社會實驗：嵌入協商治理的可能及可為

內容提要基層治理開啟以協商為名的社會實驗，源于其自上而下對社會治理的創新探索，也迫于不斷成長的公眾在社區生活中對話語權的追求。南京鼓樓區以“社區協商”為主題的三年實驗計劃，歷經議事會并存下的協商困惑、賦權協商下的路徑選擇，在通往協商的途中不斷被實驗組施以刺激變量，實驗對象從27個試點社區向全部118個社區蔓延，協商模式也從滾雪球模式、精英模式向理事模式、云協商模式和全景模式等轉型。基層以協商為名的社會實驗雖無法回避全球協商治理實踐中遭遇的各種困境，但其本土化的探索、未來可能面臨的挑戰和不斷發酵的實驗樣態都值得持續關注。

關鍵詞基層治理協商治理社會實驗

〔中圖分類號〕D669.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2017）03-0111-09

城市基層治理的協商轉向來得有些突然。作為大政府建制下的最終執行者，基層政府剛剛嘗試著從管理向治理轉型，從既掌舵又劃船向廣泛使用項目制、購買制來分流，不自覺地嵌入社會整體的生產中，還未來得及確認其角色扮演和發展目標，以基層協商為行動路徑的社會實驗已經興起。

基層治理的協商實踐之所以被稱為社會實驗，而不是社會運動或社會建設，即便兩者相較都有頂層設計、基層實踐和公眾響應，但前者更具探索性、干預性和小眾的特征，并潛藏試錯的可能。其實上世紀后期由協商民主理論與治理理論匯合延展而成的協商治理理論，迅速被引入正經歷經濟社會轉型的中國，只是它的基層實踐多半以碎片化、非制度化和非常態化的形式呈現，直至2015年中共中央兩辦連續印發《關于加強社會主義協商民主的建設意見》和《關于加強城鄉社區協商的意見》之后，敏感的、尋求治理創新的基層以協商的名義，而不是以傳統的議事方式才真正拉開了協商實驗序幕。

基層對協商民主有敬畏之心，耳濡目染人大、政協的民主協商歷程，一旦自身可以大膽以協商之名、行協商之事，最后求協商民主之義，老實說基層并沒有準備好。為什么要協商？誰來協商？如何協商？協商的合法性在哪兒？協商是否需要決策？協商若有決策如何執行？許多問題即便翻開西方的協商民主歷史，也并不一定有解。不過基層來不及有過多品味，也幾乎沒有過多選擇，因為基層百姓對協商的自然需求已洶涌而起。經受30多年市場經濟洗禮，七成以上擁有房產權的中國民眾，在單位制消減之下不得不在基層社區尋求認同和歸屬感，而社區居委會的式微、物業公司服務的不盡如人意，以及業主委員會運行坎坷和低于預期等，都促使民眾在社區生活中要尋求新的平臺贏得話語權，而協商是最好的出口。

如此背景下，包括北京市東城區、上海市靜安區、江蘇南京市鼓樓區和蘇州市姑蘇區、吉林長春市朝陽區、山東濰坊市奎文區、貴州安順市西秀區、河北廊坊市廣陽區、江西南昌市紅谷灘新區、四川成都市溫江區和河南焦作市等均開展以社區協商為主題的社區治理實踐，參閱民政部網站關于2015年8月18日“民政部確認40個全國社區治理和服務創新實驗區”（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201508/20150800865293.shtml）和2016年6月1日“關于‘2015年度中國社區治理十大創新成果的公示”（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/tzl/201606/20160600000 707.shtml）。其中一直被冠以“首善之區”，蟬聯“全國和諧社區建設示范城區”的南京市鼓樓區于2015年以“完善基層協商、增強社區自治功能”為主題成功申得民政部第三批“社區治理和服務創新”實驗項目，名正言順地首嘗基層協商的社會實驗。區級政府作為實驗的主導方，街道、社區作為實驗的設計方、施測方，和參與協商實驗的被試一起，在通往協商之路上，一反以往的運動式和自上而下行政制，共同探索一場規模并不小的社會實驗，品味其中的成敗得失。

一、規模化的社會實驗與協商治理

協商治理橫跨哲學、政治學、社會學、心理學和管理學等多學科，也受到東西方理論和實務界的追捧，但一直以來它的內涵并不十分清晰，邊界也略有模糊。受困于代議制民主的諸多詬病，例如“領先者當選”（First-past-the-post）無法表達絕大多數人利益，人們投票時僅呈現“短暫民主”以及選舉中可能出現腐敗等，自20世紀80年代起協商民主（Deliberative Democracy）作為代議制民主的補充在西方逐步興起，在羅爾斯、吉登斯和哈貝馬斯等著名學者的一路支持下，[美]詹姆斯·菲什金：《協商民主論爭》，張曉敏譯，中央編譯出版社，2009年，第6頁。于90年代中期協商民主理論與治理理論融合交匯，形成協商治理（Deliberative Governance）的理論范式。

協商與治理的交融并非偶然，經聯合國人居署在全球范圍內選取若干城市進行實地調查后確定的治理五大核心原則為“有效、平等性、參與、責任和安全”，國內學者俞可平就中國地方治理總結出的“合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效性”等治理關鍵詞俞可平：《治理和善治》，社會科學文獻出版社，1999年，第9～11頁。與“對話、磋商、討論、聽證、交流、溝通、商議、辯論、爭論”等協商民主的各種形式等無論在理論和行動上都不謀而合，通過對話合作與互通共議的協商模式達成多方參與和共擔責任的治理要義，或者借助公開平等與回應高效的治理理念，嵌入圍爐商議和理性溝通的協商行動中，協商治理似乎要進入一種理想圖景。而事實是協商民主理論并沒有為我們提供一條通往協商的簡單路徑，通常不確定和爭論一直伴隨，Goold Susan Dorr， etc.， “What Is Good Public Deliberation？，” The Hastings Center Report， vol.42， no.2， 2012，pp.24～26.包括協商過程中可能出現的“規模化難題”“話語霸權問題”“合法化困境”和“團體極化困境”等一并帶入協商治理中，并未尋找到相對確認的、有廣泛適用性的解決方案，于是有關協商治理的各類社會實驗在不同時間、不同國度和不同規模水平下被頻繁施測，研究者們通常帶著“協商將有利于治理”“只有經過協商的民主才有意義” Miller David， “Democracy and Social Justice，” British Journal of Political Science， vol.8， no.1， 1977，pp.1～19.等假設偏好開展實驗，除了協商本身的內涵不易界定，其過程經常呈現多樣性選擇之外，社會實驗這一研究方法的科學性、可操作性及規模化問題等也卷入其中，實驗的結果往往不夠明朗，結論也有碎片化傾向。

自19世紀孔德開創性地提出“觀察法、實驗法、比較法和歷史法”等四種社會科學的實證研究方法以來，有關社科領域的實驗法應用與工業化、城市化推進密切相關，包括工廠管理、住房問題、犯罪、社會參與、城市規劃、公共福利及政府新政的實施等議題都被廣泛運用到社會實驗中。Riecken Henry W. and Boruch Robert F.， “Social Experiments，” Annual Review of Sociology， vol.4， no.3，1978，pp.511～532.雖然社會實驗面向各類有關民生福祉的社會議題，相比自然科學實驗其社會效應應更顯性，但一方面社會實驗需在一個創新干預項目的實驗目標、實驗設計和實驗施測過程中，考察獨立輸入社會變量的作用，而同時社會實驗又必須從方法層面講究隨機性，并控制或最小化那些干擾變量，Freeman Howard E. and Rossi Peter H.，“Social Experiments，” The Milbank Memorial Fund Quarterly Health and Society， vol.59， no.3， 1981，pp.340～373.這在社會議題下并不簡單。社會實驗受社會環境和倫理道德的影響與限制，在實驗環境下某些社會刺激變量無法介入，嘎日達：《社會實驗與自然科學實驗的方法論比較》，《北京政治學院學報》2002年第2期。通常制度環境往往也不允許研究者搜集在政策干預之前的相關數據或是研究者感興趣的指標，肖鵬、王志剛、聶秀：《社會實驗：一種新的公共政策評估方法》，《統計與決策》2009年第20期。干預后的實驗結果放之社會中或高估或低估的情形也時常出現，并且大規模的社會實驗非常復雜且耗資巨大，和經緯：《中國公共政策評估研究的方法論取向：走向實證主義》，《中國行政管理》2008年第9期。因此社會實驗的推廣遠遜于自然科學實驗。Heckman James J. and Smith Jeffrey A.， “Assessing the Case for Social Experiments，” The Journal of Economic Perspectives， vol.9， no.2， 1995，pp.85～110.

即便如此，翻開中國社會近現代和當代社會演進史，由于幾乎一直在苦尋自己獨有的前行道路，規模化的、甚至全民社會實驗都有蹤跡可尋。較早且有標桿意義的當屬1926年起晏陽初、李景漢等扎根十年的定縣實驗，1928年起由吳文藻先生所在的燕京大學社會學系引領的清河實驗，以及1931年起梁漱溟在鄒平縣推動的鄉村建設。雖然總體上這三大社會實驗都屬于鄉建范疇，但與定縣實驗以“以文藝教育攻愚， 以生計教育攻窮， 以衛生教育救弱和以公民教育攻私”李金錚：《定縣調查：中國農村社會調查的里程碑》，《社會學研究》2008年第2期。為核心理念，清河實驗從學科建設出發，旨在“幫助貧苦農民的家庭改進生活狀況、引發人們對社會工作的興趣、顯示知識與科學在社會服務方面的力量、為學生從事社會調查和實習提供一個基地”，王炳根：《玫瑰的盛開與凋謝——冰心與吳文藻（一九五一～一九九九年）》，臺灣獨立作家出版，2004年。并由此推動了中國社會學史上“燕京學派”的建構，梁漱溟在鄒平縣推進的鄉建運動其實富有早期協商的意蘊，他希望參與實驗的鄒平縣農民通過生產合作、消費合作，進而到信用合作來實現團體自治，從而最終能達成地方自治，因此選擇“農業改良”“鄉村自衛”“文化衛生建設”，甚至包括“縣政改革”等實驗模塊來全方位推進，劉升勤：《文化自覺與社會改造——中西文化沖突背景下的梁漱溟“鄉村建設”評析》，《齊魯學刊》2014年第6期。但終因長期帝制下的社會結構，以及農民和地方政府對協商自治的漠然，加之抗戰的爆發，這一實驗并未達到預期目的。但這三大實驗不論成敗，就規模化和歷史意義而言都是經典范本。1949年之后的中國實踐，除去文革這樣的浩劫，有學者認為就是兩場驗證“計劃與市場孰優”的社會實驗，第一場（1949-1978年）以“組織起來”為指導原則，從土改、互助組、初級合作社、高級合作社到最后的人民公社，自上而下地展開一浪比一浪高的“社會工程”；第二場（1979年至今）基于對前期的深刻反省，決定“撥亂反正”，開始探索實踐市場經濟。劉創楚、楊慶堃：《中國社會：從不變到巨變》，香港中文大學出版社，1989年，第91～92頁。只是改革開放至今的社會建設在經歷了上世紀80年代安徽小崗村18戶農民的家庭聯產承包責任實驗，90年代湖南省益陽市、山東省萊蕪市和黑龍江省肇東市的經濟與社會協調發展實驗之后，更多地下沉到了社區，從社區建設、社區管理到社區治理，一方面仍難以擺脫自上而下動員式的實驗路徑，另一方面就規模而言，遠不如民國時間的三大著名社會實驗和建國后全國范圍內運動式的社會實驗。再看目前社會學界正在開展的社區社會實驗，如清華李強領銜的“清河社區組織體系實驗”、沈原和羅家德在北京大柵欄地區開展的社區營造、復旦劉建軍在上海殷行社區倡導的“禮治社區實驗”，以及中山大學蔡禾在廣東云浮市涉入研究的“鄉賢理事會”，雖然規模并不大，但實驗意味更加濃厚，多數均富有探索性，并帶有假設偏好，代表施測方的學者和學生團體扎根社區較長時間，控制類似像資本、機制這樣的既有變量，提供創新理念及行動方略等刺激變量，這些實驗都正在路上。

隨著信息社會的全方位到來，許多社會實驗的技術問題可以通過計算機和互聯網來解決，加之日益突出的社會問題并未得到根本性改變，近十幾年來全球開始不斷涌現社會實驗室（Social Labs），例如“新媒體實驗室”“可持續食物實驗”和“金融變革實驗室”等，這些實驗室把來自社會、業界、政府以及直接受到某議題影響的人們聚集在一起，以一種合作和跨界的方式，共同去找尋更具創意的方法來解決問題，而這樣一種匯聚不同領域之思維和融合不同視角的解決之道，正是世界各地最一流的科學實驗室解決最棘手科學問題所采取的辦法。Hassan Zaid， The Social Labs Revolution： A New Approach to Solving our Most Complex Challenges， Berret-Koehler Publishers， Inc.， 2014.規模化的協商治理實驗也在這股潮流下應運而生，對于協商而言，參與協商的人數規模畢竟有限，其代表性問題在某種程度上即意味著相應的合法性問題，人數越多可能覆蓋的利益群體越全面，其合法性就越高。政治學家本哈比（Seyla Benhabib） 曾對此辯護到，通過多樣化的社團、網絡和組織間的交互作用，一種匿名的“公共對話”將會產生，協商民主的核心就是它賦予相互交織、重疊網絡與聯合協商以優先權。Benhabib Seyla， Space， Democracy and Difference， Princeton University Press， 1996.例如，紐約大學社會科學中心實驗室通過計算機聯網對大學生被試進行36個科目的協商實驗后發現，在協商過程中過多的信息呈現并不一定帶來預計的效果，即便在程式化的實驗中，協商中的個人利益導向仍相當明顯；Dickson Eric S. and Landa Dimitri， “Cognition and Strategy： A Deliberation Experiment，” The Journal of Politics， vol.70， no.4， 2008，pp.1～16.又如來自耶魯大學社會和政策研究中心的研究人員將紐黑文市15個城鎮的1032個居民樣本，隨機分配到16個實驗，前8組協商關于機場擴建問題，后8個組協商新商業中心發展帶來的稅收分配問題，實驗顯示協商在一定程度上能夠改變政策的多樣性，人們在協商過程中能夠形成政策的單峰傾向（Single-peaked）；Farrar Cynthia， Fishkin James S.， Green Donald P.， List Christian， Luskin Robert C. and Levy Paluck Elizabeth， “Disaggregating Deliberations Effects： An Experiment within a Deliberative Poll，” British Journal of Political Science， vol.40， no.2， 2010，pp.333～347.再如聯合國發展署2004年在非洲島國圣多美和普林西比進行協商治理實驗，旨在了解發展中國家的公眾參與狀況和領導人的角色扮演。這兩個島國的絕大部分民眾聚集一起，領導人被隨機分配在討論小組，協商討論與經濟政策相關議題，發現隨機分配意見領袖到各小組，有利于分散領導人的集體作用，并且能夠使各組的協商意見與領導人意見更接近。Humphreys Macartan， Masters William A. and Sandbu Martin E.， “The Role of Leaders in Democratic Deliberations： Results from a Field Experiment in So Tomé and Príncipe，” World Politics， vol.58， no.4， 2006，pp.583～622.

協商治理意欲通過協商民主替代選舉民主就繞不開大規模的社會實驗，社會實驗在操作過程中多少都富有協商意涵，需要大量調用協商形式和技術，因此協商治理和規模化的社會實驗兩者之間其實是理論和實踐相互依附、相互證明的關系，也就是通往協商的道路上，無論是協商過程本身，還是要驗證協商治理理念的合法性、有效性均需要借助社會實驗來達成。

二、實驗伊始：議事會并存下的協商困惑

南京市鼓樓區以“社區協商”為主題的3年實驗計劃之所以被稱為實驗，除了民政部的批文確認其為第三批“社區治理和服務創新”實驗項目之外，其實從導入社區協商的理念、進行社區協商的培訓、分批選擇實驗社區（其他為短暫控制組）、實驗不同的協商模式和產生不同的初期實驗效果等各個階段來解讀，它已經呈現出規模化的社會實驗樣態，本文也將其簡稱為“鼓樓實驗”。

鼓樓實驗伊始的起點是2015年3月，在拿到民政部關于申報第三批“社區治理和服務創新”的通知時，鼓樓區很快從中選擇了“完善基層協商、增強社區自治功能”這一主題。吸引基層領導和社區的，不僅是“協商”和“自治”這兩個關鍵詞，更重要的是鼓樓推行議事會近15年，已走到了瓶頸期，無論自下而上還是自上而下都急需導入協商理念來升級換代，同時以院落自治這里的院落自治僅指狹義的自治，即在無物業公司進駐的小區里，其安保和環衛由小區居民自治組織來管理。來代替無物業小區管理的推進過程中也需要協商路徑和協商模式的支撐。不僅如此，當2015年3-4月間鼓樓13個街道隨機挑選的第一批13個實驗社區進行案例分享，初步尋找協商肌理時，發現如果將協商的理念、機制和操作模式來替代運行了15年的議事會，其實每個社區乃至鼓樓區可能都是基層協商民主實驗的小白鼠。當意識到這一點時，鼓樓區政府、區民政局、街道社區，以及包括筆者在內的這一實驗計劃的專家團隊其實是興奮的，并且幾乎在同一時點上達成了這樣的實驗共識：（1）目前中國社會的發展邏輯表明協商民主實踐只能從基層開始；（2）無論實驗區申報是否成功，鼓樓現在就開始進入實驗；鼓樓獲批民政部第三批實驗區項目的真正立項時間是2015年8月18日。（3）專家團、鼓樓區委、區政府和區民政局是實驗共同的施測方，街道和社區是被試方；（4）實驗的最終目的或者說因變量應該有兩個，一個是提升社區居民的滿意度，另一個是最大程度實現社區居民自治，而不僅僅是院落的物業自治；（5）基層對協商的認知并不清晰，需要在調研基礎上，邊培訓邊導入這一復雜且多元的自變量，包括社區協商的理念、規則、路徑和模式等；（6）既然有做小白鼠的勇氣就要有試錯的勇氣，三年中可以一批一批實驗，那些暫未列入實驗計劃的社區正好是對照組。

在經歷了2015年5月15日“13個首批試點社區座談會”、6月12日“鼓樓區全國社區治理和服務創新實驗區暨社區協商案例分享會”和7月11日所有13個街道的“社區協商與社區治理”初次培訓后，為盡可能快速在全鼓樓區范圍內推廣社區協商，包括第一批在內的27個第二批試點社區名單很快出爐，其中有三汊河、小桃園、多倫路、鹽大街、新民門、安樂村、四平路、依山郡、燕江園、河路道、安懷村、云谷山莊、五塘一段、慈悲社、龍蟠里、頤和路、三步兩橋、云南路、傅厚崗、工人新村、新門口、丁山、模范西路、長陽花園、寶地園、教工新村和鳳凰二村等社區，這些社區基本代表了鼓樓全部118個社區的大部分形態，有商品房社區、單位社區，也有保障房、小產權房和村改居社區。試點社區的黨委書記和社區主任也有各種組合，他們在2014年度的社區居民滿意度測評的排名高低錯落（相當于前測），基本符合實驗被試抽取的隨機性要求。

隨著專家團和民政局工作人員組成的實驗組開始下街道、下社區邊調研、邊培訓和邊導入社區協商的理念和行動法則時，第一個需要控制的實驗變量即浮出水面，原有的議事會機制成為新型社區協商模式推行不大不小的阻攔：

“我們社區問題雖較多，但有相對完整的議事體系，議事會早在2000年開始，2007年黨員議事會與社區議事會合并。黨員議事會一年4次，這個是常規的；社區議事會面臨重大問題或矛盾的時候臨時集中召集，沒有重大問題時兩個議事會合并舉辦。例如我們最近議事會的內容是文明祭掃（筆者注：調研時間是2015年9月）”（中央門街道訪談記錄）

“議事會在社區成立之初就有，包括計劃生育啊、民政啊，環境衛生綜合治理等等，我們都是通過社區議事會來做的。”（挹江門街道訪談記錄）

“我們社區有一個很好的習慣就是一旦舉行居民議事會，每家每戶都會派出一個代表參加會議，我們會事先在公告欄進行公示，通知大家時間、地點、內容等。大家現場發言、舉手或簽字表決。議事會也不固定，有情況有問題就會開會，一年大規模的會議有10次左右，小規模的會議就有很多了。我們把它稱作現場居民議事會。大型會議的時候我們也會請來街道、城管、公安、轄區單位等相關部門人員。議事會需要表決的時候會把事情的解決方案、預估的困難等列清楚，最終舉手或簽字表決，少數服從多數。”（幕府山街道訪談記錄）

“這么多年我們一直在做黨群議事會，很多社區也一直在做，但解決的問題有一定的局限性，我們考慮著能不能把這個議事會進行深化。”（寧海路街道訪談記錄）

大多數基層社區都按各自理解或需要來運作議事會，雖沒有統一的模式，但原有的議事會多半具備這樣一些特征：議事會的形式較松散，除遇社區重大事件、沖突事件和突發事件時會臨時召集外，議事的主題以維穩、黨建和文體活動開展等為主；議事會通常由社區黨委或社區主任主持，參會成員輪流發表意見或建議，總體上都由社區行政力量來把控；議事會成員以黨員和社區積極分子為主，基本由社區或街道領導指定并沒有統一的委員、會員或理事的稱呼，大多沒有競選和任期之分，也無法顧及是否代表社區各類群體，是否擁有社區資本等。閔學勤：《社區理事制：從社區管理到協商治理》，《江蘇行政學院學報》2016年第3期。

鼓樓區在全國較早推行議事會，此次實驗伊始，從街道領導到社區居民（以社區積極分子為主）即便懂得基層協商，但普遍對議事會建制下還要推行社區協商表示困惑，社區協商相比議事會能有多大差異呢？協商，顧名思義即協同商議，和議事相比，可以說從理念、主體、內容、路徑到決策、執行，都存在差異。首先，社區協商是指針對各類社區公共事務，社區多元主體協同商議、出謀劃策，最終獲得認同或解決方案的過程。協商更注重自下而上，即便仍由社區居委會組織，但提案或協商過程應由社區居民來把控，而且協商內容波及社區內所有公共事務，不單純是自上而下的行政事務，或那些重大的、沖突性事件。如圖1，與遇事而議的議事會相比，社區協商的內容泛而廣、疏而密，特別像圖中涉及社區中短期規劃、周期性民主選舉的決策性協商，有利于培育社區居民的主體意識和民主意識；像征求各方意見的咨詢性協商，實則是激發居民的參與能力，同時也需調用居民的社區社會資本；而像聽證性協商和協調性協商更易培育居民的維權意識和公共意識。事實上，如果社區協商能如圖1般展開，意味著社區居民已被賦權，他們有權參與、有權決定社區任何一項公共事務，就憑這一點，習慣操盤自上而下議事會的社區行政力量很難在實驗伊始轉向協商。除去對基層協商究竟是什么，如何做本身持有困惑外，在接受協商理念導入、協商規則培訓時，他們對居民參與協商的可能性、協商的合法性、協商是否一定會有決策等也充滿困惑。

“我這個社區有13個院落，議事的前提是需要了解這件事，就事論事。社區的事情都是你家長、我家短的小事，沒有什么上綱上線的大事，如果有大事發生根本也不需要議事了，沒有關系到他的利益是不會有人出來的。目前沒有涉及到整個社區的事情，都是在小區內的事情，比如生活設施發生改變、居民有激進行為等。這是我最大的困擾。”（天正和鳴社區訪談）

“今天我們請了各個部門的領導同志到我們小區來協商我們的停車位問題，我們從心里面感到非常開心，也感到非常的激動。我們第一次遇到這樣的領導和我們在一起來協商處理我們的有關問題，這是難得的機會，所以我作為小區的一位老同志，我在5號院30多年了，很有感觸，現在我們業主有三個愿望，急盼停車的管理，急盼安全，急盼環境衛生，也希望今天協商的成果大家都能認，是合法的。”（三步兩橋社區水佐崗小區停車問題協商會）

“街道是基層的，是做事情的，我們組織議事會，包括社區及居民院落這個層面的議事會，我們議事會是提意見而不是去落實決議的，議事會更多的是交流溝通平臺，是保障居民的知情權、參與權、表達權、監督權，這些權利中沒有決策權。決策權在政府、黨委這塊，這項權力要牢牢把握。”（小市街道訪談）

三、實驗中段：賦權協商下的路徑選擇

比想象中順利的是，從實驗組2015年8月19日進入第一街道——中央門街道調研，到12月10日進入最后一個街道——閱江樓街道，將近四個月時間里，帶著不斷深化的協商理念，越來越清晰的協商規則和比較接地氣的協商模式走完所有13個街道后，街道和27個實驗社區的工作人員基本接受了作為“小白鼠”將體驗為期3年社區協商實驗這一事實。不可否認，由專家團和鼓樓區民政局工作人員組成的實驗組裹挾著鼓樓區委、區政府明確推行社區協商的旨意，對于鼓樓實驗而言，領導的堅定和方向明確足以構成實驗的刺激變量之一，再加上經歷2015年3-8月近5個多月培訓、案例分享的實驗前期后，在獲批民政部的“社區治理和服務創新”實驗區項目之下，鼓樓區也必須實實在在地品嘗協商實驗的滋味。

實驗組走完一輪，訪談、培訓后的社區對誰來協商、協商什么，以及如何協商等實驗過程似懂非懂，但畢竟被賦了權，可以大膽改良議事會，尋找基層協商路徑。不過此時大部分社區居民還蒙在鼓里，他們中只有樓棟長、單元長和部分積極分子參與了協商培訓，或分享過協商案例。當實驗組專家都認為鼓樓的居民是幸運的，他們有機會參與社區協商實驗，有權力決定自己社區的公共事務時，他們中的大多數并不知曉。于是，實驗的第一階段必須讓居民卷入，為他們搭建合理合法、自主高效的協商平臺。

1.建構協商平臺

實驗組最初希望在社區原有的議事會基礎上搭建更多元更公平的協商平臺，只是社區受制于議事會并存下的協商困惑，實驗組發現越是議事會開展年數久的、越有深厚群眾基礎的越是難以轉向協商，反而是新建社區，或者原本議事會機構就不是常設，對協商的嵌入有更好的承受空間。若社區書記或主任中有一方較年輕，便更容易接受實驗組提出的協商平臺建構提議。令實驗組驚訝的是，一些參與試點的社區在經過培訓和案例分享會后，未等實驗組進入，便迫不及待地在各自社區開始架構協商平臺，如教工新村社區效仿西方議員制創建了“社區議員”協商平臺，安樂村社區囊括駐區單位在內的“同盟會”協商平臺，小市街道建立包括多黨派、多組織成員共計132人在內的街道層面協商平臺等。

實驗組基于27個試點社區的基本概況和協商推進共性，提出搭建“社區理事會”這一協商平臺。社區理事會以社區居民自主應對和協商解決社區公共事務為主旨，理事由居民、社區居委會和駐區單位代表組成，理事會日常運作的主要形式就是共商社區事務，為居民謀福祉，協商將成為一種共識、一條路徑和一種常態嵌入社區理事會建構和運作的全過程。閔學勤：《社區理事制：從社區管理到協商治理》，《江蘇行政學院學報》2016年第3期。之所以不用成員、委員，而用理事，考慮到未來可以采用民非的理事化運作模式，有選舉有聘期。最主要是對居民而言社區無小事，居民若被推選為社區理事，以理事身份參與協商將被賦予更多的尊重和權限。

實驗組希望通過協商平臺的創建或改建來卷入更多的社區居民，并通過協商平臺常規化的運作來撬動一直以來自上而下趨行政化的議事會形態，推進自下而上的提案制、理事制等協商慣習，這一進程中最大的梗阻不是實驗社區主任書記有無積極性、有無主動性，而是由來已久的社區弱參與：

“工人新村社區附近都是私人企業，都是利益型的，社會責任感較低，跟社區沒有太多的關系。之前去這些單位找過多次，但每次都被拒絕或者根本見不到。居民參與社區事務的熱情和責任感不高，民主議事不能解決所有事情，有的需要借助政府或者單位的妥協，所以希望成立理事會，使社區協商能夠更加完善，但存在很多現實困難”。 （工人新村訪談）

而一旦社區在此之前已經解決弱參與問題，那么搭建協商平臺幾乎就是水到渠成：

“我們一個社工帶領了300戶居民，每年都要走訪這300戶居民，哪怕在這300戶居民沒有時間的情況下，就是在路上碰到也去和他們交流，讓他們給提意見。老舊小區的問題無非是環境的問題、安保的問題和停車的問題。我們社區的居民參與意識是非常強的，你做的一些事情，老百姓都看在眼里，我們通過QQ群，通過300戶的走訪來和大家交流。有些老人不會用QQ，他們的子女會用，大事小事我們都通過民主協商，我們成立‘民主協商同盟會，包括骨干居民和駐區單位代表，小事當場解決，大事我們就坐下來協商解決。”（安樂村社區訪談）

2.選擇協商模式

等不及協商平臺搭建完成、運轉良好，需要協商的事在社區時有發生，如何棄“議”從“商”，如何將理想中的協商操作化便是擺在實驗組和實驗社區面前最迫切的事。其實協商從來都是個技術活，從協商人員的抽樣、協商進程的把控到協商決策的合法執行等無一例外都需要精心策劃，有效實施。Fishkin Jame， “Bringing Deliberation to Democracy： The British Experiment，” The Good Society， vol.5， no.3， 1995，pp.45～49.城市基層多年來忙于應付行政下沉事務，雖然一直在探索可以持續運用的社區治理模式，但通常迫于人手和時間的緊張，往往都是走粗放式、非技術路線，以盡快能交差，迅速能唱響為主旋律。而協商就廣泛整合多數居民意見這一點，對實驗社區的技術治理、精準治理都是不小的挑戰。

實驗組在大量調研的基礎上，發現將社區的居住特征、人口結構和社區文化等差異變量控制住之后，仍然能夠沉淀下來一些普遍有效的協商模式，而每個模式都具備一定的技術含量，包括滾雪球模式、精英模式、理事模式、全員模式、云協商模式和全景模式等，閔學勤：《聯合協商：基層治理的范式變革》，《吉林大學社會科學學報》2015年第11期。前三種模式基本是個體導向，由事件的利益方，或社區的日常精英，或有提案權的社區理事等來引發社區公共事務協商；后三種模式基本是機制導向，全員模式建立在社區已有常規的全員參與慣習的基礎之上，云協商倡導線上協商機制，而全景模式描繪了360度線上線下的協商圖景。除了全景模式，前五種模式在鼓樓都已有試點社區導入，特別像新門口社區、安懷村社區、天正和鳴社區、安樂村社區、三汊河社區和多倫路社區等率先利用微信平臺進行云協商的社區很快嘗到了甜頭。

“我們剛開始使用微信協商，以樓幢為單位建群，像前兩天七號樓居民提議要裝樓幢門禁系統，經過幾輪線上協商，決定每家出200元，但有些房子常年出租，房東有些還在外地，上門是沒法收到錢的，后來房東在群里看到是大家協商的結果，二話沒說加了我就用微信支付了200元，比以前效率高多了。”（三汊河社區訪談）

線上協商的初創階段，嘗鮮的社區在實驗中也沒底，截屏給實驗組指導老師征求意見是常有的事：

“現階段，我們也在通過微信進行觀察，商量怎么發言讓群成員不反感，怎么站在居民的立場上對社區的活動發聲……關于健步走的想法主要來自馬拉松，這一年這個活動太熱了，所以我們想到用馬拉松的形式開展健步走，用院落組團的方式增加院落居民之間的聯系，因為下一階段，微信群超過100人后，勢必需要居民一起互動才能有增量，我們辦有質量的活動，讓居民愿意通過進微信群知曉社區活動。”（新門口社區訪談）

3.創建協商文化

實驗組每到一個街道、社區導入社區協商或參與協商會，幾乎都會被問到如何做好協商，有時基層也會拿出手上幾個棘手的案例，直接讓實驗組提供協商的意見和建議，被賦權協商與真正的協商治理、社區自治其實還差很遠。理論上，基層被賦權組織協商，讓其傾聽多元聲音，盡可能在決策前多走合法程序，還僅僅是施以刺激變量，實驗社區是否有反應，后測是否較前測一定更趨向社區自治，與社區是否能在外力刺激下，內部能否自覺生成協商文化有很大關聯。

這里的協商文化根植于社區居民的日常參與度、社區領頭羊對協商的認知、社區是否能快速形成行之有效的協商制度、社區有無重大事件協商成功的先例等等。不過好在從區政府到實驗組不斷給實驗社區各種協商理論支持、協商模式選擇和協商制度供給，使得第一批27個試點社區都紛紛尋找自己的協商文化建構和改良版本。熱河南路街道小桃園社區在原有“有一說一”工作室基礎上，將每月11日固定為“協商日”，協商日的輪值主席從社區工作人員已擴大到30多位社區居民輪流參與，從一開始無人知曉到現在居民等到11日拿著提案進門協商，小桃園的居民滿意度排名在2015年底也因此上升至鼓樓118個社區之首；寶塔橋街道依山郡社區在原有的社區理事基礎上增加2位監事，主要負責協商過程中的公正合法和協商決策的有效執行，因2015年10月10日實驗組與之共同商議而成，故形成依山郡理事監事職責的“雙十協定”；華僑路街道的慈悲社社區一直推崇國學文化，有位博士居民堅持七年每月在慈悲社社區開設國學課，針對公共事務的協商，特別是協商程序和協商禮儀與國學文化相通相融，慈悲社社區在國學培訓班基礎上建構了協商平臺。

實驗中段，即便實驗組施以同樣的刺激變量，實驗社區之間的反應雖有強弱之分，但普遍進入到議事會向協商平臺的轉型過程之中，對自下而上吸引更多居民參加協商、傾聽更多方意見建議的認知已基本建立，只是在協商平臺搭建、協商模式選擇和協商文化建構方面存在差異，并且從賦權下的協商實驗到社區自治之間仍有相當長的路要走。但是在27個實驗社區和其余91個非實驗社區之間存在明顯差異，后者基本還未進入協商思維，對社區公共事務是否需要那么大張旗鼓地讓更多居民卷入協商仍然存疑。

四、實驗后程：通往協商中的可能及可為

自2015年3月至今走過將近一年半的協商實驗之旅，按三年實驗計劃現已進入中后程，在通往協商的途中，實驗組不斷給27個實驗社區施以新的刺激變量，從理念培訓、案例分享、參與協商、搭建平臺到選擇模式等。中后程開啟，實驗組除了在鼓樓區全區推廣線上“云協商”，希望通過線上協商平臺撬動更多中青年群體外，還推出了由7個一級指標和70個主客觀二級指標組成的“鼓樓區社區協商操作及評估指標體系”，其中一級指標包括社區協商的基礎、組織、議題、運行、評估、品牌和文化等7個方向。這套指標體系作為新的施測變量，是想在試點社區摸索協商的過程中，能對協商的全部操作化進程有完整的了解，并能對照推進各社區的協商實驗。例如像“目前社區居民至少參與過一次社區協商會的比例”“居民向社區協商會遞交提案的年均份數”“社區理事中第三方代表人數”“社區具有在線協商功能的微信群或QQ群個數”“社區協商會是否具備發言規則”“社區協商會上匯總的問題是否均有回應”“社區月均舉辦在線協商會的頻度”“召開環保型議題協商會次數”“召開社區發展規劃協商會的次數”“社區協商組織注冊社團個數”等等二級指標，都具有一定的引導性，引導社區協商的居民轉向、線上轉向、常態轉向和社團轉向，而這些轉向是否能突破基層協商治理中的規模化困境、合法化困境和弱參與困境，還有待時間的檢驗。

鼓樓區有關基層協商的社會實驗仍在進行中，回到最初的實驗假設：“通過在鼓樓區全面導入社區協商的理念和實踐，能提升社區居民的福祉并增強其自治能力”，在這一假設前提下，經過實驗中的多變量刺激，協商作為一種工具、作為一種路徑已被實驗社區所了解，但執行得如何、協商平臺是否有效、協商技能是否嫻熟、協商效果是否如預期以及協商的可持續性等都需打個問號。

不能否認，干擾變量始終存在，首先，仍有社區工作人員對協商不理解不配合，尤其在大量行政性工作占居日常時，社區明顯感受到應付上級部門下沉工作的思路與自下而上引導居民自主解決公共事務的協商理念互相沖突，即便社區主任書記容易轉過彎，還有大量社區工作人員需要面向各條口，他們直接轉向居民的需求，直接以社區公共事務為重的時間并不多；其次，居民參與協商，自組織協商的頻度和效度仍不樂觀。除去居民不能廣泛知曉社區協商之外，居民對社區公共事務的興趣度仍未被充分激發，正如實驗中當社區主任完全接受協商理念后，接下來第一個擔心就是如何讓居民也能認同，居民中事不關己，或抱著搭便車心理，或在明顯利益受損下簡單參與沖突類協商的情形還是大多數，在阿恩斯坦上世紀60年代所描述的參與階梯Arnstein Sherry R.， “A Ladder of Citizen Participation，” JAIP， vol.35， no.4， 1969，pp.216～224.中大約還只能處于告知和咨詢這一層級，遠未到達自治和主導社區公共事務的層面；再者，協商治理的理念和實踐在世界范圍內都處于領先，鼓樓實驗既是中國本土基層治理實踐的一部分，也很難回避全球協商治理探索進程中遭遇的規模化、團體極化及合法化難題。

與其他所有本土社會實驗一樣，鼓樓實驗中仍有一部分刺激變量難以施行，例如制度變量。所幸在互聯網時代，時間變量濃縮和承載了足夠多的信息和技術，使得鼓樓實驗在行進中幾乎從未停下創新的腳步，在實驗初始云協商還不可想象的情形下，目前已有試點社區開始推動線上線下直播式的全景協商。而且即便朝著有利于居民福祉和自治能力雙向提升的目標，基層政府及實驗組也都始終保有試錯的勇氣，從27個試點社區向118個社區的全面覆蓋也已啟動，未來所面臨的挑戰和不斷發酵的實驗樣態都值得持續關注。

作者單位：南京大學社會學院

責任編輯：秦開鳳