制約我國政府購買公共體育服務的主體因素與優化路徑

吳筱珍

(阜陽師范學院 體育學院,安徽 阜陽 236041)

制約我國政府購買公共體育服務的主體因素與優化路徑

吳筱珍

(阜陽師范學院 體育學院,安徽 阜陽 236041)

我國政府購買公共體育服務發展的主體主要包括購買主體、承接主體和使用主體,目前三大主體面臨諸多難題。欲推進政府購買公共體育服務的發展,購買主體應強化改革意識,加強頂層設計;承接主體應加快建設培育,提升服務能力;使用主體應強化權力意識,提高參與能力。

政府; 購買; 公共體育服務; 主體

政府購買公共體育服務起始于西方發達國家。19世紀中期開始,在西方市場經濟的發展中,開始出現了貧富不均、嚴重失業等問題,社會矛盾日趨尖銳,逐漸影響西方資本主義國家的穩定發展。為解決這一問題,大部分國家采取了高福利政策,通過加大國家在醫療、教育、養老等方面的投入,緩解民眾對社會的不滿情緒。在社會矛盾得到緩解的同時,不斷加大的福利支出逐漸透支了財政收入,很多國家開始出現財政入不敷出的問題。在此情況下,如何提高公共服務效率,節約財政開支成為西方國家普遍關注的問題。借助新公共服務理論,美國、英國等開始探索把公共服務交給社會組織、企業負責,政府不再直接生產大部分公共服務。由于采取了市場機制和競爭機制,收到了很好的效果,其他國家紛紛效仿,推進了政府購買公共服務的不斷發展。在此背景下,我國政府購買公共服務不斷發展,政府購買公共體育服務快速推進,體育管理體制改革不斷深入,為我國體育事業的發展提供了重要動力。

1 政府購買公共體育服務主體的界定及責任分工

1.1政府購買公共體育服務主體的界定政府購買公共體育服務就是黨和國家各級政府針對我國公共體育服務發展的現實情況和未來發展趨勢,通過政府購買,提高公共體育服務質量和效率,不斷滿足公眾公共體育服務需求的過程。在此過程中涉及3個問題:一是誰購買;二是向誰購買;三是為誰購買。這3個問題分別對應相應的主體,即購買主體、承接主體和使用主體。政府購買公共體育服務的改革實質是一個利益重新分配的過程。隨著我國政府購買公共服務改革不斷深入,利益主體結構也日益復雜。由于利益層次的不同,不同的主體又都有次級結構,如購買主體不僅包括各級政府,也包括體育局、文化局、財政局等,許多部門都與政府購買公共體育服務密切相關,都是政府購買公共體育服務供給中的利益主體。承接主體中的社會主體、市場主體也都可能因為參與目標、參與形式的不同,劃分為若干次級的利益主體。使用主體既可以根據地域,也可以根據城鄉、民族、階層劃分為不同的利益主體。在我國政府購買公共體育服務改革中,利益主體從表面看只包括購買主體、承接主體、使用主體,但每一主體又都可分為不同的次級主體,我國公共服務供給中的利益主體呈現明顯的多元化狀態。

1.2政府購買公共體育服務主體的責任

1.2.1 購買主體責任 在政府購買公共體育服務的改革中,購買主體主要是各級政府和體育局、文化局、財政局等管理部門,在具體的實踐中起主要作用的主要是各級政府和體育管理部門。購買主體主要解決的是誰來買、買什么和怎么買的問題。誰來買實際上就是誰付費的問題。不同的公共體育服務,中央政府、省級政府和地方政府的付費比例是不同的。買什么就是購買內容的問題。我國社會經濟處于初級發展階段,用于公共體育服務的購買資金還非常有限,如何根據服務主體的需求確定購買服務項目的清單及優先順序就非常重要。怎么買就是選擇合理的購買方式,保證購買的效率和效果的問題。作為購買主體必須根據我國公共體育服務市場發育的實際情況、購買內容、資金額度、市場競爭及社會組織發育程度等因素,選擇科學合理的購買方式。

1.2.2 承接主體責任 政府購買公共體育服務的承接主體主要包括市場、社會組織和部分事業單位。隨著社會經濟的發展,人們對于公共體育服務的需求也不斷發生變化,面對這種變化,政府是不可能進行有效供給的,應通過政府購買,利用社會組織、市場的力量對公眾的需求信息進行捕捉、整理,然后根據公眾的需求提供適宜的服務。隨著我國構建和諧社會的不斷深入,殘疾人、老年人等弱勢群體的公共體育服務需求對于政府更是一個棘手的問題,必須借助市場、社會的力量針對不同的弱勢群體制定不同的供給方案,通過專業的社會組織,利用社會組織的專業人才、專業設備為弱勢群體提供專業的服務。承接主體的主要任務是為公眾提供高質量、高效率、與公眾需求一致的公共體育服務。

1.2.3 使用主體責任 在政府購買公共體育服務中的使用主體就是公共體育服務的服務對象,實際上與公共體育服務的供給方式無關。無論是政府自己生產提供還是通過購買提供,都不會改變服務主體的性質,社會公眾始終是公共體育服務的使用主體,社會公眾的滿意度是政府購買公共體育服務關注的核心。對于社會公眾而言,在政府購買公共體育服務的過程中,同樣有自己的職責,主動參與購買過程,這是保證政府購買的服務與公眾需求相一致的最好的保證。沒有公眾參與,政府就無法準確了解公眾需求,就無法保證購買和需求的匹配;沒有公眾參與,就無法科學地評估購買效果和服務質量。

2 制約我國政府購買公共體育服務的主體因素

2.1購買主體因素

2.1.1 法規難題 對于政府和體育管理部門而言,現在的首要難題是法規難題,雖說政府購買公共體育服務有了一定的發展,但相關法規的建設并不完善。目前政府購買公共服務的指導性文件是《中華人民共和國政府采購法》和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》。在這2個文件中非常明確地對于政府購買的公共服務范圍進行了界定,是指政府需要的后勤服務,用以保障政府工作的順利進行,其主要指的是公務員培訓、部分設備的維護安裝、會議的籌備等,而不是面向大部分公眾的公共服務。為了進一步推進政府購買公共服務,廣東等地率先頒布了《政府向社會組織購買服務暫行辦法》等文件,對公共體育服務的購買范圍進行了界定,以此為基礎,常州、深圳等地進行了大膽的嘗試[1]。從中可以看出,并沒有從法律層面真正解決這一問題,尤其是對于社會組織的定位問題,不同地方在具體的實踐中執行的標準差異很大,在廣東合法的體育社會組織到了安徽則可能不再合法。這些都嚴重影響了我國政府購買公共體育服務的全面推進。

2.1.2 利益沖突難題 政府和體育管理部門面對的第2個難題是政府購買公共體育服務帶來的利益沖突問題。政府購買公共體育服務后,政府對于體育管理部門的依靠必然減少,這也是目前很多地方都把體育部門和其他部門整合的重要原因。在這一過程中,單從體育部門而言,其利益是受到損害的,不僅失去了公共體育服務資源分配中的權力,還可能失去原有的編制等隱形福利。當前各級政府在推進政府購買公共體育服務的改革中并未重視這一問題,導致體育管理部門對于改革積極性不高,甚至在某些時候阻礙改革的進展。有些體育管理部門為了最大限度地維護自己的利益,在政府購買中首先會選擇與自己有著密切聯系的專業體育協會或體育俱樂部。有些地方甚至臨時成立體育非營利組織,然后體育管理部門通過條件設置等技術手段,把公共體育服務交給這些體育非營利組織。在實地調研中發現,無論是社會經濟發展水平較高的廣東,還是內地的河南、安徽都存在這樣的問題,并且目前還看不到改觀的跡象[2]。

2.1.3 監管與評估難題 政府和體育管理部門面對的第3個難題是管理和評估困境。政府購買公共體育服務的關鍵在于監管,但如何監管是一個大難題。對于競賽類服務,時間短,政府和體育管理部門可以集中精力,進行監管;對于場館服務、技能培訓等服務,覆蓋范圍大、持續時間長,依靠體育管理部門和政府相關部門的力量是不夠的。近幾年很多學者希望把多中心理論引入政府購買公共服務的管理中,但在實際操作中問題很多:體育管理部門并不愿意權力真正下放,在很多方面都要求自己有絕對的主導地位,尤其是目前的承接主體與自身有著千絲萬縷的聯系,并不愿意其他主體真正參與管理;從社會組織和公眾看,政府和體育管理部門并未真正想把自己融入購買公共體育服務的管理中,也不愿意干“出力不討好”的事情。目前多中心的管理體制在我國政府購買公共體育服務中運行不暢[3]。從評估看,要實現有效評估,評估指標體系是關鍵,目前無論是國家層面還是地方層面均無完善的公共體育服務評價指標體系。雖然江蘇鹽城等地出臺了對于公共體育服務評估的規定,但只是一個籠統的政策性的文件,在實際工作中可操作性不強。當前我國在政府購買公共體育服務評估中更多地采取的是經驗評估,主觀性的評估過多,量化的評估較少,無法反映存在的問題,不利于我國政府購買公共體育服務的可持續發展。

2.2承接主體因素

2.2.1 角色定位的難題 從理論上講,市場和體育社會組織是政府購買公共體育服務的重要力量,其承接政府購買的公共體育服務,滿足公眾的需求。從其與政府和體育管理部門的關系看,政府和體育管理部門是購買者和管理者,市場和體育社會組織接受政府的管理和監督。換言之,在政府購買公共體育服務的過程中,作為承接主體的市場和社會組織,必須服從政府和體育管理部門的領導,他們是不能獨立開展工作的。從其與公眾的關系看,市場和社會組織是服務的提供者,公眾是服務對象,在“顧客就是上帝”的理念下,市場和社會組織必須接受公眾的要求。這樣就會產生2種可能:一種是公眾與政府、體育管理部門的要求一致,在這種情況下,市場和體育社會組織可以根據要求進行服務的供給和改進;另一種可能就是公眾與政府、體育管理部門的要求不一致,這就給市場和體育社會組織的工作帶來了難度。由于經費問題,一般情況下,市場和體育社會組織都會以政府及體育管理部門的需求作為第一選擇,這是我國政府購買公共體育服務與公眾需求不一致的重要原因[4]。

2.2.2 生存發展難題 從市場看,其生存的關鍵就是利潤的獲得,沒有利潤就沒有生存,更沒有發展。政府購買公共體育服務雖然是市場行為,但與傳統的市場行為又有很大的差別,在這里公共體育服務是“商品”,因為只有商品才能被購買,但公共體育服務是具有公共性的“商品”,利潤空間非常小。西方發達國家普遍會在市場參與政府購買公共服務時給予稅收等方面的優惠,但目前由于我國法律制度的不完善,市場往往無法獲得這些優惠[5]。另外,我國目前公共體育服務市場發育非常不成熟,這也給市場營利帶來了很大的壓力。對于體育社會組織而言,其生存發展面臨的最大難題就是經費問題,雖然通過政府購買公共體育服務可以為它們帶來一定的經費,但在目前的形勢下,這種經費很難穩定。并且我國的財政預算機制非常呆板,一般要到考核結束或服務提供到一定階段才進行財政支付,所以很多體育社會組織在承接公共體育服務時都需要墊付資金,這對于體育社會組織而言壓力很大,很多規模較小的體育社會組織不愿意參與政府購買公共體育服務。從整體看,在我國政府購買公共體育服務過程中,市場和社會組織都要面臨很大的壓力,生存和發展受到較大的考驗。

2.2.3 取得信任的難題 做為市場和體育社會組織,在政府購買公共體育服務中需要獲得2個方面的信任:一是政府和體育管理部門信任;二是公眾信任。從政府和體育管理部門看,由于我國公共體育服務市場發育不成熟,必然會擔心在公共服務供給中出現問題,所以在具體的購買中總會設置諸多條件,束縛了市場的手腳。對于體育社會組織,由于我國的法人結構不是非常完善,制度建設不完善,也很難得到政府和體育管理部門的充分信任。如很多地方在政府購買公共體育服務中不是提前把經費支付給體育社會組織,很大程度上是因為不信任,給體育社會組織工作帶來很大影響。對于公眾而言,由于我國市場缺乏誠信機制,所以很難相信市場的所作所為,對于體育社會組織,在我國不僅數量較少,一般規模也較小,在體育發展中的影響力不夠。簡言之,目前公眾、政府和體育管理部門對于市場和體育社會組織的重要性認識不足,對其服務的質量和自覺性心存疑慮,不敢完全放權,不敢完全相信,使市場和體育社會組織在公共體育服務供給中不能得到應有的配合,既影響了供給效率,也影響了供給質量。

2.3使用主體因素公眾在政府購買公共體育服務中面臨的難題主要是參與難題。政府購買公共體育服務的對象是公眾,目的是滿足公眾需求,沒有公眾的參與,其合法性、合理性都要大打折扣。根據西方發達國家的經驗,在公共服務供給中,公眾參與有多重途徑,可以單獨參與,可以通過體育非營利組織參與,也可以通過聽證會等途徑參與。參與的形式分為決策參與、管理參與,其中管理參與又分為過程參與和評估參與。目前這幾種參與形式在我國都存在一定問題。

從決策參與看,在我國政府購買公共體育服務中非常少見,目前的決策機制一般都是體育管理部門具體規劃,財政部門審批,最后政府集體會議研究,幾乎沒有公眾參與的空間。其主要原因是我國目前公共體育服務水平較低,在實際供給中首先考慮的是效率,我國人口多,階層、城鄉、區域差異大,重視公眾參與勢必會影響購買效率,所以當前政府和體育管理部門很少在公共體育服務購買中聽取公眾的意見。在管理中政府和體育管理部門從表面看是希望公眾參加,但根據上面的分析,目前由于承接主體多與體育管理部門有著千絲萬縷的聯系,所以體育管理部門更多的采取內部監管的方式,以最大程度維護部門利益[6]。評估參與也是一樣,公眾的意見對于體育管理部門而言,僅僅是一種參考,公眾的滿意度也不是財政支出的決定因素,所以公眾參與意識不強。另外在傳統文化的影響下,我國大部分民眾對于公共體育服務的重視程度不夠,本身參與意識就不強。參與渠道的不暢通以及參與意識不強,共同導致了我國政府購買公共體育服務中的公眾參與困境,這對于未來的發展非常不利。

3 優化我國政府購買公共體育服務主體的路徑

3.1購買主體:強化改革意識,加強頂層設計

(1) 不斷優化政府購買公共體育服務政治生態。目前在我國的實際工作中,呈現明顯的幾種形態,有的地方在積極推進,有的地方在觀望等待,有的地方消極對待。對于這些現象,不是簡單地制定幾個文件就能解決的,應從政治生態上解決這一問題。公共體育服務改革與其他改革一樣,政府必須承擔“元治理”的責任,在具體的改革中起主導作用。當前優化政府購買公共體育服務的政治生態可以從2個方面進行:一是通過方針、政策的制定,確立改革的方向,同時逐步做好法律制定的準備,因為法律的制定有一定的滯后性,應明確鼓勵改革的嘗試者,在全社會樹立改革允許失敗的基調;二是利用政府強制性、責任性的特點,強化政府及體育管理部門的改革意識,明確改革責任,敢于打破既得利益群體的利益,協調國家、社會、市場、公眾之間的利益,從國家治理的高度要求“必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創新行政管理方式,增強政府公信力和執行力,建設法治政府和服務型政府”,促進我國體育管理體制的深刻變革[7]。

(2) 不斷規范權力運行。當前我國政府購買公共體育服務中暴露出的很多問題,都是由于政府權力運行不規范造成的。這種不規范有2個表現:一是為了維護部門利益造成的不規范;二是為了個人利益造成的不規范,其中可能會涉及腐敗問題。當前在政府購買公共體育服務改革中,規范權力運行就成了一個重中之重的問題。首先,體育管理部門和政府相關部門應理順與社會、市場的關系,把簡政放權“落地生根”,政府和體育管理部門該退出的一定要堅決退出,斬斷與相關體育協會的聯系,使政府、體育管理部門、市場、社會在政府購買公共體育服務中真正成為平等的主體。其次,不斷完善制度建設。尤其是結合公共體育服務的特點制訂專門的制度,解決當前公共體育服務估價難、評估難、監管難的問題。隨著政府購買公共體育服務范圍的不斷擴大,應對其中可能產生的腐敗問題引起重視,通過制度建設“加強對權力運行中的監督和制約,將權力關進制度籠子中,形成不能腐、不敢腐、不易腐的機制。”

(3) 不斷完善購買體系。政府購買公共體育服務是一個系統工程,經過最近幾年的發展,已經基本形成體育管理部門具體組織規劃、相關部門齊抓共管,政府組織協調,社會、市場共同支持的購買機制,我國的政府購買公共體育服務也正是在這一機制的基礎上獲得了很大的發展。不斷完善購買體系,應在以下幾方面下工夫:① 強化制度執行。由于目前我國相關制度還不是很完善,很多地方的體育管理部門或個人在具體的工作中“打擦邊球”,鉆制度的漏洞。隨著我國相關制度的不斷完善,在未來的工作中一定要強化制度執行,通過制度執行實現我國公共體育服務的公平購買、科學購買。② 嚴格問責機制。公共體育服務不僅涉及公眾健康,也涉及公眾安全,在政府購買中一定要嚴格問責機制,明確單位負責人、項目負責人,對于購買價格明顯高于市場,服務質量嚴重達不到合同要求的,應追究相關單位、領導和工作人員的責任[8]。③ 政府和體育管理部門一定要考慮公共體育服務的復雜性,加大購買前的調研、購買中的設計、購買后的監管和評估,保證政府購買公共體育服務的順利進行。

3.2承接主體:加快建設培育,提升服務能力

(1) 準確定位。從表面上看,我國市場和體育社會組織在政府購買公共體育服務中的定位存在很大的問題,不知究竟該向政府靠攏還是該向公眾靠攏。實際上,從發達國家的實踐看,體育社會組織的獨立性非常強,不存在向誰靠攏的問題,按照合同提供服務,接受政府和公眾監督評估。在我國之所以出現這個問題,主要是目前市場、體育社會組織在公共體育服務供給中的力量有限,缺乏自信。要解決這一問題,要加大政府和體育管理部門的支持力度,通過法律、法規突出市場和體育社會組織的地位,不斷提升對于市場和體育社會組織的信任度,不在制度和政策層面設置過多的障礙。在購買過程中,不僅在經費方面給予支持,在可能的情況下,也給予場館設施、人力資源等方面的支持。市場和體育社會組織應迎合政府和公眾的要求,當兩者發生沖突時,應嚴格按照合同實現公共體育服務的供給,提高獨立意識、法規意識。

(2) 不斷提升服務能力。市場和體育社會組織不自信,其主要原因是自身能力不足。公共體育服務市場的發展以及體育社會組織的發展,當前主要依靠政府扶持,沒有政府的扶持,市場和體育社會組織就沒有辦法獲取生存和發展的資源,這是我國政府購買公共體育服務時政府、體育管理部門、社會、市場、公眾很難形成伙伴關系的重要原因。欲解決這一問題,必須循序漸進,當前最可行的方法是堅持“雙重制度”:一方面接受政府領導,在承接資格、服務規范等方面按照政府的要求實現;另一方面,不斷完善自身的成本效益和權責管理的內部治理結構,在二者之間努力構建一個平衡點。隨著政府購買公共體育服務環境的不斷優化,公共體育服務市場的不斷發展,體育社會組織自身能力的不斷增強,逐步建成政府、體育管理部門、社會、市場之間的平等伙伴關系。

(3) 尋求法律支持。欲實現對于市場和體育社會組織從“約束控制型”向“培育服務型”轉變,單純依靠政府自覺和公眾支持是不夠的,必須從法律層面解決這一問題。當前可以重點做好以下幾個方面的工作。① 改革“歸口登記、雙重管理、分級負責”社會組織登記制度,降低體育類等特色性質的社會組織的登記門檻,當前可出臺《體育社會組織登記管理暫行條例》,進行嘗試,根據嘗試結果進行修訂完善。② 對于市場參與要有明確的法律支持,從法律層面對市場參與政府購買公共體育服務,應該享受的優惠政策給予明確規定,改變目前“一地一策”的現象。③ 加快體育社會組織去行政化進程,尤其是加快梳理專項體育協會與體育管理部門的關系,確立體育社會組織的法人地位,在法律框架內不斷提高體育社會組織的自治水平。④ 為市場和社會組織參與政府購買公共體育服務創造良好的法制環境,通過制度的制定、法規的完善為市場和體育社會組織的發展提供一定的法制空間和財政金融支持,提高市場和體育社會組織的自我造血能力[9]。

3.3使用主體:強化權力意識,提高參與能力

(1) 強化權利意識。公共體育服務權利與其他權利一樣是公民權利的重要組成部分,政府有責任、有義務為全體公民提供基本的公共體育服務,公眾在公共體育服務的供給中,具有依法進行監督的權利。政府購買公共體育服務不是政府的恩賜,其絕對權威是不存在的,公眾參與是民主權利的要求和體現,既是體育管理體制改革的要求,也是創新政府治理的要求。通過公眾參與,可以提高供給質量,增強公共體育服務與公眾需求的契合度。公共體育服務是民生問題,公眾參與是民主問題,根據現代政治的要求,民主和民生是密不可分的,尤其是在地方治理模式下,政府購買公共體育服務的投入、績效等都與公眾參與有著緊密的聯系。從公眾層面看,必須不斷強化權利意識,確保能夠不斷享受政府購買公共體育服務的發展成果。

(2) 提高公眾參與意識和參與能力。當前需要重點解決以下幾個問題:① 不斷提高公眾專業技能。當前比較可行的辦法是通過網絡平臺,對公共體育服務的分類、特點、要求進行闡釋,對具體的服務技能通過視頻等方式進行傳播。網絡平臺的建設要重視時效性和超前性,不要成為政績工程,要真正成為提高公眾公共體育服務專業技能的主陣地。② 不斷完善配套制度建設,尤其是公眾參與的激勵機制建設,提高公眾參與政府購買公共體育服務的主動性、積極性。③ 通過社區、體育俱樂部、媒體等多種渠道進行宣傳,尤其是抓住社區這個主戰場,對各級政府和體育管理部門的文件進行解讀,不斷提高公眾的責任意識,使公眾自覺、主動、積極地參與政府購買公共體育服務。

4 結束語

政府購買公共體育服務提升了供給效率和供給質量,是我國公共體育服務發展路徑的正確選擇,同時,也給政府和體育管理部門、市場和社會組織、公眾提出了新的要求。只有相關主體通過自身的發展不斷滿足改革的需要,才能真正推進我國政府購買公共體育服務穩定、和諧、可持續發展。

[1] 戴儉慧,高斌.政府購買公共體育服務的行為分析[J].體育學刊,2013(2):35-38

[2] 王占坤.政府購買公共體育服務的地方實踐、問題及化解策略[J].武漢體育學院學報,2015(2):12-17

[3] 項顯生.我國政府購買公共服務監督機制研究[J].福建論壇(人文社會科學版),2014(1):167-175

[4] 朱毅然.英國政府購買公共體育服務的實踐經驗與啟示[J].商丘師范學院學報,2015(3):103-107

[5] 邰鵬峰.政府購買公共體育服務的評估困境破解——基于內地評估實踐的研究[J].學習與實踐,2013(8):108-114

[6] 李勇.基于政府采購理論的公共體育服務供給模式研究[J].河北體育學院學報,2014,28(6):34-36

[7] 韓俊魁.當前我國非政府組織參與政府購買服務的模式比較[J].經濟社會體制比較,2009(6):128-134

[8] 周建新,王凱.政府購買公共體育服務的困境與突破——基于供方與買方缺陷的視野[J].體育與科學,2014,35(5):52-54

[9] 劉明生,李建國.城市社會體育組織參與公共體育服務的困境與對策[J].上海體育學院學報,2012(3):54-57

TheInfluentialBodiesofGovernmentPurchasingPublicSportServicesandOptimizationApproaches∥

WU Xiaozhen

The bodies to influence our government purchasing public sport services include:the purchasers,the undertakers and the users,who all are facing lots of problems.In order to promote the development of the purchasing behavior,the purchasers should deepen the reform and speed up the top-level design;the undertakers should increase their service capacity;and the users should strengthen the awareness of the right and involvement.

government; purchase; public sport service; body

Author’saddressSchool of Physical Education, Fuyang Normal University, Fuyang 236041, Anhui, China

2017-03-05；

2017-05-12

國家社會科學基金資助項目(15BTY011)

吳筱珍(1978-),女,江西瑞昌人,阜陽師范學院副教授;Tel.:13505688553,E-mail:1010193603@qq.com

G80-05

A

1000-5498(2017)06-0042-05

DOI10.16099/j.sus.2017.06.008