我國農村土地流轉失約風險及防范研究
——以四川邛崍市為例

曹新富，李美存

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

我國農村土地流轉失約風險及防范研究
——以四川邛崍市為例

曹新富，李美存

（河海大學公共管理學院，江蘇南京211100）

為有效防范農村土地流轉失約風險、保障農民合法權益，從工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”、有效制度“供給不足”3個層面梳理分析農村土地流轉失約現象產生的主要原因及風險來源；在此基礎上，重點介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉履約保證保險機制以及防范農村土地流轉失約風險的一些實踐探索和經驗；最后總結提出建立完善集體經濟組織，積極實施產權“預流轉”、引導工商企業理性投資，健全土地流轉監管機制、推進產權交易市場化，嚴格規范交易流程、積極引入土地流轉保險，保障農民合法權益等對策建議，以期為其他地區農村土地流轉提供借鑒。

土地流轉；失約；風險；邛崍市；防范

近年來，在國家政策的積極引導和大力支持下，我國農村土地流轉速度明顯加快，流轉規模不斷增加，尤其是工商資本租賃農村土地呈現急劇上升態勢。據統計，2015年流入工商企業的農戶承包土地面積高達307萬hm2，占流轉土地總面積的10.4%[1]。工商資本可以為農業發展帶來資金、技術和先進的經營管理模式，有效彌補了農民相對匱乏的市場意識，有利于快速推進農業現代化進程；但是與此同時，工商資本租賃農村土地“毀約棄耕”、拖欠土地租金等失約現象也層出不窮，甚至在一些地方，投資業主短期內就私自解除與農戶簽訂的一定期限的“土地流轉合同”，強行退還耕地。例如，2015年河北省邢臺市柏鄉、威縣和邯鄲市成安、邱縣、磁縣等地農村出現大面積流轉土地“毀約棄耕”現象，這些土地大部分是2014年才簽訂的為期5～10 a的“包地合同”[2]。毀約棄耕不僅損害了農民的合法權益、打擊了農民土地流轉的積極性，同時也威脅到農村土地流轉和適度規模經營的長遠健康發展。農村土地流轉市場越來越開放，如何在保障農民合法權益的前提下促進土地合理有序流轉也就成了重中之重[3]。

為有效防范農村土地流轉失約風險，切實保障農民合法權益，本研究梳理分析農村土地流轉失約現象產生的主要原因及風險來源；且在此基礎上，重點介紹了四川邛崍市積極引入土地流轉履約保證保險機制，防范農村土地流轉失約風險的系列實踐探索和經驗，進一步總結提出防范農村土地流轉失約風險的對策建議，以期為其他地區農村土地流轉提供借鑒。

1 農村土地流轉失約現象產生的主要原因

風險社會理論視角下，任何危機的爆發并不都是一個簡單的偶然事件，其背后的邏輯都是風險的不斷積累過程，而且這種風險的積累、危機的爆發，通常與利益相關者的行為直接相關。當制度缺位或無法實現有效供給時，利益相關者不正當的動機和行為可能會加劇風險的積累，促成危機的爆發[4]。農村土地流轉毀約棄耕、拖欠土地租金等失約現象的大量出現，與工商資本“逐利心切”、基層政府“行為失范”以及有效制度“供給不足”等風險來源息息相關。

1.1 直接風險來源：工商資本“逐利心切”

工商資本具有趨利性，追求投資利潤最大化。在農村土地流轉中，如果工商資本對自身經營能力和投資回報風險估計不足而盲目投資、急功近利、投機取巧，存在較大的經濟風險。

1.1.1 盲目投資 在各種優惠政策的刺激下，工商資本“一窩蜂”下鄉投資，不少工商資本還以較高的土地租金拿下了大規模土地。但是，由于一些工商資本對農業生產經營的周期性、風險性以及復雜性認識不夠，再加上農村基礎設施配套服務沒跟上、農村青壯年勞動力短缺等制約因素，導致企業規模不經濟，一旦遭遇市場變化或者嚴重的自然災害時，企業損失慘重，只能無奈地選擇“跑路”。

1.1.2 急功近利 由于農業經營的比較效益較低以及農村土地使用成本相對低廉，有些工商資本下鄉流轉土地的直接目的就是為了盡快改變土地農業用途而獲得更大利益[5]。受利益驅動，這些工商資本急功近利地發展觀光休閑農業、旅游度假村或開展其他“非農化”、“非糧化”投資，極少種植糧食作物。由于這類工商資本普遍缺乏清晰定位和長遠規劃，對自身經營能力和投資回報風險也估計不足，往往失敗者比比皆是。

1.1.3 投機取巧 近年來，國家逐年加大對農業的政策支持及補貼力度，農業也成為一些工商資本追逐利益的洼地。為了套取國家的農業補貼資金，各種機會主義行為接踵而至。例如，一些工商資本下鄉承包農民土地，大搞蔬菜大棚工程，一旦政府的建棚補貼資金到手，就將土地閑置撂荒。這種投機行為不僅損害了農民的合法權益，也造成了土地資源的嚴重浪費。

1.2 間接風險來源：基層政府“行為失范”

在公共選擇理論視角下，政治領域中活動的主體同樣遵循“經濟人”假設，會不斷追求自身利益最大化。基層政府包括村委會在內可能會基于自身利益的考量，在農村土地流轉的相關政策執行中偏離公共利益，孕育較大的行政風險。

1.2.1 盲目推動 一些基層政府官員為了快速推進農業現代化、提升政績，通過命令、任務或者將流轉比例及面積納入到基層政府工作人員績效考核體系等形式大力推動農村土地流轉，片面追求土地流轉速度、數量以及經營規模[6]，甚至一些縣鄉政府或者村委會不經過農民授權就擅自與投資者簽訂土地流轉協議。農民的主體地位并沒有得到體現，反而是鄉鎮政府的行政干預作用更為明顯，這樣不僅損害了農民作為土地流轉主體的地位，同時也使得土地利用趨于功利化[7]。

1.2.2 疏于監管 一些基層政府基于招商引資的迫切需要，對工商資本疏于監管，甚至相互勾結，致使土地流轉市場秩序混亂。這主要表現在前期對工商資本“來而不拒”，沒有嚴格審查其資質和動機；事中事后也沒有定期或不定期地對工商資本租賃農村土地的用途、經營、合同履行等情況開展監督檢查，甚至一些農業部門對當地農村土地流轉的規模、價格、用途等知之甚少。基層政府疏于監管，使得工商資本盲目“非農化”、“非糧化”，影響國家糧食安全。

1.2.3 輕視服務 一些基層政府在農村土地流轉中，靠行政命令下指標、定任務、趕速度，而恰恰忽略了其應該正確履行的公共服務職能。例如科學引導工商企業進行市場調研、合理確定生產規模和經營項目。由于基層政府對工商資本進入農業領域缺乏必要的指導和協調，使得工商資本盲目投資，片面集中于某些領域、某些環節和某些產品，加劇了資源緊張和市場爭奪，形成同行業的無序競爭[8]。工商資本下鄉的同質化問題日趨嚴重，如何充分發揮政策的引導作用，實現差異化有序發展是重中之重。

1.3 根本風險來源：有效制度“供給不足”

諾斯認為：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、型塑人們互動關系的約束”[9]。從制度經濟學角度看，利益相關者行為失范的根源在于有效制度供給不足。

1.3.1 保障不足 目前，工商資本進入農業領域還缺乏系統性的法律法規和制度體系，已經出臺的相關意見只做出了一些原則性、方向性的規定，缺乏可操作性的實施細則，造成各級政府在鼓勵引導工商資本依法、有序進入農業，指導工商資本規范運作租賃農村土地以及加強事前事后監管等方面，仍舊處于缺失、缺位的狀態，再加上一些基層政府和工商資本相互勾結，以權謀私，導致工商資本進入農業領域的無序化[10]。

1.3.2 平臺滯后 近年來，各地積極探索建立農村土地經營權流轉交易市場，但是絕大部分市場集中在鄉鎮一級，平臺層次較低，信息傳播能力有限，交易區域較為狹窄[11]，嚴重影響了生產要素的合理流動和優化配置。此外，基層政府包括村委會在內等行政力量的大量介入，部分土地流轉中還存在“暗箱操作”行為，這不僅背離了市場規律，還使得工商資本普遍缺乏有效競爭，整體素質良莠不齊。

2 四川邛崍市防范農地流轉失約風險的實踐探索和經驗

邛崍市隸屬于四川省成都市，地處成都平原西部，是一個典型的農業大市。全市農村土地確權面積為4.53萬hm2，2015年流轉面積達1.67萬hm2。但是，在農村土地流轉快速推進的同時，各種潛在的風險也與日俱增。據統計，邛崍市自2005年到2014年底，因經營不善或資金鏈斷裂而出現大規模農村土地流轉違約、拖欠土地租金的事件就達到9起，涉及的土地流轉面積高達0.11萬hm2，其中還不包括一些小規模土地流轉違約事件。農村土地流轉失約風險的居高不下，倒逼邛崍市進行制度創新，邛崍市在原有“鐘山模式”的基礎上，率先在全國引入土地流轉履約保證保險機制，構建了“農民＋流轉土地＋村集體經濟組織＋投資業主＋土地流轉履約保證保險”的五位一體的流轉模式，得到了廣大農民和投資業主的認可和滿意。以邛崍市水口鎮鐘山社區為例，對邛崍市的一系列實踐探索和經驗進行介紹，以期為其他地區進一步有效防范農村土地流轉失約風險提供參考和借鑒。

2.1 組建集體經濟組織，保障農民主體地位

鐘山社區距離邛崍市區約10 km，下轄15個村民小組，共計2 430人，耕地面積為197.2 hm2。隨著一批青壯年勞動力外出務工和老齡化程度的加深，區域內土地出現大面積閑置撂荒的現象。為了解決土地閑置撂荒等問題，鐘山社區通過召開村民代表大會，向村民廣泛征求意見，最終達成了土地“整體規模流轉”的共識。并且在鎮政府法律顧問和“一村一律師”的指導和幫助下，按照農村集體經濟組織相關程序，注冊成立了村集體經濟組織——鐘山旅游開發公司，公司以市場主體的資格專門負責當地農村產權流轉交易、鄉村旅游開發等事宜。此外，村民還通過民主選舉的方式，推選產生了相關股東代表，成立了董事會、監事會，制定完善了公司章程[12]，充分保障了村民對土地流轉的平等參與權、知情權、協商權和監督權等權利，還有效約束了少數基層干部私相授受、謀取私利等行為。

2.2 實施產權“預流轉”，提高市場競爭優勢

鐘山旅游開發公司成立以后，與農戶進行了“一對一”或“一對多”等形式的溝通協商，在議定土地流轉價格的基礎上，農戶先將自己的土地經營權“預流轉”給鐘山旅游開發公司，由公司負責對區域內分散的土地進行統籌規劃，然后集體統一流轉。土地在正式流轉前仍由村民自行經營，待企業或項目正式引進后，鐘山旅游開發公司再與農戶簽訂規范的產權流轉協議，村民每年獲取相應的土地租金以及年底分紅。鐘山社區在土地預流轉過程中，由代表農戶利益的集體經濟組織出面與農戶進行協商討論，有利于雙方平等的溝通交流、達成共識[12]。而且通過產權“預流轉”，實現了土地資源由“分散”向“集中”的轉變。這樣不僅節省了工作時間，還避免了土地流轉過程中因村民意見不一致而形成“插花田”，提高了項目的整體競爭優勢[13]。

2.3 整體策劃包裝項目，“掛牌”引進投資企業

首先，鐘山旅游開發公司根據區域內土地現狀、土壤狀況、周圍環境、產業資源等約束條件，確定適合的產業發展方向，然后對產權流轉項目進行整體策劃和標準化包裝，形成了《鐘山社區現代農業發展項目推介書》。鐘山社區提前對土地用途進行統籌規劃，不僅提高了土地流轉的精準性，還有利于充分發揮工商資本的優勢，使工商資本的優勢與農業發展的迫切需求得到有效對接。其次，鐘山旅游開發公司將土地流轉項目交由成都市農村產權交易所“掛牌”推介，吸引工商資本前來投資。通過成都市農村產權交易所搭建的互聯網交易平臺，土地流轉的信息、程序更加公開化和透明化，不僅有利于提高土地流轉的效率，還實現了招商引資由“被動”向“主動”的轉變，有利于公司在更大范圍內整合優勢資源和項目，不斷推進農業現代化進程。最后，成都市農村產權交易所為其篩選出合適的投資業主后進行推介，并組織有意愿的投資業主前來實地考察，最終通過“雙向選擇”引進外來企業。“雙向選擇”不僅切實保障了農民的監督權和選擇權，也保證了企業的資質和能力，有利于實現互利共贏。

2.4 引入市場保險機制，保障農民合法權益

項目引進以后，為了有效規范投資業主和農戶的履約行為、防范農村土地流轉失約風險，鐘山旅游開發公司引進了非融資性擔保公司為投資業主和農戶雙方的流轉行為進行擔保，實現了土地流轉的風險防控，也有效保護了流轉雙方特別是農民的合法權益。邛崍市在鐘山社區引進金融市場主體防范土地流轉風險的基礎上，積極探索和創新，首創了土地流轉履約保證保險機制，其主要做法是由保險公司專門為土地流轉履約設計合適的保險產品，并且在對投資業主資質、經營項目等進行嚴格風險評估的基礎上，為農戶和投資業主共同投保，其保費按土地流轉交易額的3%收取，其中，農戶承擔10%、投資業主承擔40%，政府財政“以獎代補”分攤50%。一旦投資業主違約，保險公司將會直接賠付農民的損失，再由保險公司向承租業主追討。土地流轉履約保證保險機制的引入，進一步優化了農村土地流轉風險防范機制，有利于穩定農村土地承包經營關系、保護農戶和投資業主的合法利益，促進農村土地流轉和適度規模經營健康發展。

3 防范農村土地流轉失約風險的對策建議

土地流轉是一種市場行為，要想真正發揮市場在資源配置中的決定性作用，有賴于充分尊重農民的決策權和選擇權，讓農戶在自愿的基礎上根據約定的價格和條件使土地流轉起來[14]。因此，基層政府包括村委會在推進農村土地流轉中必須始終堅持自愿、依法、有償的原則，不以任何名義強制農民流轉土地，充分尊重農民的主體地位和意愿，積極履行公共服務和監督管理職能，建立健全農村土地流轉相關制度，最大限度地保障和防范農村土地流轉失約風險。

3.1 建立完善集體經濟組織，實施產權“預流轉”

鑒于農民個體的分散性特征和談判能力較弱等因素，在市場中經常處于弱勢地位，建立完善集體經濟組織，積極實施產權“預流轉”，增強農民的談判能力，是推進農村土地經營權流轉市場化的重心所在。

3.1.1 建立完善集體經濟組織 現階段，國家應該按照“村級主體、市場主導，因地制宜、科學發展”的原則，出臺相關政策和措施大力扶持和引導村集體牽頭組建農民合作社等各類村級集體經濟組織。農村集體經濟組織既是經濟性組織，又是農村最基層社會的社會管理性組織，在有效引導農村土地流轉中起到其他組織無法替代的作用。為了防止農村集體經濟組織可能會成為少數村干部謀取個人私利的工具和手段，村集體經濟組織應該按照現代公司制企業的要求，建立公開透明的財務制度以及完善組織成員代表會議、董事會、監事會等治理機構，同時上級部門應積極加強審計監督，充分保障農民在土地流轉中的參與權、知情權、協商權、監督權。

3.1.2 積極實施產權“預流轉” 為了更好地發揮村集體經濟組織在農村產權交易市場化中的作用，村集體經濟組織應該積極實施產權“預流轉”，提前與農戶進行溝通交流，在議定土地流轉價格的基礎上，與村民先行簽訂土地“預流轉”協議，將農民的土地經營權“預流轉”給村集體經濟組織，由村集體經濟組織負責對村民“預流轉”的土地進行統籌規劃和整體規模流轉。此外，考慮到村集體經濟組織能力有限，鄉鎮政府應該加大對村集體經濟組織引導和服務的力度，對村集體經濟組織土地流轉項目和用途進行規劃指導，并且組織鄉鎮相關職能部門對其提交的土地經營權流轉申請材料進行審核監督，確保土地流轉符合相關程序和規定，遵循農民意愿。

3.2 引導工商企業理性投資，健全土地流轉監管機制

工商資本的逐利性與農業的公共性，尤其是與種糧的比較效益較低存在較大的矛盾，如不加以正確引導和進行必要的約束，挑戰糧食安全和與民爭利問題容易發生[15]。

3.2.1 引導工商企業理性投資 首先，作為企業自身而言，應該嚴格規范自身行為，遵章守法，合理評估自身的經營能力和投資回報風險，揚長避短，確定適宜的經營項目和規模，不盲目投資，急功近利。其次，基層政府作為農村土地流轉的積極推動者，應該因地制宜，循序漸進，避免使用一些強激勵性政策過度刺激工商企業盲目擴大土地經營規模，孕育較大的風險。相反，應該結合地區自然經濟條件、農業發展規劃等，充分發揮政策的引導作用，吸引相應的工商資本進入特定的農業發展領域，使工商資本的優勢與農業發展的迫切需求得以有效對接。此外，基層政府應該積極引導工商資本下鄉發展適合企業化經營的現代種養業和農業服務業，提倡工商資本通過“公司＋基地＋農戶”的服務型適度規模經營模式參與土地流轉，提升農民在土地流轉中的話語權和分配地位，促進工商資本與農戶之間的深度融合[16]。

3.2.2 健全土地流轉監管機制 各省市應該結合國家出臺的相關意見，建立健全資格審查、項目審核制度，對各工商資本的資格準入、審批程序、租賃時間、租賃面積以及事中事后監管等方面作出具體的規定，做到有章可循，以形成較強的約束力。首先，在資格準入方面，嚴格規定工商資本應該具有的農業生產經營能力、履約能力和企業銀行信用等級。其次，在分級審查審核制度和備案制度方面，要明確規定省市縣鄉（鎮）四級政府機構的審批權限、備案程序等，形成縱向貫穿到底的監督合力。通過審核備案確保工商企業確有能力經營，并且經營項目符合該區域產業發展規劃。最后，在事中、事后監管方面，基層政府尤其是鄉鎮政府應該建立農村土地狀況定期與動態相結合的監測制度，定期或不定期地對工商資本租賃農村土地的用途、經營、合同履行等情況開展監督檢查，堅決懲處擅自改變土地流轉用途的違規行為，督促工商企業及時兌付土地租金[17]，嚴厲打擊“跑馬圈地”非法套取農業補貼資金行為；對經營能力差、超范圍經營、非農化經營等企業及時查處，必要時可以強制其退出。

3.3 推進產權交易市場化，嚴格規范交易流程

農村土地在流轉過程中需要提供市場經濟行為條件下相應的社會化服務內容[18]，農村土地流轉和適度規模經營的長遠健康發展離不開成熟高效的產權流轉交易市場，建立健全農村產權流轉交易市場，推進農村土地經營權流轉交易規范有序、公開透明運行，是各級政府深化農村產權制度改革的必然路徑。

3.3.1 重點建設縣級農村產權流轉交易市場 鑒于鄉鎮政府整合資源和履行公共服務的能力有限，農村產權流轉交易市場建設應該以縣域為重點，縣級政府可以在原有農村產權流轉交易市場的基礎上，通過采取政府購買公共服務或公益性崗位等措施，充分利用現代互聯網信息技術建立綜合性的農村產權交易所，為農村土地流轉和適度規模經營提供快速、高效的土地流轉與聚集機制，實現土地流轉的市場化、組織化、高效化及有序化運作[19]，規避以往可能出現的暗箱操作行為。此外，為了實現生產要素在更大范圍內的合理流動和優化配置，建議有計劃、有步驟地設立覆蓋市域范圍的市場或者逐步實現省級區域內所有縣級農村產權交易所信息共享、互聯互通，打破以往縣級農村土地流轉交易各自為戰、信息閉塞的狀況，實現生產要素在更大范圍內的合理流動和優化配置。

3.3.2 嚴格規范農村產權流轉交易流程 合理規范有序的農村產權流轉交易流程是防范風險的基礎。首先，縣級農村產權交易所應該委托相關職能部門對土地流轉申請材料依法進行審查、產權查檔和權屬確認，在審核通過的基礎上，由縣級農村產權交易所通過自身網站或其他公共媒體，發布土地流轉信息，接受投資業主申請。其次，縣級農村產權交易所對申請的投資業主進行資格審查，篩選出符合要求的投資業主后，通過公開的網絡競價、招投標等交易方式進行靈活交易，中標結果通過網站予以公示，接受社會監督。最后，縣級農村產權交易所組織投資業主下鄉實踐考察，通過“雙向選擇”最終達成土地流轉交易，充分保障農民的監督權和選擇權。“雙向選擇”完成以后，工商企業應該與農戶簽訂統一規范的土地經營權流轉合同，明確雙方權利和義務，并由縣農村產權交易所出具交易鑒證書。此外，政府部門要強化監督管理，加強定期檢查和動態監測，促進交易公平，防范交易風險，確保市場規范運行。

3.4 積極引入土地流轉保險，保障農民合法權益

積極引入土地流轉保險，建立健全土地流轉風險防范機制，可以促進農村土地流轉和適度規模經營健康發展，有利于維護基層社會穩定發展。當前，為了防范投資業主因經營不善等問題導致的失約風險，不少地方已經建立了風險保障金制度。例如，合肥市就規定當土地流轉面積超過33.33 hm2時，投資業主必須向鄉鎮三資委托代理中心繳納至少一個年度的土地流轉租金，作為風險保障金，期滿后自動返還本息。當投資業主因經營不善或資金鏈斷裂無法向農戶支付土地租金時，鄉鎮政府可以優先使用風險保障金償還農戶租金。雖然提前收取風險保障金的方式保障了農民的合法權益，但是，在具體運營中也增加了企業的資金使用成本，導致企業積極性不足。為此，各級政府應該借鑒四川邛崍市的成功經驗，將土地流轉履約保證保險納入政策性農業保險險種，并且政府財政每年給予一定的補貼。與政府財政撥款專門設立土地流轉風險基金或者投資業主繳納風險保證金的傳統方式相比，履約保證保險充分利用了現代保險制度的風險分散機制，以極少的投入撬動了巨大的風險保障，不僅保障了農民的合法權益，還降低了企業的資金壓力，充分調動了土地流轉雙方的積極性[20]。為了推動土地流轉履約保證保險機制的實施，應該建立健全農村產權交易鑒證制度，失約出險處理機制、風險評價機制等，以形成強大的制度保障能力。

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Study on Prevention and Appointment Breaking Risk of China's Rural Land Circulation—Based on the Case of Qionglai City of Sichuan Province

CAOXinfu，LI Meicun
（College ofPublic Administration，Hohai University，Nanjing211100，China）

To effectively prevent appointment breaking in rural land circulation and safeguard legitimate rights and interests of farmers,the paper firstly analyzed main reasons and sources ofrisks ofthe phenomenon ofappointment breaking in rural land circulation from three aspects,includingthe"eager pursuit ofprofit"ofthe industrial and commercial capital,the"misconduct ofacts"ofgrass-roots governments and"insufficient supply"of effective systems.On this basis,the paper focused on introducing a series of practical explorations and experiences ofQionglai in Sichuan in the active introduction ofguarantee and insurance mechanism for the performance in land circulation to prevent the risk ofappointment breaking in rural land circulation.Finally,the paper proposed countermeasures and suggestions including establishing and improving collective economic organizations,actively implementing the"pre-circulation"of property,guiding industrial and commercial enterprises to rationally invest,improving the regulatory mechanism of land circulation, promoting the transaction marketization ofproperty rights,strictly regulating the transaction process,actively introducing the insurance of land circulation and safeguardingthe legitimate rights and interests offarmers,toprovide a reference for the rural land circulation in other regions.

land circulation;appointment breaking;risk;Qionglai city;prevention

F321.1

：A

：1002-2481（2017）01-0124-06

10.3969/j.issn.1002-2481.2017.01.32

2016-08-24

中央高校業務費基金項目（2014B09414）

曹新富（1993-），男，安徽樅陽人，在讀碩士，研究方向：土地經濟與管理。