立的發展目標可以成為我們觀察全球發展的良好議題。b參見林卡：《社會質量：理論方法與國際比較》，人民出版社，2016年。以此作為理論前提，我們可以進而討論全球發展的政策目標對于社會政策和社會工作發展所具有的積極的政策涵義。

五、全球發展議程與全球社會政策

首先，針對社會政策研究中的關鍵問題——貧困問題，全球社會發展目標的設立進一步強化了社會政策的反貧困功能，也為社會政策的發展提供了新動力。在以往社會政策的制定中，各國政府是政策制定主體，而在人類安全和人類保護的理念不斷強化的今天，國際組織積極發揮政策制定者和導引者的作用，把國家制定社會政策的機制推向全球社會治理機制。社會政策所關注的對象群體則包括更為廣泛的群體。這些變化在政策制定上帶來許多變化。以《2030年可持續發展議程》為例，該議程要求世界各國到2030年要消除一切形式的營養不良、饑餓，倡導通過生產發展來解決民生問題，要求實現農業生產力翻倍的成效，也要求政府取消農業出口補貼，確保糧食商品市場正常發揮作用，以便實現經濟和社會的發展。

其次，在全球化的背景中，國際組織不斷倡導人類的權利，并把許多以往在公民權的背景中強調的權利上升為人類生存的普遍權利c參見林卡、陳夢雅：《社會政策的理論和研究范式》，中國勞動社會保障出版社，2008年。。這些人權內容可以回溯到各國政府簽署的一些國際人權公約，體現了以人為本的發展需要，也提倡人民參與政治決策，發展基層民主組織的訴求d參見程漱蘭：《世界銀行發展報告20 年回顧（1978—1997）》，中國經濟出版社，1999年。。 在社會福利的理論基礎上，全球社會政策的推進受到人類安全理論和人類發展的導向所支持。這些理論所具有的價值導向與福利國家的意識形態有所差異：前者強調堅持公民權理，對于國家范圍內的公民進行社會保護。在此價值基礎上，以往的民族國家常常把特殊困難需求群體（包括勞工、婦女兒童殘疾人等福利需求群體）作為社會政策關注的主要對象群體a張愛寧：《國際法對殘疾人的保護——兼評聯合國<殘疾人權利公約>》，《政法論壇》2010年第4期。。后者則把全球社會政策看作是討論人類社會發展的重大問題和導向的工具。它強調基本人權而不僅僅是公民權，把確保人類安全和實現普遍福利作為全球社會政策分析的基本內容。例如2030可持續發展的議程既強調實現全民健康保障，確保殘疾人和處境脆弱兒童等弱勢群體平等權利的任務，也強調對于普遍人權的廣泛保護（甚至對非法移民的人權保護）。

第三，全球社會政策這一領域的成長，促使社會政策研究的中心議題從社會救助和社會福利向社會福祉和社會質量這些發展目標擴展。在福利國家的邏輯中，政府應該為社會弱者提供社會保護，因為社會救助和福利供給是公共責任。但這種邏輯對于全球發展的視野來說就顯得不夠了，因為在這一視野中的焦點問題不僅在于社會保護，更在于人的發展。為此，全球社會政策的發展理念不能局限于各種具體的福利事務中，而要從社會福祉的定位來考察人的發展狀態，使發展與生活質量提升同步進行。為此，在聯合國的發展目標的設立中，其2030議程要求在未來的十五年中，全球發展的任務包括要讓所有的人都過上繁榮和充實的生活，要回應人類社會在公平正義、權利保障，共享發展的權利、平等對話，機會和成果，移民的融入和權利保障等方面所面臨的挑戰，使我們的世界變得更加美好。

第四，在全球社會政策的討論中，包容性發展已經成為當今國際治理和全球發展的重大議題，聯合國發展計劃署和亞洲開發銀行都強調社會包容，促進發展的協調與均衡，公平合理地分享經濟發展等目標的重要性。在2000年發布的聯合國《世紀宣言》中就提及包容性發展的理念，強調以人為中心的全面協調增長；而在2030年議程的文件中，建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區被列為城市發展的基本目標。這些包容性發展的目標還包括確保包容和公平的優質教育，提供安全、包容和有效的學習環境，提供安全、包容、無障礙、綠色的公共空間，確保人人獲得適當、安全和負擔得起的住房和基本服務。這些政策任務都有助于強化社會包容的方向。

第五，經濟成長與可持續發展的目標。在發展研究中，經濟現代化一直被認為是推進社會發展的強有力的驅動力。例如聯合國頒布的許多文件（如1978—1988年聯合國《非洲運輸通訊十年》，20世紀80年代聯合國《工業發展合作—非洲工業發展十年》）都把支持發展中國家工業發展，促進市場發展和自由貿易，作為全球發展的基本途徑。但是，這些經濟發展的議題日后與環境污染和可持續發展問題的聯系日益密切，使其在隨后的發展中，環境議題、經濟發展的可持續性以及在社會結構及社會包容議題都列入了全球發展的指標體系，從而豐富了全球社會政策的內容。

六、全球發展議程與社會工作任務

全球發展目標的確立也為社會工作的討論提供了新的評估參照系，并且為社會工作實踐提供合理性依據和賦予意識形態的內涵。具體地說，這些發展要求可以為社會工作者在以下發展領域中的工作中提供幫助，從而為擴展傳統的社會工作領域開辟道路。

1.反貧困。濟貧和社會救助一直是社會工作的傳統工作領域。在中國，許多從事社區工作的社會工作者目前都從事包括申請低保津貼、給予社會救助、組織社區的濟貧服務、展開地方上的慈善活動等方面的工作。在此，國際組織所設立的一系列發展目標可以為社會工作者開展濟貧工作提供基本的知識指導和目標。例如2030議程要求到2030年在全球消除每人每日生活費不足1.25美元的極端貧困現象，并且使各國界定的貧困人口減半；也要求實施最低標準保障項目，能覆蓋大多數民眾。此外，在全球發展視野下各國的社會工作實踐（如小額信貸項目運動）也可以給許多國家的發展項目和反貧困努力提供一定的借鑒。例如在巴西，20世紀末出現的反貧困運動的經驗對于非洲、拉美國家、加勒比地區等區域中的發展中國家具有借鑒意義a陸繼霞：《巴西國際發展援助的特點及啟示》，《國際經濟合作》2013年第5期。。這些工作都需要全球社會政策的研究提供理論支持，也要有全球發展的議程作為價值導向。

2.婦女兒童群體。全球發展目標的豐富化有助于社會工作者在做具體的福利服務的工作中，能夠積極回應相關部門的要求，并以此作為項目評估的標準。在應對全球發展的挑戰中，社會工作者應該在維護婦女和兒童權利的社會運動中起到重要作用。以2030 議程為例，這一文件要求在世界范圍內消除對婦女和女童的歧視和實現性別平等，增強所有婦女和女童的權能，確保婦女能夠有效參與各級政治、經濟和公共生活的決策，并享有進入各級決策領導層的平等機會。這一文件也要求消除針對婦女和女童的一切暴力行為（包括販賣、性剝削及其他形式的剝削），制止對兒童進行虐待、剝削、販賣以及一切形式的暴力和酷刑，消除童婚、早婚、逼婚及割禮等一切傷害行為。這些要求把婦女兒童權益保護的倫理要求落到了政策實處，構成了全球社會政策的基本內容。

3.移民和就業服務。社會工作者可以通過社區和社會組織積極介入到移民服務工作中來。在此，2030議程要求強化社會管理的進程以便促進持久、包容和可持續經濟增長。按照議程的要求，各國應保護勞工權利，包括移民工人，特別是女性移民和沒有穩定工作的人創造安全和有保障的工作環境，關注移民的融入和權利保障等，促進有序、安全、正常和負責的移民和人口流動，包括執行合理規劃和管理完善的移民政策。同時，在金融服務方面，議程建議各國將移民匯款手續費減至3%以下，取消費用高于5%的僑匯渠道。最后，議程也要求到2025年終止一切形式的童工，實施青年就業全球戰略，并執行國際勞工組織的《全球就業契約》，根除強制勞動、現代奴隸制和販賣人口，禁止和消除最惡劣形式的童工。這為社會工作者擴大服務領域和社會管理功能提供了依據和合法性。

4.增進社會包容和環境可持續發展。公平地共享發展的成果、促進機會均等，縮小邊緣社會群體和被社會排斥群體的規模，是全球社會政策的基本內容。2030議程倡導要減少結果不平等現象，取消歧視性法律，采取相關政策手段（特別是財政、薪資和社會保障政策），逐步實現更大的平等和包容，減少社會排斥現象。同時，也要增強窮人和弱勢群體抵御災害能力，降低其遭受歧視的風險。在環境保護方面，2030議程設立了以下目標：人人可以公平獲得安全和負擔得起的飲用水，在各級進行水資源綜合管理，提高用水效率。加強地方社區參與改進水和環境衛生管理；減少污染，大幅增加全球廢物回收和安全再利用，保護和恢復生態系統方面進行工作aTaekyoo Kim, "Contradictions of Global Accountability: The World Bank, Development NGOs, and Global Social Governance," Journal of International & Area Studies, 2011, 18(2).。 這些增進包容性和可持續性的工作已經成為全球社會政策的新要求，也是社會工作者在推進社會進步方面所需努力的新的核心領域。

5.社會工作與民主法治建設。社會工作是社區發展和進行民主建設的重要力量。作為社會建設的生力軍，社會工作者在支持各種政府和非政府組織的活動中要能夠承擔和履行一些發展的責任，并以增進社會福祉為宗旨進行活動。這些活動不必局限在社會福利服務上，他們在社區發展和進行民主建設方面也可以進行有價值的工作。這些工作可以促進具有包容性、參與性和代表性的社會組織的發展，也有助于提高社會管理的成效。在此，2030議程要求各國政府都要建立有效、負責和透明的機構，確保所有人都有平等訴諸司法的機會。因此，討論全球發展目標可以揭示全球社會政策的演化進程，并從中找到發展的脈絡和總體方向，以便為社會工作實踐提供價值導引。

七、討論：社會政策、發展研究與社會福祉

社會政策、社會工作和發展研究是三個相互關聯又相對獨立的議題領域。社會政策研究人們生活的經濟保障和物質生活條件，解決日常生活中所面臨的民生問題。社會工作則注重福利服務的投遞及其機制的探討，是實現人類發展這一目標的具體手段。同時，生活改善和社會福祉狀況的增進也要涉及許多發展問題，包括生活環境、社會關系和社區發展等議題。bRosemary Kennedy Chapin, "Social Policy Development: The Strengths Perspective," Social Work, 1995, 40(4).這些領域中的研究都與社會福利和社會福祉狀況相關。社會政策關注人類發展的總體趨勢，其全球社會政策的討論致力于解釋全球發展的背景及社會政策演化的時代性；社會工作者一直是社會改造的基本力量，也與發展工作密切相關。在20世紀70年代以前，區域發展和社區工作這兩個議題領域并未被清晰劃分，社會工作者被看成是區域發展的生力軍。直到今天，社會工作者在市民社會中仍然承擔著十分廣泛的反貧困、減少文盲、社區規劃和環境保護工作，并且通過對于弱勢群體的幫助來實現社區發展目標。c衛小將：《國際社會工作發展路徑的回顧與前瞻》，《學術論壇》2014年第12期。這三個領域所具有的相互支持的關系，可以擴大全球社會政策研究的范圍，也影響我們對于全球發展目標的討論。

把社會政策和社會工作與全球發展目標聯系起來進行討論可以具有多方面的意義。在理論意義上，探討全球發展目標的演進能夠為我們進行社會工作和社會政策的研究提供時代背景，也能為我們的社會改造實踐提供意識形態的支持。同時，展示全球發展的目標演化也能夠為我們加深理解全球發展的各種因素并揭示這些因素的相互關系提供幫助，從而為社會工作設立理論基礎。在操作性層面上，研究全球發展可加深對于社會福利體系和發展機制的理解，可以為我們設計工作議程提供基本目標，也為社會工作服務提供價值倡導、工作導向、服務理念和政策手段。同時，在跨國援助和國際發展行動中，全球社會政策倡導各種非政府組織（NGOs）和全球非政府組織（INGOs）的積極活動，要求社會工作者積極參與發展工作。因而，討論全球社會政策（Globe Social Policy）議題，對我們加深理解社會政策和社會工作的使命和任務有很大裨益。

要對于這些作用展開評估，可以從社會福利的對象、發展目標的設立和對于發展進程的成效評估三個方面展開進行。就對象而言，全球發展的視角要求我們不僅關注特殊的福利需求群體，也要顧及對于普遍民眾社會福利狀況的討論。在發展目標的設立上，這一視角與社會福利與社會保護息息相關，強調通過社會救助和民間力量來應對社會福利事務aTony Addison, Miguel Ni?o-Zarazúa, Finn Tarp, "Aid, Social Policy and Development," Journal of International Development, 2015, 27(8).，但也觸及社會環境與社會福祉問題以實現人們生活的良好狀態。在發展的成效上，這些議題的討論與生活質量與社會質量的評估相關聯。生活質量的評估是反貧困和提升人們生活水平必不可少的手段，而社會質量評估涉及社會保障和社會再分配問題，討論如何形成良好的社會結構和社會環境并實現公平正義的社會。

然而，盡管具有上述種種重要性，迄今為止中國社會政策的研究與全球發展研究的契合程度還是很不足的，對全球社會政策的研究相當薄弱。社會工作的研究也缺乏對于全球發展所面臨問題做出積極回應。造成這種現狀的原因是復雜的。例如，社會政策學科在中國的發展主要是通過引進西方福利國家的理論而形成的，因而對于發展中國家的福利體系的關注不夠，從而阻礙了社會福利體系推進的全球意識；在引進的社會政策理論中，中國學者強調對這些理論進行本土化并強調其工具性的價值，從而導致對理論發展的關注有所不足b林卡：《中國社會政策學科的本土發展——以國際社會政策學科的發展經驗為視角》，《探索與爭鳴》 2008年第11期。。這也影響到對于全球社會政策的建構和探索。此外，在社會工作學科的發展中，這一學科發展的技術化和專業化導向也削弱了其宏觀的視野和發展性功能。作為結果，這些因素從不同的方面弱化了人們對于全球發展目標的關注，限制了人們對于社會政策研究與全球發展議題關聯度的理解。

但是，在全球化的今天，我們對于這些議題的討論就不能僅僅停留在國家的層面，而要在全球的背景中展開。把全球發展的理念引入社會福利的理論與實踐問題的討論，就要在全球化的背景中把社會保障和社會政策的研究與發展議題相結合，回答全球社會政策發展所面臨的重大問題。為此，本文回顧了全球社會政策關注點的演化，反映了人們對于全球發展進程的理念和戰略認識的不斷深入。這一進程由多種因素決定——政治的，經濟的，或歷史的和文化的，各國在推進這些全球發展目標的過程中也會面臨著不同的環境和困難。既使如此，我們仍然可以看到各國在推進全球發展行動中體現出來的一些共同行動導向和理念。

由此，本文在全球社會政策討論的背景中揭示了全球發展目標的變化，關注聯合國最近發布的2030全球發展目標的基本要求，強調了包容性發展作為新的政策重心，從而把社會政策、發展研究和社會工作的討論結合起來，反映了全球社會政策這一議題領域形成的條件、過程及其作用。本研究倡導從多方面多維度積極推進全球發展目標演化的積極成果。這些成果有助于我們討論如何通過社會政策的手段來追求生活質量和社會質量的提高，促進社會福祉狀況的提升。它對于我們建設公正、和諧和包容的社會這一宏大目標，并在總體上推進人類社會的發展具有積極的意義。

附錄：2030年可持續發展議程設定的17項指標

目標1 在全世界消除一切形式的貧困。

目標2 消除饑餓，實現糧食安全，改善營養狀況和促進可持續農業。

目標3 確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉。

目標4 確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會。

目標5 實現性別平等，增強所有婦女和女童的權能。

目標6 為所有人提供水和環境衛生并對其進行可持續管理。

目標7 確保人人獲得負擔得起的、可靠和可持續的現代能源。

目標8 促進持久、包容和可持續的經濟增長，促進充分的生產性就業和人人獲得體面工作。

目標9 建造具備抵御災害能力的基礎設施，促進具有包容性的可持續工業化，推動創新。

目標10 減少國家內部和國家之間的不平等。

目標11 建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區。

目標12 采用可持續的消費和生產模式。

目標13 采取緊急行動應對氣候變化及其影響。

目標14 保護和可持續利用海洋和海洋資源以促進可持續發展。

目標15 保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統，可持續管理森林，防治荒漠化，制止和扭轉土地退化，遏制生物多樣性的喪失。

目標16 創建和平、包容的社會以促進可持續發展，讓所有人都能訴諸司法，在各級建立有效、負責和包容的機構。

目標17 加強執行手段，重振可持續發展全球伙伴關系。

資料來源：聯合國：《2030年可持續發展議程》，百度百科：http://baike.baidu.com，2016年。

Social Welfare, World Development,and Global Social Policy

Lin Ka
(School of Public Affairs, Zhejiang University, Hangzhou 310058, China)

In the contemporary world of globalization, studies of social security and social policy should be conducted from this new perspective. In recent times, the centre of social policy debates has been shifted from the issues of class bargaining and labor relations or state-market relations to global social policy beyond the national boundaries. Thus, this study will review the conditions for the formulation of a subject area of global social policy. The study will demonstrate how social policy studies on welfare states among developed countries and development studies on welfare affairs among developing countries can go together to construct a new research area of global social policy. This extension of research will not only enable social policy experts to answer some traditional issues of global welfare development, including poverty reduction and human rights,but also to explore new issues of research such as inclusive development and sustainable growth.In addition, this study will discuss the targets of global social policy with reference to the UN's Millennium Development Goals and the 2030 Agenda for Sustainable Development, and evaluate the implication for undertaking these goals for the development of social policy research and social work practices.

global social policy; social welfare; social policy; development studies; social work

林卡，浙江大學公共管理學院教授、博士生導師，社會保障和風險管理系主任，MSW中心常務副主任。主要研究方向：社會保障、社會政策、社會工作、社會管理。

CIDRN（Strategic Review of the China International Development Research Network）項目（主持人：周弘）。

a 林卡：《國際經驗和中國社會福利體系的發展》，《浙江社會科學》2011年第5期。

（責任編輯：鄭功成）