我國公共體育服務多元供給的協同創新模式及推進路徑

郝利玲

(安徽師范大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000)

我國公共體育服務多元供給的協同創新模式及推進路徑

郝利玲

(安徽師范大學 體育學院,安徽 蕪湖 241000)

我國公共體育服務供給中存在政府失靈、市場失靈和社會失靈問題。目前的多元合作供給僅是一種表象合作,并未形成真正合力。提出:以協同創新理論為指導,通過多元供給主體戰略之間互相包容、推動,服務資源之間互相補充、利用,組織要素之間互相信任、理解,服務環境之間的互惠互利、互相支持,促進我國公共體育服務的有效供給。

公共體育服務; 多元供給; 協同創新; 模式; 路徑

隨著我國經濟社會的快速發展,我國公共體育服務獲得很大發展,但其中的主要矛盾依然是供與求的矛盾。隨著我國全民健身國家戰略的提出,公共體育服務在經濟社會發展中的作用進一步凸顯,如何快速提高我國公共體育服務水平,成為現階段我國體育事業發展中的重要課題。深入研究我國公共體育服務供給的理論與方法,創新公共體育服務模式顯得尤為重要。協同創新理論可為我們提供一定借鑒。

1 我國公共體育服務多元供給中協同創新的必要性

公共體育服務與其他公共服務領域一樣存在供給中的“政府失靈”問題,引入市場和社會也是為了解決這一問題,但是我國公共體育服務市場和體育非營利組織等社會主體的不成熟性,造成了公共體育服務供給中的市場失靈和社會失靈。同時,多元主體的參與雖然在一定程度上解決了公共體育服務供給總量不足、結構失衡及供給效率低下等問題,但由于缺乏有效的運行模式,不同主體之間“各自為政”的現象非常突出,公共體育服務供給中的碎片化直接影響了多元供給效果。

一是政府供給中官僚困境突出。在現有的體育管理體制下,通常是政府決定公共體育服務的資金預算、發展規劃、資源分配等,由體育管理部門具體實施,這種委托代理關系在保證政府的有效執行方面有很大的優勢,但使體育管理部門承擔了不該承擔的政策壓力,導致了我國公共體育服務不是來源于“下”的需求,而是來源于行政指令中的“上”的供給,造成我國公共體育服務供給中強“自上而下”、弱“自下而上”,直接影響了對公眾需求的回應。

二是市場供給中監管困境明顯。首先,政府職能轉換未完成,體育管理部門和政府部門直接參與體育的發展,能夠用于市場監管的力量有限;其次,我國相關法規的細化不夠,由于公共體育服務在我國處于初步發展階段,相關法規如《體育法》《勞動關系法》《反壟斷法》對此都沒有明確規定,造成法律監管困難。另外,我國公共體育服務市場發育不成熟。美英等國的公共體育服務市場化改革都是在市場經濟體制改革比較深入的情況下進行的,而我國的公共體育服務市場化改革是在市場經濟體制改革不夠深入的情況下進行的,在準入門檻等方面缺乏標準化設計,在公共體育服務資源比較稀缺的情況下,很多主體只顧眼前利益,利用壟斷優勢肆意提高價格[1]。這些因素導致了我國公共體育服務市場供給中的監管困境,也帶來了市場失靈問題。

三是社會供給的組織資源困境未得到很好解決。從經費看,美國等國家對社會主體的資助力度非常大,通常體育非營利組織超過30%的經費都來源于政府資助,而我國政府對體育社團的資助力度非常小。劉玉[2]在對安徽、山東等省的體育社團調查中發現,經費問題是限制體育社團能力的最重要因素。從組織能力看,我國體育社團等非營利組織缺乏發達國家的成熟體系,理事會等形同虛設:75%的體育社團負責人由政府直接或間接任命,社團工作的民主性不夠,一般只是社團負責人或領導集體的決定,決策具有很大的隨意性,并不能真正與公眾需求相契合[3]。組織資源困境直接影響了社會主體參與公共體育服務的供給能力。

四是多元供給方式存在很多問題。公共體育服務供給中,各級政府和體育管理部門也非常重視多元主體之間的合作,但由于政治體制和經濟體制改革不夠深入,這種合作更多的是一種表面的合作,遠未達到協同的要求,甚至可以說是一種互相利用。政府與市場、社會合作,主要目的是解決公共體育服務發展中資金不足、人才不足的問題,市場與社會則是想從政府獲得資金和政策支持。在相互合作的過程中,缺乏必要的交流互動,政府壟斷供給雖有所改變,但一家獨大的現狀并未改變,社會、市場根本無法與之進行良性競爭。市場和社會對公共體育服務發展的參與有限,在實際的體育公共供給中,仍然表現為“單兵作戰”。隨著我國體育管理體制改革的不斷深入,在公共服務領域中被廣泛關注的“協同政府”“協同型治理”等也開始逐步進入公共體育服務領域,目前這種簡單的多元合作顯然不能解決我國公共體育服務碎片化的問題,運用協同理論創新公共體育服務模式就成為一種新的選擇。

2 我國公共體育服務多元供給中協同創新主要問題

從理論上看,協同創新理論源于“協同論”[4],其意義是社會發展在一個大系統之間形成若干子系統,不同的子系統相互競爭、相互合作。從協同學理論中也可以發現,有多元主體,并不必然存在協同,協同不是主體間簡單的結合、合作,更不是幾種供給方式簡單累加,在此有幾個關鍵點:① 多元主體的力量對比問題,一般而言,多元主體的力量越接近,其協同效果、多元主體進行協同的積極性就越高,否則過于強大的一方就沒有太大的積極性與弱小的一方進行協同;② 不同主體進行協作時,責任邊界應劃分清楚,否則會帶來供給的混亂;③ 必須要有良性的協同體制和運行機制,這是公共體育服務多元主體進行協同的保障;④ 必須與社會、經濟、文化環境相協調,這是公共體育服務可持續發展的根本要求。目前在我國公共體育服務供給中,以上這4個方面都存在一定的問題。

2.1多元主體力量嚴重失衡,戰略協同意識不強雖然我國從20世紀80年代初期就開始了公共體育服務市場化、社會化的嘗試,國務院、國家體委也頒布了一系列的法規對此進行引導,但是受經濟體制改革和政治體制改革的影響,市場主體和社會主體的成長速度較慢,與國家主體力量比較,存在嚴重的力量失衡問題。在1998—2007年的10年中,政府對體育事業投入占所有體育經費的62.53%,社會和市場投入總共不到30%[5]。另外,我國體育管理職能并未實現由管理向服務的轉化,體育管理部門依然把自己看成是公共體育服務發展中的領導者,而不是參與者,與市場的合作僅僅是為了解決資金不足的問題,借市場化、社會化之名,把公共體育服務簡單地推向市場,在發達國家被廣泛采用的公辦民營、民辦公助被忽視。

從利益需求的角度看,市場主體和社會主體參與公共體育服務的供給具有明確的利益需求,獲取經濟利益或一定的社會收益,其關注的是如何利用政策實現自己的目的,在缺乏有效監管的情況下,不可能主動與政府及體育管理部門聯系。從政府主體而言,其縱向協同與橫向協同不夠。在現有的財政體制下,一方面是財權層層上收,另一方面是事權層層下移,造成公共體育服務的發展更多地依靠地方政府。以經濟較發達的江蘇省為例,其公共體育服務投入中,僅有20%來源于上級政府,80%的經費來源于地方政府直接或間接投入。從橫向看,在長期的舉國體制下,體育管理部門相對比較封閉,與文化等部門的聯系不夠緊密,也使其無法利用其他部門的人才、資源發展公共體育服務。從總體上看,當前我國公共體育服務供給主體之間力量失衡、協作意識不強、協同意識不夠,直接影響了我國公共體育服務的和諧發展。

2.2不同主體責任劃分不明,資源互補不足根據公共服務供給理論,在公共服務供給中,不同主體之間需要明確的分工。一般而言,純公共產品的性質由政府供給,準公共產品由政府或社會提供,部分也可由市場提供,而市場性質的公共服務由市場或體育非營利組織提供。在我國公共體育服務供給中,不同主體的責任劃分不夠明確,其中最為典型的是政府越位和缺位現象。由于各級政府都以經濟發展為核心,為了節約投入,保證經濟發展速度,很多地方政府把一些純公共產品性質的公共體育服務也推向了市場。以2010年為例,國家對文化館、博物館的投入經費是183.37億元,而對于體育場館的投入只有67.96億元,很多地方的社區體育中心,在建設、運行的過程中就完全推向了市場,造成了我國公共體育服務市場化過度的問題[6]。對一些有利可圖的帶有市場性質的公共體育服務,如社會體育指導員培訓、健身教練培訓等,并不愿引入市場競爭,而是通過所謂的內部改革在體育管理系統內進行利益重組,造成了我國公共體育服務市場化不足的問題。對一些準公共產品性質的公共體育服務,政府本來完全可以委托體育非營利組織進行供給,但政府往往又親自提供,既影響了供給質量與效率,也影響了體育非營利組織等社會主體的發展。

我國公共體育服務整體水平較低,供給總量不足,在這種情況下,不同主體更應進行資源互補,方能達到最佳的供給效率,但當前我們在這方面存在很大的問題。我國大部分體育場館都歸屬于行政事業單位,除學校、體育局訓練館外,這些體育場館大部分利用率都很低,完全可以交給市場和社會進行運營。當前大部分體育場館尤其是一些大型的體育場館,市場和社會主體很難介入,占65.6%的教育系統場館目前的開放率不到30%,并且開放時間一般較短,市場和社會主體一般都需要依靠自身建設來實現公共體育服務的供給[7]。在公共體育服務供給中,政府可以利用市場組織、體育非營利組織的人才資源,進行規劃、設計與管理,但是由于官本位的思想廣泛存在,一方面政府專業人才非常缺乏,另一方面大量專業人才閑置。

2.3多元主體組織機制運行不暢公共體育服務多元供給主體都有著不同的利益需求,多元主體能否實行協同創新的關鍵也在于協調過程中能否實現主體利益最大化,所以協同創新機制能否暢通運行關鍵是組織架構能否滿足公共體育服務利益表達機制、利益協調機制、利益保障機制的要求。從利益表達機制看,由于不同的利益主體所擁有的資源不同,所以其進行利益表達的機會不同。政府及體育管理部門在我國公共體育服務供給中往往既是裁判員,又是運動員,在政府制定與執行中,往往過多考慮自身利益,雖然目前在公共體育服務領域也開始實行“聽證會”制,但參加人員基本以政府人員、相關研究者、公眾代表為主,市場主體和社會主體往往受到不同程度的忽視。由于不能在政策制定與執行中發出自己的聲音,所以在具體的政策與執行中很難保證自己的利益,很難通過正常的渠道獲取自身的利益需求。在這種情況下,往往會通過直接漲價和變相漲價把成本轉嫁于公眾,使公共體育服務的公共性減弱。

從利益表達的渠道看,由于政府及體育管理部門往往對公共體育服務的發展不夠重視,無專門的人員和機制對市場社會主體的利益需求進行收集整理,人大、政協更不可能把公共體育服務作為關注的重點,進一步削弱了市場、社會主體表達自己利益的機會。從利益協調機制看,如果市場主體和社會主體產生矛盾,政府和體育管理部門還可能進行公平調解,但如果是政府與市場或政府與社會發生矛盾,體育管理部門和地方政府既是裁判員,又是運動員,其協調的公平性就可能產生偏差。例如,寧波市游泳館采取市場融資建造,其運營也是市場化運作,但為了備戰省運會,地方政府要求運營方無償為市游泳隊訓練使用,直接侵害了市場主體的利益。再如,我國體育社團在成立時,必須掛靠在單位名下,其舉辦各種活動也必須事先征得單位同意,而單位往往為了政治利益,會直接或間接干涉體育社團的活動,影響了體育社團與公眾需求的密切契合。從利益保障機制看,無論是《憲法》《體育法》,還是《全民健身計劃綱要》,核心都是為了保證公眾的利益,保證公眾的利益實際上就是突出了政府及體育管理部門存在的合法性,大都對市場主體、社會主體的利益關注不夠。雖然鼓勵支持社會市場廣泛參與公共體育服務供給,但對如何進行資金支持、政策支持等缺乏細化的規定,社會主體、市場主體的利益得不到強有力的保障。由于在利益表達機制、協調機制、保障機制等方面存在嚴重不足,導致我國公共體育服務多元主體在供給中進行協同創新的運行機制不暢。

2.4缺乏社會協調,服務環境之間互利互惠不夠在公共體育服務發展水平較低的現實下,社會環境、文化環境、經濟環境應該互惠互利,共同促進公共體育服務的發展,但當前明顯缺乏社會協調,服務環境之間互利互惠不夠。從經濟環境看,市場經濟體制改革促進了公共體育服務多元供給的發展,當前由于國家財力不足,政府通過引入市場主體彌補公共體育服務供給不足值得肯定,但當前出現的趨勢是公共體育服務市場化與經濟發展水平不一致,越是落后的地區,政府在公共體育服務投入上的財政比例越低。把許多本應該由政府提供的基本公共服務也推向了市場,結果是政府承擔的公共體育服務范圍越來越窄,居民承受的負擔越來越重,農村地區更是如此。由于評價機制等方面的原因,當前各級政府并未投入應有的資金用于社會、文化的宣傳,提升公眾公共體育服務意識,改善公共體育服務發展所需要的社會環境、文化環境。由于公眾受傳統思維的影響,對于公共體育服務的重視程度與教育公共服務、醫療公共服務等存在較大差距,公眾公共體育服務意識不足,這又導致了政府對公共體育服務的重視程度不夠,公共體育服務市場化、社會化改革不夠深入,影響了政府對公共體育服務的投入,服務環境之間互利互惠不夠。

3 我國公共體育服務多元供給主體協同創新模式及路徑

3.1公共體育服務多元供給協同創新模式在我國公共體育服務多元供給的協同創新中,政府、市場與社會主體都有各自的優勢,但又都存在諸多不足。國家擁有資源優勢、政策執行優勢;市場具有質量優勢、效率優勢;社會具有人才優勢、回應優勢。當前的關鍵問題是如何找到參與各方的利益點,并制定合理的協同模式。基于此,筆者根據對我國當前公共體育服務多元供給協同創新系統的分析,把公共體育服務多元供給中的協同創新框架分為戰略協同層面、資源協同層面、組織協同層面、環境協同層面,通過新的框架來分析政府、市場和社會如何在組織系統內快速互動、共享其成,提高公共體育服務的供給質量和效率。

協同創新的核心是“戰略—資源—組織—環境”的要素協同,支持層是公共服務理論的發展等,輔助層

是中介機構、金融機構等的積極投入,協同創新的關鍵點是如何實現不同主體“差異性—互補性”的統一以及“互惠—合作”的動態均衡。其中,戰略協同、資源協同、組織協同、環境協同不是孤立的,而是四位一體,互相聯系、互相促進,共同作用于公共體育服務的供給過程。其中,戰略協同是前提,不同參與主體必須明確“公共性”這一利益實現的基礎,求同存異,才能建立戰略性合作關系,找到眼前利益與長遠利益之間的均衡點,多元主體之間的合作才能互補、拓展和延伸。資源協同是關鍵,公共體育服務供給中必須強調人才資源、場地設施資源、信息資源、經費投入等方面的互補,才能最大程度地解決我國公共體育服務供給中的資源不足、人才不足、效率不高、質量不高、供求信息傳遞不暢等問題,實現公共體育服務的有效供給。組織協同是保證,必須不斷深化體育管理體制改革,理順政府、社會、市場的關系,通過利益表達、利益協調等多種形式,實現主體之間的有效溝通。環境協同是基礎,通過與社會、經濟、文化等環境的協調發展,保證公共體育服務能夠可持續發展。我國公共體育服務多元供給的協同創新過程如圖1所示。

圖1 公共體育服務多元供給協同創新模型

圖1展示出政府、社會、市場三大主體的職能和互動關系,整個協同過程不斷動態發展,戰略協同、資源協同、組織協同和環境協同都隨著經濟社會的發展、公共體育服務需求的變化而不斷發展變化。從運行機制看,戰略協同、資源協同、組織協同和環境協同是一個完整的整體,不是某一方面孤立的協同,這種整體的協同既依賴不同主體的分工協作,又要依賴不同主體的互惠互利,在分工協作和互惠互利的基礎上實現對公共體育服務不同層次的多元供給。有了分工,主體職責更加清晰;有了協作,不同主體更加容易實現信息溝通,在公共體育服務供給中進行交流與反饋,根據交流與反饋的結果,不同主體及時調整自己的目標任務、服務方式、發展策略等,最大限度地滿足公眾需求,保障不同主體利益,實現公共體育服務的可持續發展。

3.2公共體育服務多元供給協同創新實現路徑

3.2.1 加快供給主體的發展培育,不斷推進不同主體戰略協同 加快供給主體的發展培育,包含以下3個方面:① 作為政府主體,要盡快加強體育管理體制改革,盡快實現由管理到服務的角色轉變,在公共體育服務供給中,盡可能不要充當直接供給者,而是充分發揮市場、社會的力量,在供給過程中作為協調者,解決供給過程中的利益沖突。② 對于市場而言,要進一步開放公共體育服務市場,體育管理部門不要與民爭利,也可以借鑒公共服務領域中比較成熟的產業聯盟的做法,加強公共體育服務市場主體的自組織體系建設;③ 對于社會主體而言,要降低準入門檻,快速提高體育非營利組織的數量,同時進行一定的經費資助、組織資助。對于農村地區和經濟欠發達地區,不具備體育非營利組織發展條件的,可以利用當地文化類組織的力量,把體育非營利組織作為文化組織的一個分支,發展到一定的程度后再從文化組織中獨立出來。作為當前力量最強大的政府,要主動加強與其他供給主體的交流,多元主體通過交流增強信任,同時要通過輿論宣傳、政策引導等對公共體育服務的社會價值、經濟價值、文化價值等進行宣傳,突出公共體育服務的公共性,使多元主體在重視公共性的前提下,追求自己的公共體育服務利益,實現利益觀、價值觀的和諧,不斷推進不同主體戰略協同[8]。

3.2.2 創新公共體育服務資源的整合與開發模式,加強資源互補 當前我國體育資源整合與開發中,應以社區為紐帶,實現體育資源的整合與開發。政府可以把公共體育服務經費、資源交給社區,社區根據公眾需求,決定公共服務投入、設計、規劃等,由社區選擇市場主體和社會主體,進行公辦民營或民辦公助的供給。公辦民營就是利用公有體育資源、社區招納市場主體、社會主體進行運作,由社區負責監管,可有效解決市場主體、社會主體的單純逐利行為,一旦其定價超過大部分轄區的公眾需求時,社區可以進行干涉。民辦公助是根據社區公眾需求,吸納社會和市場主體進行公共體育服務項目的投資,為保證公共性,社區從政府撥付經費中給予相應的資助或給予一定的政策支持,保證社會、市場主體和公眾利益共同實現。在這一過程中,市場和社會可利用其管理優勢、人才優勢,把一些信息反映給社區,由社區反映給政府及體育管理部門,實現信息資源的共享。以社區為紐帶,使多元主體建立起資源共享的契約關系,不斷優化服務環境,加強資源互補,促進公共體育服務供給中的協同創新不斷發展。值得注意的是,體育資源的整合與開發會牽扯眾多主體利益,為避免不同主體過于重視自身利益,忽視公共利益,一定要明確分工,政府、社會、市場各司其職,共同實現公共體育服務的有效供給。

3.2.3 重構政府、市場與社會的關系,優化不同主體組織機制 欲實現公共體育服務供給中的協同創新,要以轉變體育發展方式為契機,加快體育管理體制改革,重構政府、市場與社會之間的關系。在我國公共體育服務供給進程中,政府的角色定位是非常重要的,主要包含3個方面的內容:一是政府在公共體育服務供給中的地位;二是政府在公共體育服務供給進程中的作用;三是政府在公共體育服務供給中的作用。另外必須以市場化、社會化改革為基礎,充分發揮市場主體、社會主體的力量,與政府及體育管理部門相互合作,才能形成合力,共同促進我國公共體育服務發展。

當前要做好以下幾個方面的工作:一是建立市場、社會、公眾與政府互動機制,及時實現政府與市場、社會、公眾之間的信息溝通,了解市場需求、社會需求、公眾需求;二是隨著公共體育服務的不斷發展,要不斷發揮市場、社會的力量,通過多元供給提高我國公共體育服務水平;三是政府與市場、社會、公眾之間的關系要逐步地由“領導”關系走向合作關系,多元主體要在一種相互平等的狀態下共同實現公共體育服務的供給。

筆者對經濟發展水平較高、體育活動開展較好的浙江蕭山進行調研發現,很多地方企業積極參與地方公共服務的發展,出資為農民修建籃球場,組織籃球隊訓練和比賽,在這一過程中,政府提供必要的政策支持,給予一定的技術指導,市場與政府共同合作,把公共體育服務活動開展得紅紅火火。通過這一事例也可以說明,在未來的公共體育服務供給中,政府與社會、市場、公眾之間必須建立一種更加緊密的組織關系,通過多元互動,提高多元主體的參與動力,促進我國公共體育服務的發展。同時,應不斷完善利益表達、利益協調、利益保障的制度建設,為協同創新提供保障。

3.2.4 加強社會協調,促進服務環境互利互惠 欲實現協同創新,搭建信息平臺非常重要,通過信息平臺建設,分類整合,對社會主體和市場主體進行歸納整理,幫助政府在公共體育服務供給中選擇合適的代理,也可以通過歷史回顧了解他們以前參與公共體育服務時的優缺點,規范市場、社會行為。同時,信息平臺也可以通過軟件設計實現對公民需求的統計，以便政府、市場和社會主體根據相關數據決定自己的行為。政府、市場和社會也可以通過平臺進行互動,降低聯絡成本,提高交流效率,提高公共體育服務供給的實效性。同時,公共體育服務協同創新,不僅要以政策、場館、體育設施、經費投入等“硬條件”為基礎,還要與公眾的公共體育服務意識、社會結構、社會心理等“軟條件”相聯,把公共體育服務的協同創新與公眾生活密切聯系起來,不斷創建公共體育服務發展的社會文化氛圍,使公共體育服務真正成為人們生活的重要組成部分。例如,我國云南山區的少數民族群眾更喜愛竹竿舞等傳統體育項目,針對這一問題,政府、市場、社會在公共體育服務供給中,就要考慮到供給內容、供給方式的問題,以及如何在民族傳統體育項目的供給中進行有效合作[9]。另外,要加強公共體育服務與社會經濟發展相關關系的研究,力爭公共體育服務供給能夠最大限度發揮出應有的社會經濟效益,促進社會、經濟、文化、公共體育服務的協調發展。

4 結束語

基于協同創新的思想和方法,構建了公共體育服務多元供給主體協同創新模式,并提出相應的發展路徑,提升多元主體的功能,提高公共體育服務供給中的組織化程度,從而有效地解決效率、公平、質量等難題,在一定程度上吸引公眾有組織地參與公共體育服務供

給過程,對我國公共體育服務整體發展具有積極的促進作用。

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CooperativeandInnovativeApproachestoPromotetheMultipleSuppliesofPublicSportServicesinChina∥

HAO Liling

The government,market and society all have failures in supply of public sport services in China.Moreover,the present cooperative multi-supply is just a superficial cooperation without real joint effort.With the cooperative innovation theory,the effective supply of public sport services in China can be attained through the mutual tolerance and promotion between multiple supply bodies,the mutual complement and utilization between service resources,the mutual trust and understanding between organization factors,and the mutual benefit and support between service environments.

public sport service; multi-supply; cooperation and innovation; mode; approach

Author’saddressSchool of Physical Education, Anhui Normal University, Wuhu 241000， Anhui, China

2017-03-18；

2017-05-12

郝利玲(1966-),女,安徽銅陵人,安徽師范大學副教授;Tel.:13966032476,E-mail:haoliling66@sina.com

G80-05

A

1000-5498(2017)06-0054-05

DOI10.16099/j.sus.2017.06.010