“鎮改街道”進程中農村集體資產產權處置的個案研究
——以X市Q街道S社區為例

□莊蕊萌 宋明爽

“鎮改街道”進程中農村集體資產產權處置的個案研究
——以X市Q街道S社區為例

□莊蕊萌 宋明爽

為推進我國城鎮化的進程，把一部分鄉鎮改為街道辦事處，其所轄區內的村莊隨之實行“村改居”改造，即村落規劃為城區，農民變成居民?！按甯木印焙笏媾R的集體資產虛置和利益分配不均問題已影響“鎮改街道”進程的因素，甚至成為制約“鎮改街道”進程的“瓶頸”。為了解決原村集體資產產權虛置這一難題，最大程度地來保障原村民利益，X市Q街道S社區在“村改居”改造后對原村集體資產進行股份化改革，如此一來，既可以實現原居民對原村集體資產產權的人格化占有，又為我國“鎮改街道”進程中如何處置農村集體資產產權問題探索出了一條新路徑。

“鎮改街道”，“村改居”，農村集體資產產權處置

改革開放以來，許多村莊依靠其臨近中心城市、交通發達的有利位置，集中力量發展鄉村集體企業，不斷壯大農村集體經濟。近年來，為了適應城鎮化進程快速推進的趨勢，不斷擴大城市規模，增加對土地的需求，擴張空間容量，近郊農村的集體土地也隨之不斷被征用，他們通過與開發商合作來發展當地房地產業和獲取的征地賠償金積累了豐厚的村集體資產。城區附近農村因城鎮化進程的推進被納入城市，城市管理體制代替原有的傳統農村經濟管理體制，即“村改居”?！按甯木印焙?，村民將失去祖輩流傳下來的土地，就業又面臨著極大的壓力，村集體資產收益就成為許多村民的主要經濟收入。因此，如何把關系到轉居農民未來生存和生活的農村集體資產公平合理地處置并使其保值增值是重中之重。但是，到目前為止還沒有統一規范的意見來指導如何處置這塊資產。各地只能在改革實踐中相互吸取經驗，標新立異，目前全國各地已經探索出多種模式來解決這些矛盾和問題，其中最具有代表性的是X市Q區Q街道辦事處S社區居民委員會。該街

道辦事處通過在S社區試點，在2010年上半年通過變傳統的集體資產處置方式為股份制改革的方式將集體資產產權內容進行明晰。改革后，使原居民擁有了對原村集體資產人格化占有的權利，從而使原居民利益得到保障，使原村集體資產虛置這一難題得到有效解決，探索出了我國“鄉鎮改為街道辦事處”后如何處置農村集體資產產權的問題一條新路徑。本文以此為例，對“鄉鎮改為街道辦事處”后如何有效處置農村集體資產產權問題提供一些有益的啟示與思考。

一、“鎮改街道”與農村集體資產產權處置

(一)“鎮改街道”及其內容

“鎮改街道”，即撤銷鄉鎮政府改成街道辦事處。“鎮改街道”包含兩層含義:“狹義上，‘鎮改街道’是一種變動管理對象和調整管理權限的某一行政區內的行政管理主體由鄉鎮一級政府轉變為政府派出機關街道辦事處的過程”[1]P25。廣義上，“鎮改街道”是將鎮(鄉)政府撤銷后改為街道辦事處的一種社會現象、社會活動的簡稱。它除了變革原有的集體經濟組織和有效處置原村集體資產之外，還包括耕地與城市建設用地管理轉變的問題、投資和管理公共設施的問題、“新居民”的社會保障問題、農民向居民戶籍轉變的問題和新社區中的文化建設問題等[2]。

鄉鎮被改成街道辦事處不僅僅是在名稱上對其改變，更重要的是在實質內容上對“鎮改街道”進行轉變?！班l鎮改為街道辦事處”進程中會牽涉到很多內容，是一項艱巨復雜的工程。具體來說主要有如下幾個方面:第一，“鄉鎮改為街道辦事處”是把原來“鎮-村”治理單位轉變為“城-居”治理單位，隨之變革原來的管理體制、調整人員編制、整合相關部門等”[1]P26。第二，在管理主客體和管理內容上作出相應的改變。“管理主體由鄉鎮一級政府改為街道辦事處；管理客體由村民變為“村改居”后的城鎮居民，隨之村委會變為社區居民委員會”[2]P7。第三，土地征用或流轉。第四，對新老居民的社會保障事業建設。第五，基礎設施建設。第六，社區文化建設。

(二)農村集體資產的內涵和分類

1.農村集體資產的內涵

屬于鄉、村、組集體經濟組織全體成員集體所有的資產被稱為農村集體資產。農村集體資產的內容包括農村的不同部門、領域和產業，具有分布廣、種類多、存放分散等特點[3]。國家相關法律和法規對農村集體資產內涵的界定上都有規定，任何個人和集體都不能根據自己意志將農村集體資產的性質進行隨意更改[3] P2-3。

2.農村集體資產的分類

依據不同的劃分標準可將農村集體資產進行多種分類。在經濟用途上把農村集體資產分為，經營性資產和非經營性資產兩類：經營性資產包括固定資產、在建工程、貨幣資金、長短期的投資、存貸和各種應收款項等，具有生產經營的特點；而非經營性資產包括公有的交通水電類基礎設施和敬老院、衛生院、學校等公益福利設施，不具有生產經營的特點。在集體資產的使用性質上可分為，流動資產和非流動資產兩類：流動資產指的是農村集體經濟組織和鄉村集體企業在一年內可以變現或耗用的資產；非流動資產則是指不允許在一年內全部變現或耗用掉的資產[4]。

(三)“鎮改街道”進程中農村集體資產產權改革的必要性

1.農村集體資產產權改革

產權包括財產的所有權、支配使用權和收益處置權，是經濟所有制關系的法律表現形式。為約束人的經濟行為，規范商品經濟中財產關系，把產權制度作為科學合理的所有制關系的法權工具，從而鞏固和維護商品經濟秩序，保證商品經濟的順利運行。

在黨的十八屆三中全會上明確提出要積極發展農民股份化合作，推進農民在集體資產股份占有、繼承、收益、擔保、有償退出及抵押等方面的改革。這個作為對中國農村集體經濟體制的一項改革，旨在發展“三農”問題，激發其內在活力，保障農民所擁有的財產權，對促進城鄉協調發展、推動實現城鄉一體化具有深遠重要的意義。農村集體經濟組織的階段性變革是為了應對我國生產力與生產關系矛盾的變化，更好的來促進、完善我國經濟發展戰略。近年來，隨著城鎮化的推進，“鎮改街道”進程中城鄉生產要素的交易重組頻繁發生。產權改革的重要性日益體現在變革農村集體經濟組織產權制度，實現城鄉要素平等交換。

農村集體資產產權改革對是對現有農村社會生產關系的重大調整，旨在解決日益突出的農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題，激發農業農村發展活力，維護農村社會穩定而進行的農村集體產權制度改革。

2.農村集體資產產權改革的必要性

第一，農村集體資產總量在工業化、城鎮化快速發展中不斷增長，其社會經濟結構也都在發生深刻變革。然而，日益凸起的農村集體資產產權歸屬不清晰、權責不明確、保護不嚴格等問題，動搖了農村集體所有制的根基，影響了農村社會的穩定，使農村集體產權制度改革勢在必行。

第二，城鎮化進程中涉及諸多制度上的改革與創新。對鎮改街道來說，最根本的是對農村集體經濟組織制度上的革新。這是因為“鎮改街道”進程中不是簡單的轉移農民居住地或轉變農民身份，它還包括生活方式的改變和管理體制的革新等。農村集體經濟組織的信息不對稱性不符合城鎮化所要求的資源匹配、資金流轉等的靈活性特點；村集體經濟組織特有的“行政化”與市場經濟所要求的自由、科學管理相矛盾等。在城鎮化進程中，如果農村集體經濟組織繼續保持原有的組織結構，即使通過區劃調整實現了農村的城鎮化，也很難實現由原來的“鎮-村”管理模式向“街-居”管理模式的轉變。

二、Q街道S社區“村改居”后集體資產產權處置的矛盾與問題

農村城鎮化、工業化進程快速推進，使接近中心城市、交通發達等有利位置的Q街道S社區農村集體企業得到了迅速發展，日益壯大的農村集體經濟增大了集體資產收益在村集體與個人、民眾與民眾之間的分配矛盾。2008年5月，在城鎮化的推進下，原屬于D鎮的S村土地被征用后剩下的耕地不能保障村民的日常生活所需，因此實行“村改居”改造。城鎮化進程中，“村改居”后的S村同樣存在我國城鄉結合部在城鎮化進程中普遍面臨的問題。

(一)集體資產所有權不清，產權虛置

解放以后，S村與我國其他農村地區一樣，在社會主義改造和人民公社化運動中創立了具有政企不分、政資不分特點的勞動群眾集體所有制。作為村集體資產實際主人的多半村民，在這種體制和管理方式下卻沒有任何處置集體資產的權力，取而代之的是村民委員會。如今，新成立的S社區居民委員會是建立在原S村村民委員會的基礎上，它們不單具有原行政村代表村民占有集體資產的所有權力，而且又自身管理和經營繼承的包含剩余土地在內的大量的原行政村集體資產集體資產，致使原有的農村管理體制和管理方式并沒有在這種簡單的制度變遷中得到改變。S社區“村改居”后因原居民委員會干部素質不高的原因對集體資產缺乏有效監督，造成集體資產流失嚴重，因而使資產虛置等矛盾問題仍舊十分突出。

(二)新老居民涇渭分明，居民委員會名不符實

隨著S社區“村改居”改造的推進，引來越來越多的外來居民購房入住，據統計，到目前為止S社區外來居民已經達到7000多人。S社區居民構成逐漸被大量外來居民改變的同時，也使原居民產生了擔憂：S社區集體資產，是由原S村村民長期積累而來的，對其管理和使用上理應由集體來決定。但這7000多人的新居民在將來進行居民委員會換屆選舉時也將成為選民，若是不讓居民委員會與集體資產剝離，S社區原居民長期積累的集體資產將面臨著被占絕大多數的“外人”分割的問題，導致原居民從心理上開始排斥外來居民。新老居民涇渭分明，新居民不能參加這里的居民會議，不能平等的參與社區事務管理，居民委員會只為原村民服務，負責處理原村民的一切事務，新老居民“兩張皮”的現狀使他們很難融合為一家，居民委員會并沒有發揮其該有的功效，名不符實。

(三)不公正的收益分配制度，激發干群矛盾

實踐證實，“村改居”后的居民除了戶口由農村戶口轉變為城鎮戶口以外，并沒有獲得在子女教育、個人就業、醫療、養老等上面的更多保障，他們在經濟和生活上仍然像原來一樣依附于居民委員會，和傳統的城市居民在一定程度上還存在相當大的差異，致使他們非常重視對原村集體資產的處置并期待能從中得到部分利益。若是集體資產得不到妥當處置，將引發種種矛盾。理論上來說，S社區“村改居”以后，原村集體資產的主人仍然還是所有的原居民，他們都有資格從原村集體資產中取得收益，然而，S社區“村改居”后，仍由居民委員會對原村集體資產進行經營和管理，并沒有將原村集體資產對原居民進行公開，原居民無法從集體資產中得到應有的收益，致使所有權虛置，進而使原居民對居民委員會干部的信賴逐漸消退。

(四)逐漸枯竭的土地資源，無法保障原居民的日常生活所需

土地一直以來是農民最基本的生產資料，更確切的說，農民把土地當做最終的生活保障，然而隨著城鎮化的快速推進，使原居民賴以生存的土地資源日益減少，甚至瀕于枯竭。在“村改居”后短時間內，原居民主要生活來源就是依靠長期以來的累積和征地補償款等收益。要是不能將集體資產妥善經營管理，居民將因得不到較好的收益而使其生活沒有保障，從而會對社會穩定造成一定的影響。因此，各地把如何公正合理地處置好集體資產，并讓其在日常生活中能持續穩健的獲得收益作為解決各類矛盾的關鍵。2010年S社區“村改居”改造基本完成以后，面臨著原村耕地急劇驟減的現狀，S社區把改革農村集體資產產權處置問題提上了議程。

在城鎮化進程中，“村改居”后面臨的各類矛盾和問題，究根結底就是如何合理處置集體資產和公平分配利益的問題，如果這一問題處置不當會對社會穩定造成一定的影響，進而成為制約城鎮化進程中的“瓶頸”因素。因此，必須綜合考慮各種因素來解決這一問題，不能“哪痛醫哪”，需要進行一場徹底改革。

三、S社區集體資產產權改革的做法及成效

(一)S社區集體資產改革的做法

2010年在Q街道辦事處和Q區委辦公室、橋東區體制改革委員會的指導下，S社區進行了股份制改革，對產權關系進行明晰。以下幾個方面是對其具體做法的概括：

1.成員界定，核實產權，完善方案

首先S社區居民委員會委托有資質的中介機構按有關政策對有關資產損益進行經濟鑒證，經鑒證，該社區截止到2010年1月17日共有集體資產6000萬元，沒有任何負債，經集體經濟組織成員代表會議確認后將結果張榜公布。其次通過核實當地居民戶口來確定符合獲取集體資產收益和享有養老金資格的人員，對18歲以下未成年人、年齡在18周歲至60周歲之間的男性原居民、18周歲至55周歲之間的女性原居民和達到退休年齡人口逐一登記造冊。經過核實，原居民共有240戶，690人。三是S社區居民委員會在Q區體改委的相關指導下，調查核實居民委員會在每年各項經費的使用情況，依照當下《公司法》的有關規定，擬定出一套改革方案。曾先后多次召開支部會議、黨員代表大會和全體居民大會來研討該方案是否符合當地實際情況，并且組織領導班子學習《公司法》的相關內容，成立宣講隊來動員當地群眾，將改革方案印發至家家戶戶，積極幫助群眾解答疑問，最終以無記名投票的方式，取得居民的贊成。

2.資產量化，人員確權，按股分紅

為了更加明確合理的界定產權，將原集體資產進行全面清產核資，對核實后的凈資產進行了合理配置。總共分為三部分：量化股、福利股、公積金。首先，量化股占集體凈資產總額的60%，量化資產只能進行分紅不能將其確權，將原居住村民作為量化成員，股份量化后，實行“生不增，死不減，進不增，出不減”的做法；其中，對不滿18周歲的人員也做出了相關規定，他們只享受成年人股份的一半。享受利潤分紅的原居民必須嚴格按照量化的資產額，這樣就使原居民的基本生活保障問題得到了有效解決。其次，公益福利股占集體凈資產的30%，其資金來源主要用于村、黨支部辦公經費的開支和退休原居民養老金的發放以及原居民社會保障和公益投入。最后，公積金提取占凈資產的10%，根據1.5：1的配股原則，配送給原居民，為保障原居民利益，并賦予原居民所有權、收益權和繼承權等權利。圍繞建立“產權明晰、利益均沾”的產權制度，將個人利益與集體利益緊緊聯系在一起，實現了“人人有責、按股分紅”的目的。

3.制定章程，創立有限責任公司，科學管理

本著“平等自愿、按股分紅、風險與共”的宗旨，在遵循有關法律法規和《公司法》的相關規定下將原集體企業進行整合，注冊成立了“X市新三義市場服務有限責任公司”，注冊資本為25萬元。公司遵循當地的實際情況制定了章程，按規定推舉4名原居民作為出資代表人，聘任7名原居民委員會的管理人員成立了董事會、監事會、股東大會，作為公司的權力機構。隨后，在2010年1月份召開的公司創立大會上，把由區改委監制的《出資證》和《資產量化證》頒發給全體股民，這樣就使417戶原居民人人持有股份得到了法律保障。

4.完善權責，將政企與政資剝離

為更好的貫徹執行黨的大政方針，成立的“X市新三義市場服務有限責任公司”嚴格按照《公司法》的有關規定，董事會成員對股東負責并且擁有獨立的財產權，公司始終遵循“按股分紅、風險與共”的原則。與此同時，居黨支部也要在公司重大問題的決策上發表意見，在搞好社區黨務工作上充分發揮領導核心作用，在一定程度上弱化社區居民委員會，讓社區居民委員會只行使社區管理職能，這樣就在一定程度上把政企、政資剝離。

(二)改革取得的成效

1.改革資產屬性

通過改革傳統集體經濟管理體制的束縛，將公司現有資產折股量化給村民，村民變股民，使集體經濟產權結構發生了質的變化。股民擁有了明晰完整的集體資產產權之后，不僅加強了集體經濟的凝聚力和向心力，而且還保障了民主決策和民主管理的有效運行。

2.維護社區穩定

通過改革，避免了居民之間由于福利發放而存在的沖突。因原來每年人口的變化，使每年的福利發放對象也在隨著變化，因此固定福利發放范圍以后，就會有效避免產生各種糾紛的可能。同時，公司成立以后，分紅和福利發放的對象為公司股東。而隨著城市擴張而遷入的其他居民，由于不是股東，所以杜絕了外遷戶的利益紛爭。

3.創新運行機制

在公司管理體制上，把產權制度改革的重點放在將所有權與經營權剝離的組織管理上，在公司內部機構管理上，創新了資產經營機制、管理機制和分配機制，確立了“三會”管理模式。提高了集體資產管理水平，增強了集體資產管理效率，從而壯大了集體經濟實力。

4.發展市場經濟

改革以后，形成了符合市場經濟要求的經濟運行機制，公司建立了更加完善的管理運行機制，管理更具科學性、民主性，提高了公司的市場競爭力，實現了產權的多元化，為股東創造更大的效益。

四、啟示與思考

S社區在推行股份制改造中把明晰產權作為綜合配套改革的主要內容，從根本上變革我國實行家庭聯產承包責任制以來的村居管理體制。它不僅讓“鎮改街道”進程如何順應城市同步、協調發展這一問題得到了解決，更好的來鞏固、完善我國城市化發展，而且S社區的成功改制為如何實現城鄉一體化的課題提供了一些有益的啟示。

(一)有益的啟示

(1)界定產權，按股分紅，有利于保障原居民的收益。村集體資產一直以來是一個極具敏感性的問題，在進行集體資產處置的具體實踐中，必須著重維護原居民的利益。S社區居民委員會在擬定和實施改革方案時，遵循“不損害老百姓利益”的原則，把明晰產權作為實現股份制綜合配套改革的主要內容。通過改革，使居民持有股份，居民變為股民，群眾的基本生活保障問題的到了有效解決，并讓人民真正成為集體資產的主人。與此同時，讓居民既有對集體資產的所有權又可將資產收益自主分配使用，把集體資產對居民來說只所有、不受益的狀況徹底改變。

(2)將政企、政資剝離，有利于密切聯系群眾，完善城市社區管理。從我國“鎮改街道”的實踐來看，通常“村改居”后新成立的居民委員會存在較大的隨意性，由新建的居民委員會直接接管和經營原村集體所有的資產，普遍都有著政企、政資模糊不清的問題，因此，就不能充分保障原居民的權益。股份制改造之后，改變了原來“兩委”班子直接管理經濟的狀態，讓“兩委”班子做好社區日常公共服務的工作，有效改善了居集體財產被居民委員會干部隨意支配的問題。并且，將集體資產進行股份量化，原居民不但可以在召開股東大會時，以股東身份來確保自己對集體資產的管理使用權，還能通過公司監事會行使其對集體資產的監督權，保障了原居民應有的基本利益，黨、政、企職責明確，實現了政企、政資剝離，這樣既密切了黨群、干群之間的聯系，又有利于維護社區穩定。

(3)現代集約經營取代傳統分散經營，有利于實現經濟的規模發展。傳統分散經營的經濟形式已不適應經濟發展需求，若要使各類生產要素適應市場經濟的發展，需要進行集約經營，從而實現經濟規模效益。“村改居”后原居民的生產、生活方式還是分散經營，并沒有從根本上發生改變，為實現原居民的城市化，首先需要“村改居”后的原居民克服濃厚的“戀土”情結；其次，為了保障利潤分配，將原居民有組織起來有序地帶入市場，通過將集體資產產權界定對居民進行人格化資本經營，將市場資源進行有效整合，從而贏得等多的利潤分配；最后，為實現“權、責、利”三者的有效統一，把個人利益與集體經濟以股份制的形式牢牢地聯系在一起，營造了一種人人關心集體的良好氛圍。

(4)新老居民之間的待遇差異得到有效解決，有利于加強社區的凝聚力。利益上的沖突是導致S社區新老居民的不平等的首要原因，因此，S社區為為保障老居民的政治經濟權利，加強新老居民的社區凝聚力，讓新居民不參與到原S村集體資產的股份制改造中來，將社區意識放在新的層面上來培育。除此之外，新居民都積極主動地參與到社區活動中，不再將自身置于社區之外，新老居民親如一家。如此一來，當地居民所形成的健康祥和的社區形象，促進了S村集體資產的發展。

(二)需要進一步的思考

在實踐中，S社區所實行的綜合配套改革，也讓我們存在一些探討的問題

1.按照《民法通則》的相關規定，企業法人、事業單位法人、社會團體法人和機關法人是法人劃分的四種類型。然而，農村集體經濟組織在改革后是理應作為農村集體財產的所有者，以法人角色來承擔經濟活動，從客觀上來講其具備有法人資格，但實質上又因為農村集體經濟組織獨有的特性使其與上述四類法人組織之間存在差異，所以，很難將農村集體經濟組織這一主體定位為任何一類法人，是一種“有法律地位而無法人地位”的尷尬處境。因此，有的地方將改制后的農村集體經濟組織按照《公司法》來登記注冊公司法人，但這樣會使大量隱形股東的權益無法受到法律保護；有的地方則依據《農民專業合作社法》來注冊，實現了法人地位，雖然限制了股東人數，但在實際征收各項稅費中仍按照公司法人的標準來執行，造成較重的稅費負擔，阻礙集體經濟組織持續發展。

2.有關集體股去留問題仍舊是股權設置方面爭論的焦點之一。贊成設有集體股的認為，集體股具有公有制屬性，符合我國社會主義公有制的國情；目前，集體經濟組織還具有為社會提供公共服務的職能，為解決歷史遺留問題，需要通過設立集體股來籌集經費。而對設有集體股持反對態度的人則認為，集體經濟的日趨壯大和股權構成的復雜多樣可能會再次造成集體股權股權不明確的問題，集體產權制度會因集體股的設立和保留而造成改革不徹底，從而為二次改革埋下隱患。

3.讓黨、政、企各司其職、各負其責是農村集體經濟組織產權制度改革的目的之一。但事實上，改制后的集體經濟組織仍承擔著大量社會管理職能和經費開支，這樣就會對集體經濟組織成員和社區居民之間的產生矛盾，不利于集體經濟組織的發展和壯大。各地在實踐中對于集體資產管理人員和村兩委成員之間的關系形成了兩種不同的做法。有的地方是倡導集體資產管理人員與村兩委成員實行交叉任職，比如北京。有的地方是為推動實現“政經剝離”，分設集體經濟組織與村兩委負責人，比如廣東。

“鎮改街道辦事處”是城鎮化發展的重要途徑，“鎮改街道辦事處”中的農村集體資產產權制度創新涉及面廣，政策性強，需要持續深入的研究。本文通過實地個案調研，解剖麻雀，分析了“鎮改街道辦事處”過程中進行農村集體資產產權處置的必然性，目的是更好的推動“鎮改街道辦事處”的進程。

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2017-02-23

國家社科基金項目“新型城鎮化背景下的‘鎮改街道’問題研究”階段性成果之一(項目編號:14BZZ062)。

山東農業大學文法學院，山東 泰安，271018

莊蕊萌(1991- )，女，山東日照人，山東農業大學文法學院行政管理專業碩士研究生，研究方向:公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農業大學文法學院院長、教授，碩士生導師，研究方向:公共政策；本文通訊作者。

D61；C912.82

A

1008-8091(2017)02-0053-06