關(guān)于地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

張春波

摘 要：國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)后，地方政府融資平臺(tái)面臨何去何從的重大抉擇，在公益性項(xiàng)目資金缺口巨大、PPP項(xiàng)目推進(jìn)緩慢等形勢(shì)下，半覆蓋型的融資平臺(tái)仍有存續(xù)的必要，但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營(yíng)效率低等不足，建議通過(guò)政策支持、產(chǎn)業(yè)拓展、機(jī)制優(yōu)化、重組整合等方式實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)向真正市場(chǎng)化主體的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái) 政府債務(wù) 轉(zhuǎn)型發(fā)展 分類(lèi)

中圖分類(lèi)號(hào)：F810

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2017）03-277-02

2014年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），其中明確了“政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還”的基本原則，并提出了“剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”的具體要求。這在“政府”與“融資平臺(tái)公司”之間劃出了一條清晰的界線(xiàn)，同時(shí)也意味著，“地方政府融資平臺(tái)公司”這一特定稱(chēng)謂即將成為歷史，地方政府融資平臺(tái)公司如何實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展成為一項(xiàng)重大課題，本文將就此予以初步探討。

一、地方政府融資平臺(tái)的定義及分類(lèi)

根據(jù)財(cái)政部等四部委《關(guān)于貫徹〈國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知〉相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)），地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門(mén)和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類(lèi)綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司等。

按照地方政府融資平臺(tái)所承擔(dān)公益性項(xiàng)目的特點(diǎn)、還貸來(lái)源及收益回報(bào)情況，進(jìn)而可將地方政府融資平臺(tái)分為以下兩類(lèi)：

1.無(wú)收益的無(wú)覆蓋型融資平臺(tái)。如單純從事城市的道路建設(shè)、園林的綠化建設(shè)等完全公益性的公共服務(wù)與設(shè)施投融資的融資平臺(tái)。

2.有收益的半覆蓋型融資平臺(tái)。這類(lèi)融資平臺(tái)投資的公益性項(xiàng)目能產(chǎn)生穩(wěn)定的收入，如高速公路、供水、供氣、供熱、污水垃圾處理等，但其收入不足以完全覆蓋成本。

二、地方政府融資平臺(tái)存續(xù)的必要性

對(duì)于上述第一類(lèi)的無(wú)覆蓋型融資平臺(tái)，其承擔(dān)的無(wú)收益公益性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)通過(guò)地方政府發(fā)行債券來(lái)籌集資金，納入財(cái)政預(yù)算管理，此類(lèi)融資平臺(tái)在保障其承擔(dān)的在建項(xiàng)目續(xù)建和收尾工作后，應(yīng)予以清理注銷(xiāo)或者轉(zhuǎn)為無(wú)融資功能的公益性機(jī)構(gòu)。對(duì)于第二類(lèi)的半覆蓋型融資平臺(tái)，仍有存續(xù)的必要，原因如下：

1.公益性項(xiàng)目資金缺口巨大，融資平臺(tái)可以發(fā)揮融資功能。受《新預(yù)算法》對(duì)地方債券限額管理的限制，通過(guò)政府債券方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足地方政府公益性項(xiàng)目資金需求。自2015年1月1日《新預(yù)算法》正式實(shí)施以來(lái)，2015年、2016年全國(guó)新增地方政府債券分別為6000億元和1.17萬(wàn)億元，合計(jì)僅為1.77萬(wàn)億元。與之形成巨大反差的是巨額的PPP項(xiàng)目投資需求，據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，全國(guó)按照要求審核納入PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目為10471個(gè)，總投資額為12.46萬(wàn)億元，為近兩年新增地方政府債券總額的7倍。由此可見(jiàn)，公益性項(xiàng)目資金缺口巨大。有收益的半覆蓋型融資平臺(tái)，完全可以憑借其自身的融資能力承擔(dān)起部分公益性項(xiàng)目投融資責(zé)任。

2.公益性項(xiàng)目PPP合作推進(jìn)緩慢，融資平臺(tái)可以加快項(xiàng)目推進(jìn)。根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》，PPP操作包括項(xiàng)目識(shí)別等5大步驟、19個(gè)環(huán)節(jié)，操作周期較長(zhǎng)，制約了地方政府公益性項(xiàng)目的加快推進(jìn)。通過(guò)對(duì)財(cái)政部53個(gè)PPP示范項(xiàng)目的分析統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，從項(xiàng)目發(fā)起到簽署PPP項(xiàng)目合同實(shí)際花費(fèi)的時(shí)間平均為13.5個(gè)月，其中交通運(yùn)輸類(lèi)項(xiàng)目所花費(fèi)的時(shí)間則更是平均長(zhǎng)達(dá)24個(gè)月，而按原有的融資平臺(tái)模式，從項(xiàng)目啟動(dòng)到項(xiàng)目公司組建往往只需要數(shù)月時(shí)間即可完成。

3.社會(huì)資本逐利性增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，融資平臺(tái)可以促進(jìn)成本降低。一般意義上的社會(huì)資本出于利潤(rùn)最大化的目的，往往要求較高的投資回報(bào)率，而基于這些政府項(xiàng)目的公共設(shè)施性質(zhì)，社會(huì)資本所要求的投資回報(bào)無(wú)法完全依靠項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)取得，需要通過(guò)政府提供可行性缺口補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上還是需要政府全部或大部分買(mǎi)單，因此，較高的投資回報(bào)率將增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。而對(duì)于原有的融資平臺(tái)，利潤(rùn)最大化不是其主要目的，投資回報(bào)僅需覆蓋其融資成本即可，有利于減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

基于以上原因，從彌補(bǔ)公益性項(xiàng)目資金缺口、加快公益性項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)度、降低公益性項(xiàng)目財(cái)政負(fù)擔(dān)的角度，有收益的半覆蓋型融資平臺(tái)具有繼續(xù)存在的必要性。

三、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要困難

對(duì)于有存續(xù)價(jià)值的融資平臺(tái)，根據(jù)43號(hào)文的要求，必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，成為與政府相分離的真正的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)主體，但受以往經(jīng)營(yíng)中項(xiàng)目特征、體制機(jī)制等因素影響，融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型發(fā)展主要面臨以下困難：

1.投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺(tái)承擔(dān)的項(xiàng)目主要是資金投入大、投資收益少、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益來(lái)源，依靠融資平臺(tái)自身經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過(guò)政府補(bǔ)助等方式實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，主要通過(guò)借新還舊實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)。在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，很多融資平臺(tái)的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠(yuǎn)高于用于新建項(xiàng)目建設(shè)的額度。

2.融資渠道狹窄，融資成本較高。除少量融資平臺(tái)已構(gòu)建起渠道較為豐富、期限較為合理、成本較低的多元化融資格局外，絕大部分的融資平臺(tái)主要還是依靠銀行信貸融資，很少通過(guò)資本市場(chǎng)直接融資，無(wú)法獲得更多低成本資金來(lái)源，造成融資平臺(tái)總體融資成本偏高；而在其銀行融資中，債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理，短期債務(wù)比重過(guò)高，造成資金轉(zhuǎn)貸壓力極大，易于發(fā)生資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)。

3.市場(chǎng)化意識(shí)弱，運(yùn)作效率較低。從外部看，融資平臺(tái)承擔(dān)的公益性項(xiàng)目往往不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，相對(duì)于純粹的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，缺少來(lái)自外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，不利于運(yùn)作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺(tái)的運(yùn)作機(jī)制相對(duì)于完全市場(chǎng)化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動(dòng)力不強(qiáng)。由此造成融資平臺(tái)的運(yùn)作效率總體上較低。

四、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的對(duì)策及建議

基于融資平臺(tái)在轉(zhuǎn)型發(fā)展過(guò)程中的主要困難，結(jié)合政府和融資平臺(tái)各自職責(zé)提出以下對(duì)策及建議：

1.理清政府債務(wù)，助推融資平臺(tái)輕裝上陣。融資平臺(tái)公司在經(jīng)濟(jì)效益欠佳、資產(chǎn)負(fù)債率高的條件下運(yùn)營(yíng)多年，歷史債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，嚴(yán)重制約了平臺(tái)公司獨(dú)立生存發(fā)展的能力。建議全面梳理融資平臺(tái)因承擔(dān)政府公益性項(xiàng)目所形成的負(fù)債，在當(dāng)前政府財(cái)力相對(duì)有限的情況下，先通過(guò)發(fā)行地方政府債券等方式，以低成本資金置換融資平臺(tái)的高成本存量債務(wù)，降低融資平臺(tái)的利息負(fù)擔(dān)；同時(shí)，建立償債基金制度，通過(guò)土地出讓金等多種來(lái)源積累償債資金，逐步消化融資平臺(tái)的歷史債務(wù)。

2.注重資源匹配，以市場(chǎng)化方式安排政府項(xiàng)目。單一的公益性項(xiàng)目往往難以達(dá)到盈虧平衡，要改變以往項(xiàng)目先上，后期有缺口再設(shè)法彌補(bǔ)的被動(dòng)方式，改為在項(xiàng)目推出前，就綜合配套好相關(guān)資源或政策，比如將公益性項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目組合在一起，或是給予項(xiàng)目建設(shè)期的投資補(bǔ)助、經(jīng)營(yíng)期的可行性缺口補(bǔ)助等，以使項(xiàng)目的綜合效益可行。衡量的標(biāo)準(zhǔn)是項(xiàng)目的投資回報(bào)率不低于融資平臺(tái)的融資成本，否則，融資平臺(tái)無(wú)法彌補(bǔ)成本難以持續(xù)發(fā)展；但應(yīng)低于PPP等市場(chǎng)化方式下一般社會(huì)資本要求的投資回報(bào)率，否則融資平臺(tái)無(wú)從體現(xiàn)降低財(cái)政負(fù)擔(dān)的作用。

3.加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)拓展，增強(qiáng)融資平臺(tái)造血功能。融資平臺(tái)應(yīng)依托已有項(xiàng)目、政府配套經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目或政府政策支持等，積極拓展相關(guān)經(jīng)營(yíng)性產(chǎn)業(yè)，改變單一的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，豐富產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目補(bǔ)貼公益性項(xiàng)目的能力，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

4.完善體制機(jī)制，提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。針對(duì)融資平臺(tái)運(yùn)作效率偏低，成本偏高的問(wèn)題，對(duì)標(biāo)市場(chǎng)化水平標(biāo)桿企業(yè)，注重融資平臺(tái)經(jīng)營(yíng)體制、激勵(lì)機(jī)制等的優(yōu)化完善，不斷提升市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力。突出融資成本和運(yùn)營(yíng)成本兩大重點(diǎn)，融資創(chuàng)新投融資手段，積極運(yùn)用低成本融資渠道，努力降低融資成本；加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)成本的分析與控制，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，配套績(jī)效考核，持續(xù)推進(jìn)降本增效。

5.推行優(yōu)勝劣汰，實(shí)施融資平臺(tái)重組整合。受公益性項(xiàng)目特點(diǎn)所限，融資平臺(tái)面對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)程度相對(duì)較小，不利于通過(guò)外部競(jìng)爭(zhēng)提升運(yùn)作效率，但可以在各融資平臺(tái)內(nèi)部實(shí)施重組整合，形成優(yōu)勝劣汰機(jī)制，以促進(jìn)融資平臺(tái)努力提升運(yùn)營(yíng)水平。同時(shí)，通過(guò)重組整合，也有利于融資平臺(tái)資源的調(diào)劑運(yùn)用，更好發(fā)揮融資平臺(tái)的整體功能。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)[Z].2014.

[2] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）[Z].2014.

[3] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第四期季報(bào)[Z].2016（10）

[4] 李經(jīng)緯.新預(yù)算法及其配套政策法規(guī)實(shí)施背景下的地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型與發(fā)展[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2015（2）

（作者單位：寧波交通投資控股有限公司 浙江寧波 315040）（責(zé)編：趙毅）