公共服務供給“共享共建”的創新轉向：一個網絡化治理論綱

何繼新+李瑩

內容提要公共服務供給網絡化治理是提高公共服務共享水平和共建能力的關鍵路徑，促進公共服務供給側轉型創新和再造。公共服務供給網絡化治理以參與主體協同合作、縱橫互通價值網絡管理、生產生活公共服務需求為主要對象，通過網絡治理模式提供快速敏捷、精準高效、高質量適配性公共服務，具有治理主體多元化和治理責任分散化、組織邊界柔性化和需求響應彈性化、合作關系伙伴化和資源優勢互補化等特征；其直接目標是公共服務的精準適配性供給，終極目標是公共服務供給滿意度，根本目標是公共服務整體價值創造，并伴隨網絡化發展進程呈現出目標的階段性特征。公共服務供給網絡化治理責任管理實質上是所有權的管理，涉及聯動聯治責任、分層分類精細化管理、網絡平臺綜合服務以及公信力維護。而其治理機制由形成和維護機制、互動和整合機制以及共享和共擔機制構成。

關鍵詞公共服務供給網絡化治理共建共享

〔中圖分類號〕D035-3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2017）03-0120-09

隨著互聯網進入2.0時代，公眾公共服務需求通過互聯網和以互聯網為基礎的新媒體得到最大化和張揚化表達，需求數據海量涌現，呈現復雜化和異質化特征，使得公共服務供給出現低效、失配和適配問題。雖然政府、企業、社會組織以及公眾的多元供給模式一定程度緩解了單一供給模式困境，但各主體各自為政、非正和博弈以及不可逾越的組織壁壘割裂了公共服務供給的整體性和連貫性，引發可能愈加嚴重的公共服務供需失配。因此，處在網絡高速躍進式發展和公共服務供給側創新改革的風口，如何利用網絡帶來的強大信息流通優勢和數據分析技術，整合政府、企業、社會組織以及公眾等多元供給主體的資源、信息和技術優勢，匹配供給和需求，如何聯結相關主體構造網絡化供給柔性組織結構，多邊聯通信息流、資金流、物流和業務流，實現公共服務供給的網絡化治理，不僅是提升公共服務供給效能問題的內生需求，也是提高民眾公共服務滿意度的外生需求，尤其是在公共服務供給“共建共享”的創新轉向背景下，公共服務供給網絡化治理問題是探索公共服務供給側改革創新的天然責任，不論是否以網絡治理的名義出現，公共服務供給均在開展社區網格化、互聯網+益民服務等實際意義上的網絡化治理實踐，并形成和提出了公共服務供給網絡化治理的理論和實踐新范疇。

一、公共服務供給網絡化治理的內涵與特征

1.公共服務供給網絡化治理的內涵

如何探究公共服務供給網絡化治理的內涵？究其根本要從網絡化治理理論最初應用于公共領域時著手，并在梳理和厘清前人研究成果的同時，隨之嵌

* 基金項目：國家社科基金項目“價值鏈視域的城市社區公共物品供給困厄與解圍機制研究”（13BGL151）

入我國公共服務供給治理的具體情境，才能深刻挖掘其本質內涵。在公共領域治理中，尤具代表性和深刻見地的是美國學者Stephen Goldsmith和William D. Eggers在《網絡化治理：公共部門的新形態》一書中聯合提出的網絡化治理的概念描述，他們指出締造跨界合作的最高境界有賴于網絡化治理，即按照傳統層級結構形成的縱向權利線和依靠新興網絡建立的橫向行動線兩者的深度融合，且其興起象征著第三方政府、協同政府、數字化革命以及消費者需求等四種影響公共部門形態的發展態勢的合流。[美]Stephen Goldsmith，[美]William D. Egger：《網絡化治理：公共部門的新形態》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第6～9頁。若從其結構形式來說，網絡化治理亦是特殊的網絡與特殊的治理兩者交融的網絡結構治理形式，Eva Srensen and Jacob Torfing， Making Governance Networks Democracy， Working Paper Series（No.1）， Roskilde： Roskilde University， 2004.是將政府、企業、非營利組織以及公民等組織和個人集合起來，利用機構和個人的資源與專業知識共同解決公共問題的合作治理，[美]高和·里茲維、陳雪蓮：《美國政府創新：觀察和經驗》，《經濟社會體制比較》2009年第6期。并將政府合作與市場委托代理相結合的治理模式。而從其核心訴求與理念進行解析，網絡化治理是在公共價值理論指導下為社會創造公共價值。Moore M.， “Public Value as the Focus of Strategy，” Australian Journal of Public Administration， vol.53， no.3， 1994，pp.296～303.在國內，學者陳振明對公共部門的網絡治理的概念進行了首次界定，認為其是為實現和增進公共利益，政府、企業、非營利組織以及公民等彼此合作，相互依賴，分享公共權力并共同管理公共事務的過程。陳振明：《公共管理學—一種不同于傳統行政學的研究途徑》，中國人民大學出版社，2003年，第86頁。且與等級制、市場化的治理機制相比較而言，其是一種新型的治理機制，是一種對政府、市場與社會三元治理高度綜合的理論模式，諸大建、李中政：《網絡治理視角下的公共服務整合初探》，《中國行政管理》2007年第8期。亦是一種新型研究范式，更是一個有著共同價值訴求的自組織系統；鄞益奮：《網絡治理：公共管理的新框架》，《公共管理學報》2007年第1期。在此系統中，多元組織、多層級政府與多個部門交織其中構成網絡狀結構，李小妹、鐘書華：《網絡化治理視域下的省部產學研平臺構建研究》，《河南師范大學學報》（哲學社會科學版）2011年第1期。以分權、社會、服務、市場為導向作為其基本理念，姚引良、劉波、汪應洛：《網絡治理理論在地方政府公共管理實踐中的運用及其對行政體制改革的啟示》，《人文雜志》2010年第1期。其理念核心是治理主體的結構和關系，孫健、張智瀛：《網絡化治理：研究視角及進路》，《中國行政管理》2014年第8期。且由多層治理和伙伴關系治理兩種模式組成，著眼于政府外部的公共治理，注重協調公共部門、各類自主組織和管理體制之間的復雜交叉關系，張紅星：《新加坡公共服務模式對我國的啟示——基于網絡化治理視角的分析》，《東南亞縱橫》2013年第5期。并可將民主與效率相容，最終集體行動解決公共問題。簡而言之，就是通過網絡手段和工具，對關鍵資源擁有者即網絡結點，進行結構優化和制度設計，并通過自組織和他組織共同實現目標的過程。李維安、林潤輝、范建紅：《網絡治理研究前沿與述評》，《南開管理評論》2014年第5期。而對于公共服務供給網絡化治理的研究，主要分整體（將公共服務作為一整體）和局部（具體公共服務的應用）兩視角進行。就整體而言，在回顧和總結公共服務供給方式嬗變的基礎上，嘗試引入網絡化治理供給模式，實現主體的網絡協作治理、服務程式的水平回應結構、服務對象的普通化、主體間的伙伴關系以及資源的整合，馬寒玉：《公共服務供給方式的嬗變與重塑》，碩士學位論文，鄭州大學，2012年，第1頁。且以信任、合作為核心協調機制，以政府、市場、社會基于集體行動規則進行互動博弈為探討主題，夏玉珍、楊永偉：《公共服務供給機制創新——基于網絡化治理框架的解釋》，《學習與實踐》2014年第4期。并將“場域”和“資本”引入公共服務供給的治理網絡中，夏玉珍、楊永偉：《網絡化治理：公共服務供給模式的新路徑》，《甘肅理論學刊》2014年第3期。為公共服務供給機制和模式提供了新的解釋框架與新路徑。而從結構功能主義和政府治理工具來看，其是有異于官僚制與新公共管理模式的有意識的組織設計。王歡明、諸大建：《國外公共服務網絡治理研究述評及啟示》，《東北大學學報》（社會科學版）2011年第6期。其形式是基于彈性機制與信息分享的動態網絡，內在強調公共價值、公共利益以及公共服務等觀念。陳微：《社會化媒體時代的公共服務創新研究》，碩士學位論文，華中師范大學，2013年，第12頁。 就局部而言，在社區體育公共服務供給中，通過對其多元供給主體的功能定位，從三個層面（外部環境、網絡治理主體和內部整合）探索整體化政府、第三方政府及公眾進行合作治理的路徑與內容，進而構建了社區體育公共服務的網絡治理模式。欒麗霞、張曉潔：《基于網絡治理理論的社區體育公共服務供給模式研究》，《成都體育學院學報》2012年第9期。而在公共環境服務供給中，運用網絡化治理分析在其供給過程中確立縱向權力線、部門間相互協作的橫向行動線的必要性與可能性。王崇：《公共環境服務供給模式研究》，碩士學位論文，鄭州大學，2014年，第1頁。而學前教育公共服務供給中，基于網絡化治理的思路，從網絡供給主體“一主多元”、伙伴關系信任合作、治理責任明確分工等方面入手，探索學前教育公共服務供給的治理路徑。尚偉偉：《網絡化治理視域下學前教育公共服務供給模式創新研究》，《學術探索》2016年第2期。而在公共文化服務網絡治理中，認為多元主體的參與是在決策制定、資金投入、實施過程、結果評估與改進等階段的全程參與，社會公眾的知情權、表達權、選擇權以及一些環節的決策權應得到充分的彰顯。羅云川、阮平南：《公共文化服務網絡治理：主體、關系與模式》，《圖書館建設》2016年第1期。雖然，各學者對公共服務供給網絡化治理的定義不統一且視角各異，但其內涵本質均體現出公共服務供給網絡化治理在治理主體、治理結構、治理工具以及治理機制等方面的深刻變遷。綜上所述，公共服務供給網絡化治理的內涵就是在公共服務供給系統中，以實現公共價值為根本目標，以網絡化平臺技術（互聯網技術、智能化技術、移動通訊技術、APP技術、虛擬現實技術、大數據技術、云計算技術等）為基礎和工具支撐，以政府、企業、非營利組織以及社會居民為行動主體，構筑公共服務供給的網絡化供給結構，實現主體溝通工具、供給結構、供給形式的網絡化治理，最終實現公共服務的高匹配度、高適配度、高吻合度供給。

2.公共服務供給網絡化治理的特征

（1）治理主體多元化和治理責任分散化

公共服務供給網絡化治理涉及國家、市場和社會三元結構，具體包含各級政府、各類企業、各種非營利組織和社會居民等四類主體，且分別依據各自比較優勢承擔不同的治理角色和治理責任。具體而言，在我國現實情境下，政府是多元化主體的權利核心——“—元治理”，即作為“治理的治理”，政府要持有對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力，王詩宗：《治理理論的內在矛盾及其出路》，《哲學研究》2008年第2期。其承擔網絡化治理的頂層設計者角色，且在實踐中不斷尋求與其他治理主體的合作是其首要責任，且需完成制度構建的責任——治理網絡的設計、構建、管理等一系列基礎性工作。而處于“市場在資源配置中起決定性作用”的現實狀況下，企業作為其重要組成部分，隸屬于經濟體系，是多元化主體的物質資源主控者，擁有豐富的物質資源和組織資源以及高效生產優勢，是公共服務供給網絡化的物質基礎，其承擔網絡化治理的資源調配者和生產者角色，且在其加入治理網絡后承擔一定的公共責任——不得損害公共利益獲得自身利益、不得降低提供公共服務的質量和數量以及履行合作規范的責任和義務。非營利組織和社會民眾則隸屬于社會體系，非營利組織往往承擔網絡化治理的生產者、運營者、監督者角色，并承擔組織層面的責任、非營利組織使命賦予的責任以及影響非營利組織或參與到非營利組織活動中的不同利益相關者的責任。社會民眾更多扮演參與者、監督者和消費者角色，并承擔主體（參與公益服務與部分公共服務提供的責任、參與秩序維護和利益協商的責任以及參與自我服務的責任）和客體（監督其他治理主體行為和評價其績效的責任以及反饋治理效果的責任）雙重屬性責任。在公共服務效率和福利根本追求和主旨導向下，公共服務的消費與福利效應最終在龐大的“政府-市場-社會”網絡化系統中得以實現，且各主體角色不同則責任各異，治理主體的多元化衍生責任的分散化，即政府肩負規劃、設計、協調的統觀大局的責任，企業擔負組織生產和物質資源分配責任，非營利組織承擔利他主義和監督責任，社會居民擁有監督者和真實反饋核心訴求的義務和責任。

（2）組織邊界柔性化和需求響應彈性化

隨著互聯網技術的迅猛發展、居民社會生活方式的劇變和社會治理轉型不斷創新，推動公共服務供給趨于尋求網絡化治理的供給新模式，使得治理工具、治理組織以及治理結構等逐步實現的網絡化治理模式已經成為公共服務供給側改革創新的有益探索。首先，以網絡為基礎衍生的一系列供給治理工具促進了供給主體交流方式的變革，跨越了時空限制，提高了交流效率，節省了交流成本，形成供給知識信息和資源互聯互通；而以上優勢的疊加與融合為促進跨界、跨部門的交流與合作，以及治理主體聯合應對紛繁復雜的外界環境變化創造了可依賴的治理工具，大大降低供給風險以及提高了整體性供給績效。其次，網絡的開放性特征不斷影響著多元供給主體參與公共服務供給的開放度、寬容度以及融合度，使得每個供給主體邊界不再涇渭分明，并相互滲透，甚至達到部分職能和作用空間的融合。最后，網絡化的供給特性致使參與主體的供給組織結構異于垂直化、簡單化且命令式的科層等級結構，并締結為趨于扁平化、復雜化以及動態化的網絡狀聯結體；而網絡狀結構的行為模式是隨公共服務事項的復雜度和處理問題有效性而不斷進行供給主體優化重組，不是一蹴而就的固化模式，進而可有效應對環境變化和居民的需求變動。總之，網絡化治理促進了供給主體組織邊界的柔性化發展，柔性化的邊界有利于靈活應對需求多樣變化，趨利避害，隨環境變化和公共服務需求而快速做出回應。

（3）合作關系伙伴化和資源優勢互補化

在公共服務供給網絡化治理中，合作關系伙伴化和資源優勢互補化是其兩大較為顯著的特征。就兩者之間相互關系而言，伙伴化的合作關系是參與治理主體的合作基石，而各參與主體之間占有資源的異質和比較優勢的不同是其結成伙伴化合作關系的主要促成因素。從結構主義視角來看，以非等級形式排列的參與主體，通過相互之間的柔性約束形成“軟治理”，這一治理形式促使供給主體之間領導和被領導、命令與服從的行政主導關系被弱化或致瓦解，隨之取代的是公共權力在網絡化結構中的分配與分享，平衡了失衡的話語權，促成了平等的伙伴化合作關系的生成。而從資源依賴的視角看，在公共服務供給過程中，政府對公共服務信息資源享有強大的控制權和占有權，企業擁有強有力的組織生產能力和物質資源高效分配的能力，非營利組織具有志愿者精神和維護公眾利益的天然稟賦，社會居民對公共服務供給滿意度擁有絕對發言權和表決權，四大類參與主體均對其他主體的資源和優勢有很大依賴性，為達到公共利益最大化，只有采取伙伴式合作這一最優策略。因此，從結構主義視角和資源依賴視角，合作關系伙伴化和資源優勢互補化是兩視角的具體表現，映射了網絡化治理的結構特征和資源依賴特性。

二、公共服務供給網絡化治理的對象

1.圍繞公共服務供給主體沖突域，以參與主體協同合作管理為對象，對應為網絡沖突協同能力建設管理

隨著互聯網的普遍應用，生活方式的便捷化、網絡化使得對數據信息的有效占有和利用成為當今網絡時代的絕對優勢。但與網絡的快速發展相比，現實社會治理體系和管理措施較滯后，以及人們行為約束的逐漸弱化，使得矛盾和沖突以網絡化呈現。而就影響人們基本生活的公共服務供給而言，同樣需要應對隨之而來的公共價值沖突、治理邏輯沖突、以及權力占有與資源依賴等在網絡化組織結構的新型沖突表征。就其本質而言，沖突是一種帶有結構自身性質的非均衡模式，卷入其中的主體若能理性分析問題本身，明確利益和目標，相互妥協與合作，便可實現沖突向協同合作的有益轉變。如美國學者Michael McGuire所言，協作源于參與者之間資源上的依賴關系，資源的稀缺性和分布不均等特征決定了實現資源最大價值的途徑在于資源的整合，而組織邊界的不確定性和高滲透性為治理主體的跨界合作治理（跨部門、跨公私合作伙伴）提供了協作條件。總之，把握好網絡、整合、協作等網絡化治理主體協同合作的關鍵變量，吳春梅、莊永琪：《協同治理：關鍵變量、影響因素及實現途徑》，《理論探索》2013年第3期。掌控好利益狀況（顯性因素）、社會資本（隱性因素）以及制度和信息技術（共享因素）等三大影響因素，消除網絡“堵塞”，優化參與主體的互動交流。故此，公共服務供給網絡化治理要實現參與主體更高層次的協同合作，就必須解決其融合過程中的網絡沖突問題，控制好協同變量和影響因素以及沖突動因，重視參與主體的結合力和融合度，消解彼此間的沖突排斥，加強參與主體協同能力建設管理，構建網絡化合作場域的協同互動。

2.圍繞公共服務供給管理過程域，以主體縱橫交互過程管理為對象，具體化為供給價值網管理

鑒于以往公共服務供給管理慣性，僅關注公共服務供給績效，忽略公眾公共需求意愿（供給邏輯起點）和服務滿意度績效評價（供給回路起點），未形成集公眾公共服務需求信息采集、生產、供給以及服務滿意度績效評價等四位一體的全過程管理，未考慮不同階段環節不同主體橫向縱向供給交互行為管理，導致公共服務供給低效、失配，甚至失效。就縱橫交互管理的實質而言，指向公共服務供給過程中其鏈式到網式的管理價值增值和價值創造過程控制。基于價值網范疇的發展和延伸，公共服務供給網絡化治理過程中完全可以引入價值網理念，運用價值網管理思想實現公共服務供給網絡化治理兼顧水平管理（參與主體之間）和垂直管理（參與主體內部）。在公共服務供給網絡化治理中價值網理念具體應用可概括為：首先建立公眾公共服務需求信息搜集平臺，經過分析和篩選剔除非核心需求，然后將核心訴求通過網絡化平臺傳遞到公共服務供給的組織者、協調者以及生產者等參與主體的信息系統，經過各參與主體間的頻繁交流互動，并結合自身競爭優勢，分配供給任務到擁有核心優勢的參與主體進行生產和供給，實現需求信息的資源化和具體化，即將需求信息轉化為物質產品和服務；最后采集居民公共服務供給滿意度信息，進行供給效果的績效評價，為之后的公共服務供給提供改進和新設計依據。

3.圍繞公共服務資源配置效能域，以公眾生產生活為對象，體現為公共服務滿意度

相對于公眾的需求欲望而言，公共服務資源具有稀缺性，其以公眾生產生活場域為中心輻射式聚集分布并發揮服務大眾的根本效用。因此，公共服務資源的配置效能將直接影響公共服務的產出和供給，進而間接影響公眾的日常生產與生活，即影響公眾公共服務滿意度。而公共服務滿意度是公眾預期的公共服務質量與實際感知的公共服務質量之間的差距，蔡立輝：《論當代西方政府公共管理及其方法》，《中山大學學報》（社會科學版）2003年第2期。因此，在公共服務供給網絡化治理過程中，依據公共服務供給質量的特征，如回應性、可靠性、可獲取性、便利性、溝通以及成本支出等，可從公眾和其他組織兩方面著手，一方面，將公眾納入網絡化供給系統中，使其成為公共服務供給的參與者和利益相關者，并以公眾生產生活為核心的公共服務質量評價模式——公眾評價模式導入公共服務質量評價中去，從人的偏好維度而非物質效率維度評價公眾公共服務滿意度。另一方面，發揮政府、企業、社會組織等其他網絡治理主體的數據信息收集和整合作用，利用網絡化工具構建其互聯互通的交叉信息共享和知識學習機制，并結合專業知識的運用，建立專業的公共服務質量評價模式——專業評價模式，以分析得到的數據信息作為測評依據。綜上，為提升公共服務供給網絡化治理中公眾公共服務滿意度，需從公共服務資源配置效能著手，結合公眾偏好需求規劃公共服務資源配置，以公眾生產生活涉及和消費的公共服務質量為考察依據，通過公眾滿意度和專業評價數據考察公共服務質量水平，即達到考察公共服務滿意度的作用，為之后的公共服務供給提供有效需求依據。

三、公共服務供給網絡化治理的目標

公共服務供給網絡化治理的目標，是指通過網絡化治理達到的預期供給成效，也是促進公共服務供給向網絡化治理發展和創新的內生動力。在實施過程中，具體化為直接目標、終極目標和根本目標，而依據公共服務供給網絡化治理的階段性發展，目標本身呈現出顯著階段性特征，即生成階段性目標。

1.直接目標：公共服務精準化供給

網絡信息和大數據時代加快了各類網絡工具在人們生活中的嵌入和運用步伐，使得人們需求表達的渠道更加寬泛，需求表達的情緒更加活躍，需求表達的內容更加個性自我。若單純通過以往傳統粗放式的公共服務供給方式一貫處置，必然會出現供需錯位、失配以及供給低效、低質、碎片化等一系列問題。然而，轉變公共服務供給方式，以公共服務精準化供給為直接目標的公共服務供給網絡化治理這一供給模式，可有效解決上述問題。公共服務供給網絡化治理的精準化供給體現在：首先，互聯網的應用促進居民海量需求信息的表達和匯聚，使其具有大數據特征，如開放化、推送化、個性化等。網絡化治理主體可將互聯網外部數據和部門內部數據結合，進行數據存儲，特別加強數據的分析，消除信息孤島和信息閑置現象，利用大數據分析結果實現精準對接公眾多元化、層次化、異質化需求，實現公共服務供給水平精準化。其次，利用互動導向思想，關注互動導向思想中的公眾觀念、互動響應能力、公眾授權等三維度，促進供給主體與公眾的互動交流，以大數據技術搭建供需雙向互動，實現公共服務供給的人群精準化。最后，通過互聯網、云計算、物聯網、智能技術等技術的運用，可全方位掌握服務對象信息，及時快速捕捉和整合需求，實現公共服務供給的空間精準化。總之，運用大數據思維和依靠大數據技術可對供給主體進行決策監督以及需求數據的分析整合，實現為公眾提供水平精準化、人群精準化和空間精準化的公共服務供給直接目標，完成公共服務供給方式的躍升式轉型。

2.終極目標：公共服務供給公眾滿意度

在公共服務供給網絡化治理中，其終極目標在于提升公共服務供給公眾滿意度。一方面，公共服務供給網絡化治理下的公眾滿意度是以公眾為核心，以其擁有和消費公共服務的主觀感受為評價標準，與公眾的主觀體驗休戚相關，即受公眾的主觀偏好影響和驅動，隸屬于內部影響因素；而公眾需求具有開放性，隨著時間和空間的變化其需求結構會不斷更新，網絡化的供給組織結構和公共需求處理工具可及時跟進需求變動，快速調整公共服務的供給種類和數量。另一方面，公共服務供給網絡化治理滿意度受公共服務供給現狀的影響，與政府、企業、社會組織等多方供給主體的供給效果類指標聯系緊密，具體體現在對公民需求的回應性、責任性以及公平性，隸屬于外部影響因素。政府可通過倡導服務型政府理念增加服務理念滿意度，通過引導多方供給主體的供給行為促進行為滿意度的提升，通過憑借完善公共服務人員專業性和服務性提升形象滿意度，通過堅持公平、公正原則以及公眾利益的全面維護促進價值滿意度的提升。依據顧客滿意理論和感知價值理論，公共服務供給以“始于識別公眾的需求，終于滿足公眾的需求”為理念，并從公眾偏好和供給主體行為內外兩方面著手，轉變 “權本位”為“人本位”，立基于提高公眾生產生活質量的公眾服務需求滿足，促進公共服務供給網絡化效能。

3.根本目標：公共服務整體價值創造

在公共服務供給網絡化治理中，基于供給價值網管理對象表明其根本目標體現在公共價值性，旨在公共服務整體公共價值創造。公共服務供給實質是實現從公共需求到公共選擇再到公共產品的過程，根本在于最大化滿足公眾的整體性和公共性需求，實現從供給主體、成員主體到消費主體的公共服務價值增值和公共價值的創造。公共價值內生于社會價值，具有層次性，包含社會整體層面價值、民眾意愿和特定利益團體價值，盧小平、杜亞男：《公共價值與公共服務——兼論我國公共服務價值導向》，《中國特色社會主義研究》2015年第3期。且是公共服務的基礎，引領公共服務的決策和供給過程。在公共服務的實際決策和供給過程中，供給者主要由各類社會利益團體組成，其價值理念和利益要求更為直接作用和影響公共服務供給的效果。由于各供給主體追求的公共價值目標存在沖突，如政府追求公平公正、責任與回應性，企業追求經濟利潤與社會責任，民眾追求自由自主與個體權利，導致公共服務供給網絡化治理結果與社會整體價值和民眾意愿相偏離。因此，在公共服務供給網絡化治理中，政府應聚焦于協調各供給主體的利益博弈格局，控制和糾正偏離，形成主體合作共贏和公共價值創造的共識，并擴大民眾參與的社會基礎，實現以“公眾需求為核心”的跨組織整體協同，將社會整體價值和民眾意愿貫徹到公共服務供給過程，并利用網絡化治理過程中的信息獲取和技術應用的便捷性，建立更加開放和靈活的公共服務獲取和遞送機制，在協商網絡中實現公共服務高質量、高水平的遞送，最終實現公共服務供給整體價值創造的這一根本性目標。

4.目標的階段性特征

公共服務供給網絡化治理是一個涉及多主體、多層面、動態演進的復雜結構系統，其發展過程是網絡化治理柔性組織的形成過程。根據生命周期原理，公共服務供給網絡化治理可劃分為四個階段：初期啟動開創階段、中期協同整合階段、后期網絡成熟階段和延展期網絡衰退階段，而公共服務供給網絡化治理目標在不同發展階段呈現出階段性特征。

（1）初期啟動開創階段

在公共服務供給網絡化治理形成周期中，初期啟動開創階段是各參與供給主體（政府、企業、社會組織、社會居民）開始發生微弱聯結的初級階段。在這個階段，網絡化組織的節點數量較少，整體規模較小，供給主體聯系不緊密，公共服務供給水平低、不均衡，溝通成本和信息共享成本較高，各參與主體其供給和發展絕大程度依賴于組織自身所具備的資源稟賦、信息采集和分析能力以及供給市場需求分析能力等優勢，以及公共服務供給專業人才、資金和政策等因素的推動。需求主體與供給主體之間、各供給主體相互之間其聯結均極少，合作關系強度較弱，且有限的聯結主要來自于最終的服務交付或是已長期存在的行政供給慣性邏輯。總之，這一階段的主要特征是各參與主體仍處于分散狀態，網絡聯結較弱或呈稀疏狀態，故對應于此階段性特征相應的網絡化治理目標是集中于開啟和促進主體間聯結關系，重點應對網絡化供給節點的囊括、聯結關系的初級建立以及外部聯結平臺的設立，促進合作行為的涌現。

（2）中期協同整合階段

隨著網絡信息技術的嵌入和對外聯結平臺的構建，公共服務供給網絡組織結構的節點數量增多，原有供給整體規模擴大，網絡供給結構趨于復雜，合作行為不斷涌現與加強，資源協同整合效率得以提升，網絡化治理組織發展進入中期協同整合階段。網絡的成長性使得網絡供給組織出現集散結點這一演進特點，即一些資源豐富且信息占有量大的主體與其他主體形成大量聯結關系，其他資源相對匱乏主體的聯結關系數量相對較少。這一階段的特征是需求信息、供給信息、生產信息等信息資源在各參與主體間快速的傳遞和流轉，因此，此階段的目標集中于公共服務信息共享平臺的完善和暢通，以及各參與主體的溝通、協同整合能力的培育和學習。

（3）后期網絡成熟階段

在中期協同整合階段，雖然公共服務供給網絡組織節點明顯增多且結構趨于合理，但主體間公共服務供給活動自由度較大，致使網絡聯結關系還不夠穩定。但隨著網絡化治理進程向后期網絡成熟階段推進，公共整體共同價值創造理念的引導作用凸顯，網絡內主體初步具備自主學習、協調以及整合能力，更加適應復雜的供給環境，使得供給行為更具公共性和整體性，網絡組織結構和功能將逐步完善。在這個階段，各類公共服務平臺應運而生，主體既合作又競爭，借由信息、技術、資源等開展繁復的交流與互動。該階段的最大特征是主體間合作關系穩定，網絡邊界形成，公共服務供給走向規范化、均衡化。因此，此階段的目標主要集中于針對不同類型公共服務的供給主體的準入與退出的靈活性掌控，確保網絡組織的柔性特征，防止網絡化供給主體組織邊界僵化。

（4）延展期網絡衰退階段

隨著供給主體之間不斷結成復雜的網絡結構，主體內部結構亦趨于緊密和稠密，但這種逐漸密集的網絡組織結構也易于導致供給主體惰性思維的產生，易于陷入已建立的穩定聯結關系而對外擴展聯結欲望基本消退，信息流數與質量雙重下降，從而使得供給主體間競爭性、協作性、學習主動性以及適應性均逐步減弱，致使網絡組織內部供給主體和內容結構及功能僵化，公共服務供給水平低效、類型固化、響應靈活性滯后，至此，網絡化治理進程進入延展期網絡衰退階段。這一階段的突出特征是網絡供給結構組織陷入鎖定狀態，網絡開放性大幅度降低。因此，此階段的目標主要集中于重新整合和引入新的供給主體資源，激活供給主體協同合作、學習以及交流活力，重新優化網絡供給節點，推進公共服務供給網絡化治理的更高階跨越式良性循環。

四、公共服務供給網絡化治理的責任

公共服務供給網絡化治理的責任，實質上是其所有權的歸屬問題，是公共服務供給過程中相應主體應承擔的職責和義務。在現存公共服務供給網絡化治理實踐中，主要表現為針對主體所有權屬的責任明確和管理設定。

1.供給體系分散碎片化，要求多主體多環節聯動聯治責任

在公共服務供給實踐中，供給體系往往出現主體分散割裂和碎片化問題，具體體現：一是供給主體碎片化。隨著單一供給模式困境凸顯，如政府主導供給模式的官僚化和行政化困境、自主供給模式的資源和組織困境以及委托供給模式的監管困境，汪錦軍：《農村公共服務提供：超越“碎片化”的協同供給之道——成都市公共服務的統籌改革及對農村公共服務供給模式的啟示》，《經濟體制改革》2011年第3期。從而使得供給主體已從單一供給主體向多元供給主體轉變，雖有效緩解了上述困境，然而由于供給主體間的供給理念和利益沖突，致使機構裂化，從而導致供給主體間的非合作博弈，不能形成公共服務供給共同體，影響了公共服務供給的整體性。二是供給內容碎片化。公共服務供給內容理應覆蓋社會居民的方方面面，但由于各地區的資源稟賦存在較大差異和其發展狀況各異，導致公共服務內容出現地區碎片化，抑或部分公共服務供給利潤低下，供給主體缺少供給可欲性，引發供給不足或供給缺位。因此，在公共服務供給網絡化治理中，為彌合以上公共服務供給體系出現的碎片化，實現公共服務的無縫隙、一體化供給，需從供給主體和供給環節兩方面進行責任管理。一方面，利用網絡信息平臺聯結供給主體，形成供給主體治理結構上的網絡化，促進需求信息與供給信息多方流動，促進供給整體性協調，明確供給責任和供給內容，消除互動障礙，實現多主體多環節聯動聯治。另一方面，將公共服務供給環節鏈條化，形成從供給需求直至供給效果等多環節環環相扣的全過程聯動管理，從供給環節這一過程控制最終供給內容，提高供給與需求適配度，實現公共服務供給的均衡化、整體化以及可及性。

2.公眾需求復雜異質化，要求分類分層精細化管理

隨著網絡信息技術的高速更迭與社會居民生活方式的巨變，引發公眾公共服務需求的復雜化和異質化發展。具體反映在：一是公共服務需求的階層多樣性。不同社會階層的經濟地位和收入差距較大，公共服務供給需求與社會階層的消費能力相匹配，不同階層和群體對公共服務的內容、質量和規模存在多樣化需求。二是公共服務需求的發展動態性。公眾公共服務需求的演進呈現階梯式動態上升特征，即從生存型向安全型、享受型、發展型轉變，鄯愛紅：《公共需求管理與公共服務標準化》，《北京行政學院學報》2012年第2期。更具多樣性和擴張性。三是公共服務需求的地域差異性。地區資源稟賦和財政收入的差異，導致處于不同發展水平地域的公共服務供給水平顯著不同，發達地區公共服務供給較為完備，僅需部分調整；而欠發達地區基本公共服務供給不足，需大力填補供給空白。為應對公眾公共服務需求的復雜化和時空異質化，可在網絡化治理基礎上，融入企業的精細化管理思想，結合供需信息流和數據分類技術，針對不同階層、不同人群、不同地區的個性和共性特征及其需求動態浮動，就公共服務進行分類和分層精細化供給，增強公共服務供給的精準性和可及性，使得其供給趨向簡單化、流程化、定量化以及信息化。

3.信息流通集聚快速化，要求網絡綜合服務平臺建構

現階段，公眾公共服務需求以網絡化平臺為基礎得到最大張揚式表達，即利用網絡平臺技術和服務實現公共服務供需信息快速集聚整合，且以網絡為基礎的平臺服務具有網絡外部性（涉及雙邊或多邊市場）、資源整合性（整合專業化服務資源）、功能性（媒介兼具資源配置和運營管理功能）、協同性（服務價值與客戶數量同增）以及衍生性（開放核心資源衍生新平臺）等特性。華中生：《網絡環境下的平臺服務及其管理問題》，《管理科學學報》2013年第12期。依據公共服務需求發展新動態和平臺服務的優質特性，需要建立網絡綜合服務平臺。具體而言，網絡綜合平臺服務是匯集網絡信息支持、維護和數據分類以及公共服務供需適配的綜合服務系統，需要專業化的網絡技術人才和公共服務人才配合行動，打破割據壁壘，以各供給主體協同合作為基礎，注重系統的監督和管理，諸如當前電子政務、社區網格化公共服務管理、社區智能物業服務等均是網絡虛擬與實境融合的真實寫照和實踐雛形，因此，可充分運用網絡平臺構建網絡綜合服務，激發公眾參與的積極性，將網絡虛擬與實體公共服務體系結合起來，以期為公眾提供高匹配度的公共服務。

4.治理主體邊界柔性化，要求恪守誠信合作公信力責任管理

在公共服務供給網絡化治理中，快速變化的外部環境和尋求改變的內生動力促使公共服務供給的治理主體出現邊界柔性化這一顯著特性變化。具體而言，治理主體之間由于頻繁的合作行為的涌現，促進了信息與資源的雙邊或多邊流通，從而使得治理主體的部分職能與功能出現疊合，呈現邊界模糊和柔性融合現象；雖可通過柔性邊界獲取其他主體的互補性優勢，減少溝通交流成本，增強自身供給能力，但若缺乏以誠信合作為基礎的公信力責任管理，會導致治理主體可信度和專業度的喪失，致使公共服務供給協作力遭受瓦解的可能性。因此，在公共服務供給網絡化治理中，各參與治理主體應以誠實信用為基本原則，訂立合作規范并竭盡恪守和捍衛誠信合作公信力，承擔各自公共服務供給過程中的責任和義務，如政府整體把控公共服務供給的均衡性和人性化，各類企業豐富公共服務供給內容和類別，社會組織維護公民公共利益，社會公民真實表達公共需求，從而打造相互信任、相互影響、相互協作的網絡化治理共同體。

五、公共服務供給網絡化治理機制

公共服務供給網絡化治理要想獲得持續性發展，并保持網絡化高效、精準供給優勢，必須依靠一定的機制呵護網絡化演進進程，并在其中囊括避免其走向衰退的有利因素，相應機制可概括為形成和維護機制、互動和整合機制以及共享和共擔機制等三大類型。

1.形成和維護機制

在公共服務供給網絡化治理中，形成和維護機制主要起到形成網絡化治理結構和維護網絡化治理效應的作用，此類機制大體由培育和引導機制、信任機制、合作機制、預警機制等五種機制構成。具體言之，首先是培育與引導機制——培育與引導是過程和方向。政府要培育各參與主體的公共服務價值共識，通過公共價值理念的引導作用，激發參與主體結成網絡化組織結構的向心引力，輔助合作機制的生成。其次是信任機制——信任是基礎。信任可起到“潤滑劑”和“粘合劑”作用，減少主體的摩擦和內耗，促進合作的生成；可通過培育社會資本，并建立有效的合作規范，制定合理、公平的利益分配模式和制度安排，促進信任機制的生成。再次是合作機制——合作是核心。參與治理主體之間利益博弈關系和合作關系共存但合作關系占主導地位；在合作機制構建過程中，一方面各供給主體建立平等合作關系；另一方面通過對話、協商、談判、妥協等集體行動策略達到合作治理的目的，且要注重網絡參與者的選擇、協調方式的選擇以及責任追究方式的選擇等三方面的選擇。最后是預警機制——預警是保障。預警是治理過程出現偏差的指示燈，保證偏差被扼殺在較小浮動范圍，可利用信息技術設置預警系統并設定預警上下限值，配備專業的數值分析員，及時掌控網絡化治理進程。

2.互動和整合機制

在公共服務供給網絡化治理中，互動和整合機制主要起到交流互動和整合協調優勢的作用，此類機制主要由互動機制、整合機制以及協調機制等三種機制構成。具體而言，一是互動機制。流暢且無障礙的互動關系是公共服務高效供給的必要條件，是網絡化治理的內生機理；一方面可通過互動機制將參與主體耦合進網絡化治理過程，另一方面可在互動中增進信任，并可吸收其他主體的隱形資源和知識。二是整合機制。網絡化治理的整合機制包括資源、權力和組織三個層次的整合，在資源整合的基礎上運用權力整合，最終達到組織整合的目的，實現1+1>2的組織整合效應。三是協調機制。協調是網絡結構穩定的關鍵，協調機制主要功能是治理目標的協調，一方面是參與主體行動的協調，對應于在變化的外界環境中修正行動策略；另一方面是資源和信息的協調，對應于網絡結構中資源和信息的均衡配置。

3.共享和共擔機制

在公共服務供給網絡化治理中，共享和共擔機制主要起到信息與資源、責任與風險的共享和共擔作用，最終形成供給共同體，此類機制主要由資源共享機制、責任機制和風險共擔機制等三種機制構成。首先是資源共享機制，參與主體協同合作締結為網絡結構進行公共服務供給的直接收益在于信息的共享性和聯通性，繼而可互補信息資源劣勢，而構建資源共享機制的基礎在于信息共享平臺的建立。其次是責任機制。網絡化結構中參與主體的多元化聯結使得責任能夠進行更好的分流和定位，而在構建責任機制過程中，要把握好監控治理的效能和問責制度的確立兩方面內容，其中問責制度起到協助監控過程的作用，具體包含對政府的問責、對企業的問責以及對公眾的問責三大方面。最后是風險共擔機制。風險共擔機制可通過擴大風險承受面，增強參與主體的風險承受能力，促進各參與主體更加積極應對供給過程的風險問題，且有利于較小生產規模的供給主體的存活，增加供給主體的數量，從而進一步增加供給主體的多樣性，有利于之后的擇優選擇。

作者單位：天津城建大學經濟與管理學院

責任編輯：秦開鳳