農村轉移人口農村權益退出與補償機制研究

徐曉燕　王豪杰

摘 要：在促進新型工業化、新型城鎮化和新型農業現代化協調發展的背景下，農村轉移人口權益退出是實現資源優化配置的關鍵。要科學、合理構建可行的退出和補償機制，以達到農村有效轉移人口的目的，從而釋放農村土地利用“紅利”，推動經濟社會發展方式由“資源擴張型”向“資源優化利用型”的內涵式增長方式轉變。如此，統籌把握農村轉移人口持有農地的真正意圖、農村權益退出的影響因素以及建立合理的退出與補償機制，為轉移人口提供各方面的保障成為推進新型城鎮化的重中之重。

關鍵詞：農村；轉移人口；權益退出；補償機制

中圖分類號：F301.11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）32-0022-03

農村轉移人口農村權益退出是我國工業化、城鎮化過程中無法回避的客觀現實問題。近些年來，隨著經濟社會的不斷發展，農民向非農產業大量轉移，就業領域、職業特征、收入來源、生產生活方式等都產生了巨大的變化，根據其對土地依存度的不同，可以劃分出兼業戶、半進城戶、進城戶、非農戶等多種農村轉移人口類型。因此，針對不同類型的農村轉移人口，在促使其退出農村權益的過程中應該深入分析研究、統籌安排。

一、農村轉移人口農村權益退出的理論分析

當前，農村轉移人口的農村權益主要表現為土地的承包權，農村轉移人口根據對承包地和宅基地依存關系可以分為：生計依存型轉移人口，以就業、收入和生活保障為主導效用價值，持有目的是為了生產；潛在依存型農村轉移人口，以規避風險為主導功能價值，持有目的是為防止非農失業、養老等保障；不依存型農村轉移人口，不存在依存價值，以財產為主導效用價值，持有目的是為了取得財產性收入。生計依存型、潛在依存型和不依存型農村轉移人口對土地依存關系分化、主導效用價值變遷與持地目的異化，為其承包地和宅基地退出提供了理論依據。

由于不同類型的農村轉移人口對承包地依存關系的不同，其深層次的主導效用價值發生了變化，持地目的也隨之發生了改變。而承包地效用價值從生產效用向保障效用，甚至財產效用演化的過程，對承包地產權權能結構及其政策價值取向具有重要影響。生產功能效用是以承包地的使用權和收益權為重心，保障功能效用強調承包權的穩定性，財產功能效用則對承包地的增值收益權提出了一定的要求。農村轉移人口只要愿意均可退出農村承包地權益，必將進一步促進城鎮化程度。不依存型轉移人口已具備退出承包權的能力，適當經濟補償可激勵其退出承包權；加強保障，潛在依存型離轉移人口也有能力退出承包權；依存型轉移人口則尚不具備退出承包權的能力。這為農村轉移人口農村權益退出提供了理論基礎。

二、農村轉移人口農村權益退出決策的調查與實證分析

不同類型的農村轉移人口在做出退出農村權益決策時的影響因素不同，因此，有必要對不同類型的農民進行深入的調查統計，來分析這些因素影響特定農民群體的退出決策的程度，從而為構建農村轉移人口農村權益退出與補償機制提供依據。

（一）樣本選擇

選取河南省豫東傳統農區為調查對象，隨機選取三個村：河南省寧陵縣喬樓鄉雙閣村、商水縣大武鄉雙樓田村、西華縣大王莊鄉李莊村，在2016年7—8月暑假期間組織上述樣本村中的鄭州科技學院在校學生進行問卷調查?？偣舱{查樣本農戶100個，發出問卷100份，收回97份，獲得有效問卷94份，有效率達97%；并獲得三個村村干部訪談記錄、村落概況等資料。樣本統計結果如表1。

（二）農村轉移人口退出農村權益的影響因素分析

根據調查結果分析表明，承包地對農村轉移人口具有多重效用價值，影響其退出農村權益的因素主要有農民個人因素、家庭因素、土地利用因素、效用價值、非農就業、社會保障等六個方面的因素。針對具有不同特征分類的轉移人口，促使其做出退出農村權益決策的影響因素也不同。根據對樣本的問卷調查結果進行統計分析，得出表2結果。

由表2可見，農村轉移人口越年輕，退出農村權益的意愿就越強烈。青年人接受新事物，適應新環境的能力比較強，一旦他們享受到了城鎮生活的便利，就更加愿意退出農村權益，成為新市民。家庭人口越多的農民越不愿意退出農村權益，這是由于城鎮生活成本比農村高，家庭人口越多，城市生活壓力越大，退出風險越大，越不愿意退出。土地越多的農戶對土地的依存程度越高，越不愿意退出，這是因為我國大部分農村現行的惠農政策是按土地面積配給，面積越大可獲得的農業補貼就越多，越不愿退出。在土地效用方面，持地目的為生產的農戶不愿意退出農村權益，地是其賴以生存的根本，如果退出農村權益，這部分農民將面臨著生存危機。非農就業越穩定的農戶越愿意退出，因為這部分農民的城市生活能力較高，放棄農村權益的可能性越大。醫療保障水平越高的農戶越愿意退出，因為農業生產的勞動強度過大，醫療保障水平越高的農戶對生活質量的要求就越高，所以更愿意退出農村權益。

三、構建農村轉移人口農村權益退出與補償機制

農村轉移人口退出農村權益受到各方面因素的制約，應該建立完善的動力機制、風險防范機制、激勵機制和補償機制來保證農村轉移人口在順利退出農村權益的同時，能夠享受到新型城鎮化帶來的各種保障。

（一）動力機制

從政府角度講，雖然存在社會結構調整、拉動內需、轉變經濟增長方式等方面的需要，但必須尊重農民訴求，通過制度創新土地退出制度，提供退出經濟補償、完善社會保障制度、建立老齡農民退休制度等，將政治動力轉化為推動農民退出承包地的經濟動力和社會動力，從而引導農民退出承包地。從農村集體組織角度講，推動農民退出行為的動力在于創新集體經濟發展方式，解決新的人地矛盾，新增集體經濟收益。農村轉移人口退出承包地的過程，也是集體組織獲得土地產權調整權的過程，集體組織可以引入新的農地經營主體，從而獲得組織經費、甚至部分租金等經濟收益。從進入角度講，新的農業經營主體，為了節約交易費，應用現代農業科學技術和農業機械耕作，具有獲取規模經濟效益的功能。因此土地規模經營能給經營者帶來外部利潤。

（二）風險防范機制

農村轉移人口退出是一個涉及經濟、政治、社會發展及民生等方面的重要課題。要規避農村轉移人口退出過程中退出的各種風險，避免中國經濟發展出現較大的波動，確保工業化、信息化、城鎮化和農業現代化協調發展，就必須在農村轉移人口承包地退出前、中、后三個環節做好風險防范。退出前，加強承包地退出頂層制度設計，建立健全相關法律體系，確保退出的政策科學性，降低退地風險。退出過程中，要設立農村轉移人口權益準退條件，建立城鎮戶籍準入制度；同時，建立農村權益退出評價及權益存續期機制，規范簽訂退出協議。退出后，成立退出管理機構，制定退地糾紛處置機制以及退地貧困救濟機制。

（三）激勵機制

在農村轉移人口權益退出的過程中建立適當的激勵政策，促進權益退出的順利進行。對退地農民進行現金補償；對新入經營者進行規模經營補貼和農技培訓；對集體經濟組織在退地過程中的作用進行適當的經濟補償。對退出的農民進行社會保障激勵。如果農民已擁有社會保障，為使社會保障公平，可將其折算到經濟補償中；如果離農農民沒有社會保障，退地離農農民的社會保障應與退出地的城鎮居民社會保障水平保持一致。對退出農民進行就業培訓是退地激勵的有力補充，提高農民非農就業的職業技術水平，從而降低農民對土地的生計依存，為非農收入的穩定性提供技術保障，進一步提高農民承包地退出能力和降低退出風險。

（四）補償機制

選擇合理的承包地退出補償方式是補償機制建設的重要環節。農村各地方在承包地退出實踐探索中通常采用的補償方式主要有一次性經濟補償和土地換取社會保障補償兩種方式。一次性貨幣補償操作簡單、補償金額明確、一目了然，但是農民所獲資金面臨著貶值的風險。社會保障補償是在按補償標準計算出的補償金額，將其轉換成養老等社會保障補償給農民，退地農民在養老、醫療、失業等方面就擁有了基本的保障，不至于因退地而導致基本生活沒著落，這也是加強退地農民社會保障建設的有效途徑，但是不如貨幣補償的激勵性強。各地應根據地方的具體情況采取不同的補償政策。

結語

農村轉移人口農村權益退出時應該在堅持農民“依法、自愿、有償”退出承包地的基本原則下，根據不同類型的農村轉移人口承包地依存程度與效用價值差異，構建農村轉移人口承包地退出動力、風險防范、激勵與補償機制，保障農村轉移人口退地收益，引導具備退出條件的農民有序退出農村權益，實現耕地資源優化再配置，保障國家糧食安全，保護耕地質量和生產能力，促進農民增收，從而促進城鎮化與農業現代化協同發展。

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[責任編輯 張宇霞]