新時期社會保障與經濟發展關系的再認識
——第三屆全國社會保障學術大會論要

中國社會保障學會理論研究組

新時期社會保障與經濟發展關系的再認識
——第三屆全國社會保障學術大會論要

中國社會保障學會理論研究組

全球經濟發展仍然處于低潮期，國內經濟下行壓力增大，社會保障的發展同樣面臨著挑戰。如何妥善處理社會保障與經濟發展的關系，是世界各國普遍面臨的重大議題。在中國社會保障學會主辦的第三屆全國社會保障學術大會上，與會專家學者圍繞“社會保障與經濟發展”這一主題進行了深入探討。與會者普遍認為，實現經濟發展模式轉型與健全社會保障制度同等重要，應努力追求兩者之間的良性互動和共同發展。在經濟新常態下，應當構建積極的社會保障體系并使之成為國家治理體系中的支柱性制度安排，賦予其自我修正的功能和與時俱進的品格，為支撐中等收入群體不斷壯大、居民消費長盛不衰提供強有力的制度保障。本文以社會保障與經濟發展之間關系的理論辨析、歷史經驗、現實矛盾和政策建議為邏輯線索，對此次學術盛會的核心觀點進行綜述。

經濟發展；社會保障；良性互動；中國社會保障學會；綜述

社會保障與經濟發展的互動不僅關系到社會保障制度的理性發展，更是國家經濟社會協調發展的關鍵所在。2017年2月25—26日，中國社會保障學會主辦的第三屆全國社會保障學術大會在京召開，本屆大會以“社會保障與經濟發展”為主題，來自百余所高校的專家學者和多個相關部委的政府官員以及部分全國性學術團體、代表性企業負責人共計350余人出席了會議。17位代表在全體大會上圍繞核心議題發表了主題報告，120多位專家在養老保險、醫療保險、護理保險、社會福利、養老服務、貧困與救助、慈善事業等分論壇上發表研究成果并展開了深入研討，在一些關鍵問題上形成了具有參考價值的認識。與會者一致認為，社會保障與經濟發展是國家發展的兩大永恒主題，任何時候都不能掉以輕心。在全球經濟發展仍然處于低潮和國內經濟下行壓力增大的背景下，實現經濟發展模式轉型與健全社會保障制度同等重要，應當努力追求兩者之間的良性互動和共同發展。現將大會重要觀點綜述如下。

一、理論辨析：社會保障與經濟發展的關系

（一）有關社會保障與經濟發展關系的爭辯由來已久，并呈現周期性

社會保障與經濟發展之間究竟存在怎樣的關系，兩者間如何互相影響？這些重大理論問題長期以來并未得到充分討論和有效澄清，一些認識誤區甚囂塵上。有一部分批評者著眼于社會保障可能產生的負面效應，包括可能有礙競爭力、抑制工作動機、造成代際差距等。而社會保障的擁躉者則強調其對經濟發展的促進作用，包括在提高預期壽命、對勞動者提供多方面保障、縮小社會不平等、緩解經濟危機、促進社會穩定等方面的積極效應。

縱觀世界，這種圍繞社會保障和經濟發展的爭論是周期性的。在二戰之后的幾十年黃金時代里，社會保障被普遍視作經濟增長的重要引擎。直至20世紀70年代中后期，布雷頓森林體系的瓦解和石油危機的爆發，使得新自由主義改革盛行，減少公共支出、削減社會福利在一些國家蔚然成風。2008年，全球經濟因美國次貸危機陷入持續低迷，社會保障作為彌補市場失靈的重要手段，再次展示了其穩定內需并減緩經濟危機震蕩的作用，成了政策層面與學界普遍關注的焦點；但此后社會保障又再度成為一些人抨擊的對象，被指責為經濟增長放緩和下滑的致因。一些國家甚至以削減福利作為應對經濟下行的手段。這種對于社會保障周期性的質疑和攻擊，既無助于經濟增長，亦不利于社會保障制度的健康發展。究其原因，很大程度上是缺乏對社會保障與經濟發展關系的客觀理性認識使然。

圍繞這一問題，與會專家普遍認為：社會保障與經濟發展既不能互相替代，也不能脫節，更不能對立。經濟發展帶來的物質財富積累是社會保障制度的財力基礎，而提高國民生活質量和福祉水平則是經濟發展的最終目標。無法全面提升國民福利水平和縮小收入分配差距的經濟增長是低質和無效的。經濟增長不能替代社會保障縮小不平等和促進社會公正。如果實踐中兩者相互脫節，必定出現顧此失彼或厚此薄彼甚至相互對沖的現象，最終結果均是深刻的社會經濟危機。處理好兩者的關系，則能夠促進國家健康、持續發展。a持此觀點者包括第十一屆全國人大常委會副委員長、中國社會保障學會名譽會長華建敏，中國社會保障學會會長、中國人民大學教授鄭功成，中國社會保障學會副會長、浙江大學教授何文炯等。

（二）社會保障與經濟發展之間既可相互促進，亦能相互制約

社會保障與經濟發展之間的關系復雜。理論上，兩者既能相互促進，也能相互制約。不同的經濟增長理論模型和經濟發展模式下，不同社會保障模式中，兩者的互動關系也各異。在經濟對社會保障的影響方面，經濟發展水平無疑是影響社會保障的重要因素，但經濟發展并不必然帶來福利水平的提升。在社會保障對經濟發展的影響方面，直接效應難以度量。現有大多數此方面研究聚焦于社會保障與經濟增長相關因素之間的相關關系，即社會保障是如何作用于經濟增長的中間機制，包括對勞動力市場、消費、儲蓄、投資、人口和人力資本等因素的影響。在上述研究中，不乏截然相反的結論。盡管有實證研究顯示，在特定情況下某些社會保障項目可能對經濟運行有不良影響，但更多的研究表明了社會保障對經濟增長的促進作用。無論是發達經濟體還是發展中經濟體，制度結構合理且與經濟和社會結構的契合、與經濟發展水平相適應的社會保障制度，往往都伴隨并促進著經濟增長。

劉偉a劉偉，中國人民大學校長、教授。提出，在諸多影響經濟發展的制度和因素中，社會保障的作用不可低估，其作用機制也極其復雜。從供給側看，各項社會保障支出提高了生產要素的成本，尤其是勞動力成本，從而倒逼著中國經濟增長方式的轉型升級和經濟效率的提高；從需求側看，只有建立起了完善的社會保障制度，才能消除人們對于未來不確定性的擔憂甚至恐慌，從而有利于拉動當期消費、抑止需求疲軟的局面。當前中國經濟失衡和經濟下行的根源之一，是國民收入分配結構不合理，社會保障制度作為重要的收入再分配手段，應當在優化國民收入分配結構方面發揮更加積極的作用。申曙光b申曙光，中國社會保障學會副會長，中山大學教授。認為，社會保障對經濟發展的實際效應取決于保障水平是否適度。實證研究表明，中國社會保障對經濟增長已經產生了一定的促進作用，且這一作用還處于釋放的階段。

（三）對社會保障與經濟發展關系的研究存在認識誤區和視角偏差

從何種視角出發，研究社會保障與經濟發展的關系同樣十分關鍵。當前多見的單項研究常得出一些互相對立的結論，使得社會保障和經濟發展間的整體關系難以確定。社會保障項目之間彼此關聯，對個別項目進行孤立分析難以得出令人信服的結論。鑒于社會保障制度和具體實施背景的多樣性和復雜性，以戰略性的視角研究社會保障和經濟發展間的關系具有重要的理論和現實意義。張怡恬c張怡恬，人民日報理論部高級編輯。指出，目前在社會保障與經濟發展關系研究中存在著包括非此即彼、以局部代替整體、套用“普適模式”、僵化和短視的認識誤區。鄭功成提出，應該從國家治理視角看待社會保障與經濟發展。其依據是：我們面臨復雜多變且具有不確定性的世界，對社會保障制度的看法也極易產生分歧。如果不從國家治理的視角看待兩者關系，完全可能陷入短視的政策選擇誤區。國民經濟與社會保障都需要可持續發展，缺乏歷史長度的觀點往往無法被有效決判其正確與荒謬；在全球化的背景下，沒有世界寬度的探討分不清社會保障制度的好壞。因此，在看待社會保障與經濟發展的關系并進行政策選擇時，特別需要基于國家治理的視角。唯此，才能立足全局、著眼長遠，理解社會保障的真正價值與意義，并做出科學的頂層設計。

二、歷史視角：社會保障與經濟發展關系的演進

在社會保障與經濟發展的歷史經驗方面，與會學者提出了如下見解：

（一）中國社會保障與經濟發展的歷史經驗

鄭功成指出，中國近半個世紀以來的發展實踐，從正反兩方面充分體現了社會保障與經濟發展的正向關系。經濟的快速發展為社會保障制度奠定了日益豐裕的物質基礎，社會保障制度的轉型和逐步完善又為經濟轉型與可持續發展貢獻了積極力量。改革開放30多年來，中國經濟保持高速增長，成為世界經濟毫無爭議的重要增長引擎。與此同時，中國社會保障經歷了全面發展：6億多貧困人口擺脫了貧困，越來越多人邁入小康生活，老年人普遍享有了養老金，全民醫保已成現實，社會救助實現了應保盡保，養老服務、殘疾人保障與服務、保障性住房等都在全面加速發展。歷史上兩個時間點尤其值得注意，它們分別是1998年和2009年。20世紀90年代中期，由于社會保障改革滯后，曾經出現過眾多退休人員不能按時足額領取養老金的現象，導致社會不安全感上升、消費不振、企業庫存增加，城市新貧困人口急劇增加，社會矛盾日益顯性化。當時面臨的是社會、經濟、政治多重危機。1998年，中央做出了實行“兩個確保”、建立“三條保障線”的重大決策，大力建設社會保障制度，不僅保障了人民生活、提振了社會信心，而且為國企改革、經濟改革和發展創造了有利條件。第二個時間點是2008年美國次貸危機后，中國明確意識到經濟健康持續發展必須依靠城鄉居民消費。2009年即全面推行城鄉居民養老保險、全民醫保制度等。此后，中國政府持續增加民生投入，財政支出用于民生的比例逐年增加。民生的持續改善，穩定了社會預期，提振了消費，增強了發展動力，經濟形勢逐步好轉。

通過研究改革開放前中國經濟發展的邏輯，江宇a江宇，國務院發展研究中心副研究員。指出：在計劃經濟時代，企業和農村組織不僅是經濟部門，同時也是社會保障和公共服務部門，它們承擔了教育、醫療、養老、住房等大多數公共服務，在經濟發展水平很低的情況下提供了全覆蓋的公共服務和社會保障。這種組織方式降低了經濟運行的成本和風險，使得實行“高積累、低消費”的發展成為了可能。同時具有快速提高人力資本的社會意義，以及增強認同感和長期激勵的政治意義。李玲b李玲，北京大學教授。提出：中國的快速增長，無法用經濟增長理論解釋。研究發現，健康積累、教育積累和經濟增長速度顯著正相關。較高的人力資本積累，是三十年“中國經濟奇跡”的基礎和關鍵動力。這也呼應了諾獎得主阿馬蒂亞·森的觀點：“改革前中國在教育、保健、土地改革和社會變化方面的成就，對改革后的成績做出了巨大的積極貢獻，使中國不僅保持了高預期壽命和其他相關成就，還為基于市場改革的經濟發展提供了堅定支持。”

（二）全球主要國家社會保障與經濟發展的歷史實踐

基于全球范圍內社會保障歷史發展的重大事件，鄭功成闡釋了社會保障對經濟發展的積極推動作用，認為社會保障不是經濟危機的致因，而是有效應對經濟危機、促進經濟增長的良方。19世紀末德國社會保險制度的誕生，極大地緩和了勞資關系，提高了勞動生產率。各社會保險項目之中，最早實施的疾病和工傷事故保險皆是通過改善工人健康狀況、降低工傷率與減少曠工進而有效提高勞動生產率。德國的工業化進程在社會保險實施后明顯加速，其經濟發展水平與國家競爭力因此大幅提升。美國1935年制定的《社會保障法》是羅斯福新政應對經濟危機的有效手段之一，是對自由市場經濟體制缺陷的重要彌補。二戰后，英國為強化國家認同、促進經濟復蘇，率先創建了福利國家制度，至今為止仍然是英國最重要的經濟社會制度之一。福利國家的誕生增進了社會團結，創造了就業崗位，有利于經濟增長方式的轉型。北歐國家的高福利水平提升了人力資本積累和創新能力，也實現了社會保障與經濟增長的良性互動。日本、韓國在20世紀70年代的經濟騰飛與社會保障制度建立是同步進行的，其福利政策的生產型特點有力地支持了經濟增長。

通過考察歐美部分國家的工業化進程，張浩淼a張浩淼，四川大學副教授。也提出：隨著工業化進展和社會保障制度的發展，各國都逐步意識到社會保障對勞動者產生了積極影響，并進而對經濟發展產生重要推動和促進作用。這一認知在向后工業化過渡時期更是受到重視，社會保障已直接被視為生產要素，加強社會保障的人力資本投資使其走向積極福利至關重要。歐美各國已經處于向后工業化過渡時期，積極的社會保障政策已逐漸成型，但是在“工作貧困”問題仍然較嚴重的情況下，目前的工作福利式社會保障政策并非一定是最有效的人力資本投資手段。想要更好發揮社會保障提升人力資本和生產率進而促進經濟發展的作用，仍需進行更深刻、更有針對性的社會保障改革。

三、現實問題：當前社會保障與經濟發展間的矛盾

人類正處于一個大變革的時代。全球化的縱深發展，不確定因素的增多，老齡化、人口流動與社會結構變遷，新技術革命對傳統產業的沖擊與新業態的出現等，使得全球社會保障與經濟發展面臨著新的挑戰。在此背景下，各國社會保障制度如何化解與經濟發展間的短期或長期矛盾，更好適應并有效促進經濟發展，實現福利的可持續發展及其與經濟發展的良性互動無疑是重要議題。近年來中國經濟發展進入新常態，經濟下行壓力增大，社會保障的發展、改革和建設也面臨著壓力和挑戰。與會專家就當前社會保障與經濟發展間的突出矛盾進行了探討。

（一）社會保障、勞動者保護與經濟發展活力

社會保險費率的高低會影響企業特別是制造業的整體競爭力。當前一個流行的觀點是：經濟下行壓力加大，企業負擔成本很高，經濟發展欠缺活力，而勞動成本高就是社保繳費成本高造成的，因而要大幅度降低其費率。近年來，國務院及有關部委階段性降低社會保險費率：2010年社保費率為41%，2015年降至38.85%，2017年預期降至36.85%。值得討論的問題是，當前中國的實際社會保險繳費率是否過高以致勞動成本高、企業負擔重、競爭力削弱？對此，謝經榮b謝經榮，全國人大法律委員會副主任委員，全國工商聯副主席。闡述了長期調研的發現：根據對全國民營企業的抽樣調查，2016年為全部職工繳納五項社會保險的企業僅占38.2%，低于2015年40.5%的水平，企業全員參保率并不高。社保費占人工成本比重小于10%的企業占32.3%，10%至20%的企業占45.5%。這意味著，社保費用占人工成本的比重在20%以下的，占到78%左右的絕大部分。全員繳納五項社會保險的企業中，社會保險繳費占人工成本的比重為17.5%，比2015年同期的18.7%略有下降。據此，社會保險費基和費率應根據經濟發展狀況及時調整，企業發展困難時，可以適當降低費率以減輕企業負擔，提高市場競爭力，同時增加勞動者當期可支配收入，提振消費。在確定社保繳費基數時，應充分考慮小微企業的情況。如果小微企業按社會平均工資繳納社保，實際繳費率更高，負擔更重。

鄭功成指出，要辯證地看待社保繳費。當前企業的名義繳費率雖高，但并不等于真實費率。此外，要看到高名義費率背后事關社會保障與經濟發展全局和大局的問題。目前不同企業、單位、地區間的實際費率與名義費率之差距不一，造成真實的社會保險和勞動成本差異不斷放大，市場競爭環境異化，社會公平與競爭公平受到損害。能夠少繳少負擔社會保險成本的產業和企業，反而有了競爭優勢。這加劇地區之間發展失衡，國家協同發展的局面難成。如果不從國家治理視角看社會保障與經濟發展，就很容易將費率高低簡單視為區域性的問題、個別群體的利益問題、企業投資者成本問題，進而陷入政策性誤區。最重要的是立足于全局，優化結構，解決責任分擔的問題，而不是簡單的降費。降費率的過程，也應是社會保險制度結構優化的過程。目前還存在對《勞動合同法》認識與執行的誤區。為了經濟增長而去打破相對均衡的勞資關系損害勞動者權益不可能形成長期的良性發展格局是得不償失的。經濟發展與勞動者保護、社會保障不能相互替代，也不能分割和對立。嚴格執行勞動合同法，提高勞動生產率才是經濟可持續發展之道。彭浩然a彭浩然，中山大學副教授。提出，在目前條件下，通過降低養老保險繳費率，中國很難同時實現促進經濟增長和提高（或維持）養老金替代率的兩大目標。為了抵消繳費率下降給現收現付養老保險所帶來的不利影響，可以考慮適度增加公共教育支出，以提高人力資本水平。長期來看，中國應該出臺鼓勵生育的政策，以緩解人口老齡化給養老保險制度運行所帶來的負面影響。

（二）社會保障與供給側結構性改革

在經濟新常態下，供給側改革、產業結構優化和經濟的轉型發展，都要求化解過剩產能。去產能不僅能增強國民經濟綜合實力，也有助于改善就業結構，提升勞動者技能和素質，實現更高層次就業。針對去產能職工分流安置，張左己b張左己，全國政協常委，原勞動社會保障部部長。闡述了調研的觀察和思考：目前，鋼鐵煤炭行業去產能需要分流安置180萬職工，分流安置任務較重的有7個省份，鋼鐵行業以河北、遼寧為最重，煤炭行業以山西、黑龍江為最。需要分流的職工，國有企業仍然占大頭，而且年齡偏大、工齡偏長、文化程度偏低、技能比較單一。關聯產業和重點地區也受到牽連和沖擊，直接或間接影響的職工超過500萬人。這些企業和地區勞動者的就業、收入、消費與社會保障都受到嚴重影響。從職工分流安置的現狀看，政策落實不到位，地方上普遍缺乏符合本地實際的、細化可操作的具體措施，社會保障明顯不足，專項財政獎補資金有限，企業無力負擔。究其原因，一是對去產能職工分流安置存在模糊認識，有的認為去產能是政府的指令，職工安置主要依靠政府，有的心存僥幸心理，希望拖延去產。二是在亞洲金融危機沖擊情況下，中央做出了減員增效、職工分流的決策。在兩個確保的情況下，通過買斷解決了2000多萬下崗職工的勞動關系，但是當時鋼鐵和煤炭行業并沒有深入展開下崗分流、減員增效，導致現在的企業市場用工機制倒退，甚至處于計劃經濟時期的狀態。三是城市產業轉型困難，企業內職工轉崗空間狹小，導致分流人員再就業困難。專家建議：一是堅持去產能工作的方向，把去產能工作的目標與職工分流安置工作的任務同步落實，把去產能工作同國有企業改革同步推進。二是制定困難地區和產業的援助政策。失業保險要發揮作用，其他社會保障措施也要一并跟進。失業保險的功能與去產能的目標一致，在保障生活、預防失業、促進就業方面可有所作為。社會救助也可發揮安全網和托底作用，為經濟結構調整創造良好環境。三是在當前全民創業、萬眾創新形勢下，大力提倡靈活就業和政府購置公益崗位安置就業。

（三）社會保險與變化中的勞動力市場

技術發展和新業態的出現，給傳統上基于穩定勞資關系的社會保險制度帶來挑戰。張車偉a張車偉，勞動經濟學會會長，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長、研究員。提出，推動中國經濟增長的新經濟成分不斷壯大。所謂新經濟包括兩個部分，一是完全由創新活動帶來的經濟增長，二是通過業態融合產生的新經濟。在新經濟成分當中很難再用雇員的特征去表述勞動者。平臺經濟、共享經濟，短期、靈活雇傭（微工、異地用工等）的出現，使得去雇主化、去組織化的發展趨勢明顯。養老保險制度改革與勞動力市場變化密切相關。從應覆蓋人群來看，工薪勞動者現在只有一半左右加入了城鎮職工養老保險制度。考慮到中國勞動力市場中工薪者的比例是62%，這一制度仍然有較大的擴面潛力。今后的改革需要進一步明確制度規則，加大基礎養老金全國統籌的力度并擴大覆蓋面，明確財政補貼為基金的法定收入來源，并適當下調繳費率。

馮喜良b馮喜良，首都經濟貿易大學教授。就新技術推動的新工作模式下勞動者的保障問題闡述了自己的觀點：新工作模式是一個分解與整合的過程，促進了勞動分工精細化，使得勞動過程（生產鏈）縮短和更緊密。勞動分工的精細化提高了生產效率，同時也擴大了社會差距。現有的制度框架難以適用于此種（靈活）雇傭形式。勞動力的交易關系未變（勞動、人、剩余價值），勞動市場依然存在，但勞動力的交易方式因加入了平臺而由直接交易變成間接交易。勞動者權益保障是根本問題，可基于“誰受益誰負責，收益多少承擔多少”的基本原則。

在養老保險與延遲退休的問題上，封進c封進，復旦大學教授。提出，中國現行養老金制度安排對于男性有較為明顯的提前退休激勵，對于女工人的提前退休激勵小于男性，對于女干部沒有提前退休激勵。簡單延長退休年齡不會改變對男性提前退休的激勵。延遲退休政策對男性而言并無明顯的福利改善，其對低工資水平的男性有較大的提前退休激勵。延遲退休政策需考慮養老金繳費和待遇的平衡，減少提前退休激勵。

四、政策建議：實現社會保障與經濟發展的良性互動

（一）在經濟新常態下，應當構建積極的社會保障體系

鄭功成認為，在經濟新常態下，應當構建積極的社會保障體系并使之成為國家治理體系中的支柱性制度安排，賦予其自我修正的功能和與時俱進的品格，為支撐中等收入群體不斷壯大、居民消費長盛不衰提供強有力的制度保障，并充當跨越中等收入陷阱的利器。

華建敏指出，目前中國社會保障面臨八個緊迫問題：基礎養老金全國統籌問題，基本養老保險的個人賬戶問題，更加科學、合理的養老金調整機制建立問題，城鄉居民基本醫療保險的整合問題，低保制度和扶貧制度的有效銜接問題，養老服務社會化問題，社會保障法制的完善問題，社會保險基金的安全與保值增值問題等。解決這些問題需要立足國情，從整個制度體系上統籌考慮，需要重新推敲“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”的12字方針，完善“4+2”的制度體系，突出醫療、養老和救助等重點制度建設，并強化制度銜接的緊密性。

尹中卿a尹中卿，全國人大財經委員會副主任委員。指出，在經濟新常態下，中國各項事業都將進入新常態，社會保障的發展、改革和建設也遇到了許多新的問題。認識、適應、引領新常態，是當前和今后一個時期中國經濟發展和社會保障發展的大邏輯。首先，社會保障發展要有利于經濟發展；社會保障改革要與經濟改革相協調，不能相互抵觸；社會保障建設要與經濟發展水平相適應，既不應過分超前，更不能明顯滯后。第二，以新發展理念為引領，大力推進社會保障的創新發展、協調發展特別是共享發展。第三，作為供給側結構性改革的重要組成部分，社會保障改革需要與供給側結構性改革同步推進，并為供給側結構性改革保駕護航。社會保障改革要與“三去一降一補”同步推進，要與重點領域和關鍵環節改革同步推進，目標模式要符合供給側結構性改革的方向。第四，把防風險放在更加突出的位置，穩中求進，推動社會保障可持續發展。這就要穩妥推進、守住底線，提高社會保障資金的使用效率，加強社會保障基金的精算管理，實現社會保障基金的保值增值。

王東進b王東進，中國醫療保險研究會會長，原勞動保障部副部長。提出，社會保障改革與經濟體制改革互相依存和促進。中國社會保障取得了舉世無雙的巨大成就，其貢獻絲毫不亞于中國經濟發展對世界的貢獻。當前經濟發展呈現新常態，其突出特征是由高速增長轉變為中高速增長，由外延型增長轉變為內涵型增長，由投資出口或消費驅動轉變為創新和內需驅動。這必然要求社會保障發展方式也要有新的形態，才能與經濟發展相協調、相適應。社會保險的新常態主要表現為八個轉向：改革向體制機制創新發展；由單項保障制度的要素構建轉向多項制度間的銜接貫通；由擴面提速的數量擴張轉向運行效率和管理效率提升；由主要增加財政投入提高待遇轉向必要投入與查漏補缺；由財政推動轉向提質增效推動；由政府主辦轉向政府主導與社會參與相結合；由制度改革和制定政策為重點，轉向穩定鞏固完善制度，著力抓好現有政策落實為重點；由傳統管理轉向管理創新，全面系統健全社會保障現代治理體系和提高社會保障治理能力。中國社會保障制度改革的基本經驗是實踐性和創新性，重國情、重實際、重實踐、重實效，堅持走中國特色的社保之路，堅持用中國智慧、中國方案、中國辦法推進社保制度的改革和建設。社會保障制度改革發展適應經濟新常態，要理性把握八個要點。一是服務服從于經濟發展。二是追求穩中求進，才能保證可持續發展。三是堅守底線，堅持基本原則、基本方針、基本制度、基本功能。四是堅持問題導向和目標導向相結合，增強改革發展的針對性、系統性、協調性、整體性、時效性。五是補短板和建機制，抓好新時期社保建設的兩個切入點和著力點。六是完善制度，以增強公平性、適應流動性、保障可持續為主線。七是從實現國家治理體系和治理能力現代化高度，全面系統研究創新社會保障管理。八是既要有改革擔當，又要有法治方略，才能保障中國社會保障改革發展走向成功。

（二）社會保障制度與相關政策的優化路徑

與會專家就養老保險、長期護理保險、醫療保險、社會救助、養老服務、慈善事業等具體社會保障項目的優化路徑提出了見解。

1.養老保險：劉克崮a劉克崮，國家開發銀行原副行長，遼寧省原副省長。提出，目前企業職工養老保險存在參保人數上升與繳費比例下降并存，名義高繳費率與實際低費基并存，待遇水平提高與支付壓力加大并存，省級統籌中“收不抵支”與“盈余少收”并存，個人賬戶空賬膨脹與實賬積累減少并存，基本養老保險“獨大”與補充養老保險發展滯后并存等問題。完善制度需著眼于幾點：第一，采取現收現付制和完全積累制“雙制并行”。社會統籌的基本養老金強化現收現付制，同時建立新的大口徑個人賬戶（包括企業年金、住房公積金等）強化完全積累制，并積極發展多層次養老保障體系。第二，根據中國歷史與現實，全國統籌基本養老保險更有利于國家統一和經濟發展。目前應盡快建立全國大口徑基本養老金互濟機制。第三，建立養老保險基金財務平衡機制。通過完善制度頂層設計，擴大覆蓋范圍、夯實費基、提高征收效率，形成良性運轉機制，實現精算管理，封閉運行、收支平衡。第四，發揮個人養老儲蓄和商業養老保險作用，建立多層次養老金體系。鄭秉文b鄭秉文，中國社會科學院美國研究所所長、研究員。提出，養老保險頂層設計需要精算技術，頂層設計需要多方協力合作，國家和民族的契約精神對于養老保險改革至關重要。楊燕綏c楊燕綏，清華大學教授。提出中國養老金改革應基于生命周期，堅持統賬結合原則。在制度結構上，夯實中央統籌的基礎養老金，做大職業養老金，管好個人養老金。建立一體化社保管理服務體系，設社會保障總局；建立動態居民信息與征信管理服務系統，實現信息向上集中，中央頂層設計，服務向下派送的服務型政府運行機制；建立國民福利賬戶，按照生命周期轉移福利資金。邊恕d邊恕，遼寧大學教授。認為，企業職工養老保險應按照“保基本”原則發放養老金，降低企業的統籌賬戶繳費率；將企業年金制度由自愿建立變為強制性建立，同時提供優惠條件；構建財政補貼賬戶，同時合理劃分央地財政負擔比例。楊俊e楊俊，中國人民大學副教授。提出對個人賬戶收支平衡的建議：針對“壽命差”調整養老金的計發年數表，使計發年數與退休年齡的實際期望壽命一致；針對“調待差”，將個人賬戶的養老金增長率調整為記賬利率的水平；針對“遺產差”，借鑒新加坡經驗，由政府在個人賬戶記賬利率的基礎上提供1%的補貼利率，用補貼利率的資金建立一個公共性質的積累基金，用于彌補長壽導致的超額支出。

2.長期護理保險: 來自政策實務界的張濟環f張濟環，成都市人力資源和社會保障局局長。闡述了成都市長期照護保險試點探索實踐中的有益經驗，其特點可概括為“謀求創新、注重理性、維護權益、弘揚文化、強化治理”。具體來說，一是做制度創新的開拓者。包括建立獨立籌資機制確保制度可持續，設計制度安排防范道德風險，建立參保繳費激勵機制。二是做制度理性的堅守者。保障人員低覆蓋起步，保障待遇低水平起步，籌資水平低負擔起步，注重風險防控。三是做參保權益的維護者。充分賦予參保人員照護需求選擇權，建立服務質量監控機制。四是做中華優良傳統文化的傳承者。在基礎照護服務供給上，倡導親情、人情優于專業的理念，注重將家庭、鄰里等社會網絡資源納入基礎護理服務供給體系。為鼓勵居家養老，設置了居家照護支付比例高于機構照護5個百分點的傾斜政策。同時，充分考慮被照護人員的心理與情感需要，支持和鼓勵家人、朋友、鄰居等為失能人員提供照護服務，參保人員可自主選擇親朋好友提供照護服務，制度對（服務提供方）服務行為予以相應經濟補償，費用采取定額付費方式按月結算。五是做現代社會治理的推動者。包括寬松市場準入實行服務供給主體協議管理，建立多元共治的待遇享受資格評定機制，探索通過購買服務等方式引入社會力量參與經辦管理。戴衛東a戴衛東，浙江財經大學教授。提出，應提高決策層次，實現多部門協作和資源共享。在保費繳納上，城鎮職工參保者由企業、職工共同繳費，財政適度補貼；城鄉居民個人繳費，中央和地方給予一定比例的財政補助。在待遇給付上，要考慮定點醫療機構與定點養老機構、定點社區醫療機構與定點醫院之間的差異。在等級認定方面，當務之急是開發適合國情的護理等級認定全國統一調查表。在供給體系方面，依托社區照護服務資源，重點開展居家失能老年人的助餐、助浴、購物、戶外活動及家庭病床等服務。對于重度失能老年人，偏重醫療保健康復的入住定點醫療機構，偏重日常生活照料的入住定點養老機構。機構服務應向社區和家庭延伸。在風險控制與質量監管方面，實行系統有效機制：事前質量先導機制，包括失能等級鑒定、服務供給準入、護理員培養；事中質量投資機制，包括護理員崗前、崗中培訓；事后質量檢測機制，通過第三方獨立評估機構進行；全程質量評價機制，包括行政督查、行業自律以及公眾、媒體監督等。鐘仁耀b鐘仁耀，華東師范大學教授。指出，要重視非正式護理人員的勞動價值。許多國家的護理保險制度，既為老人提供護理服務，也為護理老人的家庭成員提供經濟類或服務類支持。支持非正式護理，不僅遵從中國的文化傳統，滿足被護理者的情感需求，還能有效降低護理成本。此外，要積極發揮市場機制的作用，通過護理服務機構間的競爭，提升服務質量。

3.醫療保險：張曉c張曉，東南大學教授。提出中國醫療保險制度的改進建議：一是整合城鄉醫保制度，明晰職能劃分，理清管理體制機制；二是實施以問題與需求為導向的解決方案，這涉及到需求訴求評價與政策目標的設定，患者的意見越來越重要；三是醫保立法與醫保治理，這涉及多方博弈管控，購買主體與方式等；四是建立“三醫”政策聯動機制，協調醫保制度運行管理；五是關注重大民生問題，包括異地就醫、支付制度改革和制度化、規范化的“目錄”調整管理等；六是提升醫保經辦管理效率；七是醫保管理運行績效評估與改進機制；八是信息化建設與信息披露。面對制度完善與建設的挑戰，要有對現實問題和未來挑戰的清醒認識與判斷，對現實機遇從容把握和對未來發展的信心。

4.信息化和大數據：胡曉義d胡曉義，中國社會保險學會會長，人力資源和社會保障部原副部長。認為，信息化貫穿于中國社會保險體系改革發展完善全過程，經歷了跟從、引領和融合三個發展階段，目前絕大多數地區的社會保險工作已跨越第一階段，總體上處于第二階段，正在準備朝第三階段躍進。信息化與社會保險工作的結合至少在資金壓力測試、模擬制度運行、政策效率評估、優化經辦服務和社保數據的深度開發利用等幾大方面大有可為。

5.社會救助：宮蒲光e宮蒲光，民政部副部長。認為，推進社會救助的工作重點，一是有效銜接農村低保制度和扶貧開發政策，深入推進健康扶貧工程，探索建立健全困難人群大病保障機制；綜合運用兜底保障政策，加強現有救助制度銜接，形成合力。二是修改完善醫保審核審批辦法，推動醫保制度城鄉統籌發展；落實社會救助和保障標準與物價上漲掛鉤聯動機制，減輕物價波動對困難群眾基本生活的影響；全面落實特困人員救助供養制度，逐步提高生活不能自理特困人員集中供養率；加強社會救助與其他社會保障制度銜接，鼓勵專業社會工作介入社會救助，逐步拓展非物質救助的內容；全面推開救濟難工作，加大臨時救助和醫療救助力度。三是創新社會救助服務管理，包括提升社會救助信息化水平，實現信息共享；建立健全工作協調機制；引導社會力量參與，落實相關政策扶持、榮譽褒獎等激勵措施；強化社會監督長效機制，督促各項政策落實；完善核對機制，加快核對信息系統建設，健全一門受理、協同辦理服務平臺；依托第三方機構開展困難群眾基本生活救助工作年度績效考評。林閩鋼a林閩鋼，南京大學教授。提出，要從國家治理體系和治理能力現代化、共享發展、社會保障體系的優化和定型來看社會救助。社會救助供給側改革的總體思路為：一是編牢救助網，即打通各類救助項目和制度，形成激活和融合狀態，形成“牢靠”的底網；二是強機制，即針對救助能力的主要機制進行強化。如標準上調機制、救急難機制（早發現、早干預）、政府購買服務機制；三是強基層，即通過社會救助管理的標準化、專業化、信息化，全面提高救助水平，實現救助管理的精細化；四是提效果，通過以救助對象滿意度為導向的管理評估，提高救助績效。如動態管理、第三方績效評估等。針對十九大報告，建議有關社會救助的內容為：完善社會救助體系建設，通過強基層和強機制，注重提高救助的效果，發揮社會救助合力。

6.養老服務：張世平b張世平，全國政協社會法制委員會副主任委員，全國總工會原副主席。提出，一要切實加強頂層設計，將積極應對人口老齡化提升為基本國策。二是完善制度保障。三是落實政府的主導責任，加快推進養老服務需求為導向的供給側改革。四是做強居家和社區養老。重視家庭倫理和孝道文化的傳承，完善居家養老服務的政策，建立居家養老補貼和護理補助金制度；同時大力扶持社區養老機構，鼓勵民間力量和社會資本進入。五是大力發展老齡產業。包括加大政策傾斜和投資力度，培育老齡產業市場主體。章曉懿c章曉懿，上海交通大學教授。認為，各國養老服務市場化改革都面臨著消費者不能充分行使自由選擇權，老年照料服務市場容易產生壟斷，老年照料服務成本難以有效控制，營利組織專業護理人員配備不足，老年照料服務整體質量得不到保障等問題。應高度重視歷史傳統，正確認識路徑依賴效應和家庭養老的基礎作用；準確把握改革本質，平衡養老服務改革與經濟發展之間的關系；深刻領會改革邏輯，合理搭配政策工具做好服務購買工作；審慎確定改革重點，確立和構建基本公共養老服務供給機制；加強服務隊伍建設，提升養老服務專業化水平。

7.生育政策：王培安d王培安，國家衛生和計劃生育委員會副主任。指出，中國人口發展呈現重大轉折性變化，保持適度生育水平有利于中國人口均衡發展。相對充裕的人力資源是經濟新常態下引領發展的持續動力。人口老齡化對經濟社會的影響是長期、漸進、可應對的。促進家庭發展是社會發展的活力所在，人口流動遷移成為影響人口發展的關鍵因素。“十三五”時期是實施全面兩孩政策的關鍵時期，也是構建鼓勵按政策生育制度體系的重要時期，需要不斷完善社會支持和利益引導機制，擴大公共服務供給，營造生育友好的社會環境。要大力發展嬰幼兒托育服務，減輕家庭后顧之憂；提高婦幼健康服務水平，促進女性就業與家庭平衡；積極推進醫養結合，減輕家庭養老負擔。

8.社會保障基金:汪泓a汪泓，中共上海市寶山區委書記，上海社會保障問題研究中心主任。指出，劃轉部分國有資本充實社會保障基金有利于縮小不同地區社會保障水平的差距，為最終實現社會保障基金的全國統籌搭建良好平臺，有利于實現更加公平、更可持續的社會保障制度。在方案設計上，一是建立中央和省市兩級管理機構，實行中央和省市分級劃轉；二是區分國有資本屬性，按不同比例劃轉；三是堅持劃轉總規模與社會保障基金總缺口相對應，分步驟進行劃轉。

9.民族地區社會保障：王延中b王延中，中國社會科學院民族學與人類學研究所所長、研究員。提出，要厘清政府在反貧困中的職責，建立健全社會保障反貧困機制；加快貧困地區服務型政府建設，積極承接發達地區的產業轉移；提高貧困地區的教育質量，提升貧困者的自我發展能力；提高扶貧的精準度，鼓勵社會各方共同參與；完善多級政府財政責任分擔機制，增強社會保障制度的財政支持能力；加強社會保障政策宣傳力度，增強少數民族的現代社會保險意識；推進社會保障制度優化整合，構建多層次社會保障體系；增加專項技能培訓，提升社會保障項目經辦管理人員的業務能力；提高社會保險統籌層次，適應民族地區勞動力流動的需要；增強社會保障項目管理運行的規范性，提升社會保障反貧困效果的公平性；完善農村社會保障制度，增強社會保障轉移性收入的整體性緩貧效應；加快社會福利服務建設，提升老年人、殘疾人和婦女兒童享受福利服務的可及性；完善社會保障項目運行的配套改革，優化社會保障發揮反貧困效果的外部制度環境。

10.慈善事業：鄭功成指出，慈善事業與社會保障應實現融合、協調、有機發展，慈善事業的發展需要觀念創新和理性化，需要“政、商、學、社”協同起來，應當在慈善發展的大方向、目標方面形成理論共識，由理論共識推動政策共識，進而成為行為共識。盧德之c盧德之，中國社會保障學會副會長，華民慈善基金會理事長。提出，應當倡導共享主義，讓資本走向共享，并用共享理念指導構建全新的21世紀慈善，讓慈善事業在多個領域發揮治理功能。馬慶鈺d馬慶玨，國家行政學院公共管理部主任、教授。指出，良好的制度供給是社會創新的關鍵，社會創新是社會保障與慈善服務供給中的應有之義，社會保障是政府基本公共服務和社會主體社會服務的交集地帶，應當通過社會創新來促進慈善事業參與社會保障的產品供給。康曉光e康曉光，中國人民大學教授。認為慈善事業發展經歷了前現代慈善、現代慈善、后現代慈善三個發展階段，并闡述了“超慈善”的概念。鄧國勝f鄧國勝，清華大學教授。分析了基金會在國際社會責任的新使命，以及中國慈善組織走出去面臨的挑戰，希望中國慈善組織在走出去中構建價值體系，為全球帶來中國的慈善價值和理念，提供既是戰略工具、也是價值體系的貢獻值。周秋光g周秋光，湖南師范大學教授。認為，慈善事業的發展呈現大眾化、專業化趨向，但對傳統文化領域缺乏關注，主張基金會要注重弘揚普及優秀傳統文化，在項目實施設計中注意挖掘文化元素，鼓勵人們從善向善，保護傳承中國傳統文化，推動中國文化走向世界。陸士楨a陸士楨，中國青年政治學院教授、原黨委書記。指出，現代慈善是促進社會公平的手段，是社會建設的重要途徑，是行善立德的社會行為，是社會教化的一種方式，也是個人自由選擇下具有公共服務性質的集體主義行為，有效地回應了個體的生命需求，是個人生命價值和積極態度的體現。張奇林b張奇林，武漢大學教授。認為，私人捐贈最能體現慈善本質和慈善精神，是慈善發展的真正動力，也是分析慈善問題的邏輯起點，不同國家可以根據各自國情選擇不同的慈善發展模式和發展道路，應當培養公民的慈善自覺，設計慈善激勵機制，加強慈善組織建設，以實現慈善事業的可持續發展。

Rethinking the Relationship between Social Security and Economic Development in a New Era: A Review of the 3rd National Academic Conference on Social Security

Research Group on Theoretical Issues of China Association of Social Security,Hua Ying

The global economy remains mired while downward pressure on China's domestic economy increases. Meanwhile, social security systems are confronted with great challenges. The proper handling of the relationship between social security and economic development has become a wide concern among countries around the globe. The 3rd National Academic Conference on Social Security, hosted by the China Association of Social Security, takes "social security and economic development" as its theme. Some consensus has been reached through the in-depth discussions of conference attendees. It is widely recognized that the shift in economic development pattern and a fully- fl edged social security system are of equal importance. The positive interaction between and mutual development of the social security and economic development should be made the goal. Under the economic new norm, China needs to establish a proactive social insurance system and make it into a cornerstone of the public governance system. The social security system should be self-adjustable and resilient to keep pace with changes, serving as a substantial institutional guarantee for enlarging the middle-income group and boosting domestic consumption. This paper offers a synthesized summary of the keynote addresses and panels of the conference, along the thread of the theoretical debate, historical experience, existing problems and policy recommendation regarding the relationship between social security and economic development.

economic development; social security; positive interaction; the China Association of Social Security; review

中國社會保障學會理論研究組，由中國社會保障學會學術委員會和青年委員會部分成員組成，其使命是針對社會保障領域中的重大理論與政策問題展開專題研究，同時總結提煉中國社會保障學會舉辦的重要學術會議的觀點。本文執筆人：華穎，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員，中國社會保障學會青年委員會委員。

（責任編輯：鄭功成）