農村社區居家養老服務之合作供給策略探究

□王曉亞

農村社區居家養老服務之合作供給策略探究

□王曉亞

在發展農村社區居家養老服務過程中，非政府組織正成為一支不可或缺的力量。本文基于“合作式治理”的理論視角，借助于SWOT分析法，對非政府組織參與農村社區居家養老服務的優勢、劣勢、機會和威脅進行詳細分析。結果表明，造成有效供給不足的主要原因是政府與市場處于“雙失靈”的非合作困境當中。基于此，本文在戰略上確定了農村社區居家養老服務應采取與非政府組織的合作供給模式，在戰術上提出了針對農村社區居家養老服務內容的策略組合，即日常照料的S-O策略、醫療護理的W-O策略、精神慰藉的S-T策略。

農村社區居家養老服務；生產與提供；SWOT分析；合作供給

一、問題的提出

中國是世界上老年人口最多的國家，老齡化比例在1999年就超過了10%，且近70%的老年人居住在農村，中國的老齡化已成為21世紀中國的基本國情。第六次全國人口普查結果顯示，中國60歲及以上的人口為1.776億人，占總人口的13.26%，其中，農村老年人口已超過1億，其規模是城鎮的1.69倍，農村老齡化程度達15.4%，高于城鎮3.3個百分點。國家統計局于2017年初發布了最新的人口數據，截止到2016年底60周歲及以上的人口23086萬人，占比為16.7%，65周歲及以上人口15003萬人，占比為10.8%。另據全國老齡辦預測，到2050年60歲及以上的老年人口將達4.34億，占總人口的30.95%，幾乎每3個人中就有1位老年人。

隨著工業化、城鎮化、市場化、信息化、農業現代化的進程，農村大量青壯年勞動力進城務工，這不僅凸顯了農村養老資源的匱乏，還挑戰了農村傳統的家庭養老模式，一方面，家庭養老功能因家庭規模小型化、空巢家庭的增多、核心家庭劇增等因素而被削弱；另一方面，機構養老由于運行成本高、養老資源不足等問題而陷入發展困境。在家庭養老、機構養老難以滿足老年群體多元養老需求的情況下，一種新型的養老模式應運而生——居家養

老。它是一種居住在家，并有償或無償享受社會服務以解決日常生活困難的養老模式，且其憑借成本相對較低、服務供給靈活高效、符合農村老年人的生活習慣等優勢，已經成為農村解決老齡化問題的必然選擇。居家養老模式的核心是開展居家養老服務，即政府或社會力量依托社區，為居家的老年人提供日常照料、醫療護理和精神慰藉等服務的一種形式。因此，依靠社區養老服務促進農村養老的社會化，是推進居家養老合作供給模式可持續發展、應對農村人口老齡化問題的根本途徑。

農村社區居家養老服務作為一項準公共服務，政府一直實行的是一種非均衡的供給模式，即城市的養老服務主要由國家提供，而農村的養老服務卻由農村集體經濟組織或農民自己解決，國家僅給予少量補助。兩種不同的養老服務供給模式導致農村養老服務供給缺位問題長期存在。并且，隨著經濟社會的不斷發展，使得中國農村地區養老服務需求多樣化與養老服務供給不到位的矛盾更加突出。

基于此，本文立足于農村人口老齡化的背景，結合農村居家養老服務的準公共產品屬性，從合作式治理的理論視角系統分析農村居家養老服務的供需狀況，探討農村社區居家養老服務之合作供給模式，并解答如下問題：(1)在戰略上，非政府組織是否可以參與農村居家養老服務供給？(2)在戰術上，非政府組織該如何參與農村居家養老服務以實現合作供給？

二、農村居家養老服務合作供給理論概述

(一)農村社區居家養老服務供給中政府與市場的角色定位

西方的民營化實踐很好地說明了公共服務提供者和生產者的角色是可以分開的，即在農村社區居家養老服務生產與提供主體相分離的前提下, 服務的供給者既可以是政府，也可以是市場。中國的農村社區居家養老服務發展起步較晚，由于發展中國家存在的政府悖論(發展中國家政府的活動范圍要比發達國家大得多，但是發展中國家政府的行政能力卻不如發達國家的強。)問題，使得政府與市場在農村社區居家養老服務供給中的角色定位較之發達國家困難。

世界銀行在《1995年世界發展報告》中列舉了當代世界發展中國家政府與市場角色定位的三種格局，最后得出結論，“與中央計劃經濟或保護主義經濟相比，以市場為基礎的經濟能帶來更快的增長”。以競爭性與排他性為標準將物品分為四類(如表1所示)，農村社區居家養老服務具有有限的非競爭性和局部的排他性，屬于俱樂部產品。布坎南認為，對于俱樂部產品，可以通過排他性的收費制度把非俱樂部成員排除在享用公共服務范圍之外，從而達到俱樂部的規模最優和俱樂部成員的效用最大。

表1 物品的分類

在中國農村社區居家養老服務的發展中，應充分發揮市場機制作用，大部分業務可交由市場生產，政府不再具體操作辦理養老服務的生產事務, 但作為主要的出資者、政策法規的制訂者與養老服務質量的監督者，應通過“明晰產權”的方式保證市場私人組織生產的農村養老服務擁有所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等產權。

(二)農村居家養老服務合作供給的理論基礎

作為一種新型的治理模式，“合作式治理”是一種基于共同參與(co-operative)、共同出力(collaboration)、共同安排(co-arrangement)、共同主事(co-chairman)等互動關系的伙伴情誼的治理形式。它強調的是通過互動式行動來實現公共利益目標，從而構建一個公民社會，在政策制定過程中，否定自上而下的政府主導模式，主張通過公民與政府互相對話的方式使其參與政策的制定。

在農村社區居家養老服務供給中開辟“合作式治理”的視角，是對政府在提供養老服務方面低效率的回應。本文認為，在提供農村社區居家養老服務的過程中，政府應運用權力去引導、控制和規范政府與市場間的各種合作，達成資源的最佳配置，以滿足農民多元化的養老服務需求。

(三)農村社區居家養老服務合作供給的必要性分析

1.走出政府與市場“雙失靈”非合作困境的需要

針對政府與市場非合作供給方式造成的農村社區居家養老服務供給失衡問題，需要通過合作治理的理論邏輯來理順二者的關系，重新定位政府與市場的角色，避免“公益”與“營利”的沖突和“補缺”與“多元”的錯位。政府與市場共擔養老服務的責任是農村養老服務事業發展的最終歸宿。

2. 政府職能轉變與服務方式轉型的需要

全能型政府職能是計劃經濟的產物，通過由上而下的指令性計劃進行社會管理，并同時扮演了生產者與提供者的角色。隨著社會主義市場經濟的發展，政府職能由全能型向服務型轉變，中共十七大報告中正式提出了建設服務型政府。政府的服務職能在于維護市場競爭活動的公平、公正，降低市場經濟活動的運行成本，增進市場效率，這就需要通過合作治理的途徑為公民與社會提供服務。隨著服務型政府職能的轉變，一些社會養老服務組織也應運而生，服務方式也由政府單方供給模式向多元供給模式轉型。

三、農村居家養老服務合作供給的SWOT分析

SWOT分析法是舊金山大學的K·J安德魯斯教授于1971年在《公司戰略概念》一書中提出的，具體是以其顯著的結構化和系統性特征來客觀描述某一組織的內外部環境，從而找出組織內外環境所形成的優勢(Strengths)、劣勢(Weaknesses)、機會(Opportunities)和威脅(Threats)的一種戰略分析法。將這種方法用來分析非政府組織參與農村社區居家養老服務，主要是通過對組織所處的內外環境進行全面、系統的分析，最后找出最佳戰略組合，以促進非政府組織更好地參與農村社區居家養老服務。

(一)優勢

1.滿足多元化需求

隨著農村經濟的快速多元化發展，農村老年人的生活理念和生活方式也在不斷變化，對居家養老服務的需求也呈現出多樣化趨勢。非政府組織相對于政府能夠以靈活的方式，在較小的范圍內開展彈性服務，它所追求的正是為特定群體提供必需的公共服務，填補政府公共服務上的缺陷。非政府組織所追求的“按需服務”的目標體現了社會“自由”和“多元化” 的價值。

2.提高服務效率降低成本

非政府組織正好處于政府與企業之間的制度空間，非政府組織參與居家養老服務能夠較好地將政府機制與市場機制結合起來，競爭機制的引入既提高了居家養老服務的供給效率，又降低了服務成本。

3.增強需求表達力

非政府組織的成員大部分來自民間，具有天然的“草根性”，更容易與基層群眾進行溝通、匯集民意，改變農民個人“原子化”狀態的利益訴求困境，以組織的共同力量影響政府的決策。非政府組織便充當了政府體制外制約力量的組織者，它作為群眾和政府連接的橋梁與紐帶，不僅保障了養老需求的有效傳遞，也能夠根據農民的養老需求向政府爭取更多的支持。

4.整合社會資源提升福利水平

美國耶魯大學的漢斯曼教授認為“非分配性約束”是非政府組織的重要特征，即非政府組織的資產不能進行剩余利潤的分配，也不得以任何形式轉變為私人財產，只能用于組織開展各種活動。這樣既有利于非政府組織保持自身的公益性和獨立性，也為其開展居家養老服務提供了資金保障。非政府組織的資金來源由過去單純依靠政府撥款，拓展到了社會捐贈和服務收費等多元化方式。同時，非政府組織為農村剩余勞動力提供了就業機會。

(二)劣勢

1.人才問題——非政府組織專業化人才隊伍亟待加強

非政府組織參與農村居家養老服務需要大量的專業人才，但是，由于非政府組織從業人員的待遇偏低、社會地位不高、社會保障政策嚴重滯后等因素，難以吸引高水平的專業人員。具體表現為：一方面由于農村居家養老服務的地域條件限制，城市人不愿意到農村去；另一方面，在農村當地的參與人員中，普遍存在文化程度低、知識技術素養差的問題。

2.資金問題——非政府組織參與農村社區居家養老服務的資金不足

資金是非政府組織的生命線，沒有充足的資金，就無法開展活動，非政府組織的資金短缺是因為：一方面，來自政府的財政撥款總是有限的，社會企業和個人的捐贈又具有不穩定性。另一方面，非政府組織的志愿性特征使其不能像政府那樣以征稅的方式強制收取農村居家養老服務的成本，并且非政府組織的公益性特征使其不能像市場主體那樣通過出售服務來獲得資金。

3.管理問題——非政府組織參與農村社區居家養老服務的獨立性差

政府控制非政府組織的人事權和資金權，使非政府組織成了政府安置閑散人員的渠道之一。政府對非政府組織的過度干預，使其自主性受限，最終影響農村居家養老服務的供給質量和效率。

(三)機會

1.政府的政策支持

從西方政府改革的經驗中發現，民間力量在提供準公共服務方面正發揮著越來越重要的作用，政府不能作為農村居家養老服務的唯一提供者，必須做到適當的放權，提高其自身宏觀調控力，并且賦予了非政府組織在所得稅、財產稅、銷售稅和捐贈稅等方面的優惠待遇，為非營利組織的發展創造了良好的政策環境。

2.市場的局限性

農村經濟得到了空前發展，激發了村民對居家養老服務需求的多樣性，結果導致需求與供給之間的結構性失衡進一步凸顯。由于市場所固有的自身局限性，不能使有限的資源有效地配置到居家養老服務的無限需求上，因此，市場失靈為非政府組織參與農村社區居家養老服務提供了發展契機。

3.農民的需求

在農民自主供給居家養老服務時，一方面由于農民收入較低，沒有能力單獨供給；另一方面，在農民集體供給時，因“搭便車”問題的存在，容易造成相互之間非合作博弈的“囚徒困境”，這為非政府組織參與農村社區居家養老服務提供了地域環境。

(四)威脅

1.政府監督與評估缺位

由于非政府組織具有公益性，不存在類似于企業性質的私人利益，因此，在供給農村社區居家養老服務過程中極易出現效率低下的情況。然而，目前我國非政府組織的公益性產權界定不清，也沒有建立起行之有效的監督與評估機制，這不僅使非政府組織供給的養老服務質量受到影響，還使其面臨發展風險。

2.缺乏市場競爭機制

我國1998年國務院發布的《社會團體登記管理條例》第十三條和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十一條規定：“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體和民辦非企業單位，不再批準成立新的社會團體和民辦非企業單位。”政府是從管理角度來控制非政府組織的總量，然而，由于缺乏市場競爭導致非政府組織供給養老服務的效率較低。

3.法律法規不健全

非政府組織的立法工作不僅滯后于民間組織的發展，而且不適應其發展狀況。到目前為止，還沒有一套完整的非政府組織管理條文，致使無法與其它相關法律法規對接。非政府組織管理良莠不齊的法制化環境致使其參與農村社區居家養老服務得不到法律支持。

表2 非政府組織參與農村居家養老服務的SWOT分析矩陣

四、農村社區居家養老服務合作供給的發展策略

根據上述優勢、劣勢、機會和威脅的SWOT分析，得出以下四種戰略選擇(表3)。非政府組織應充分發揮服務高效率低成本、整合社會資源滿足多元化需求的優勢，順應時代政策的要求，針對不同的養老服務項目采取不同的戰略組合。

表3 SWOT戰略組合

(一)基于日常照料的S-O策略

利用政府與市場提供的機會，進一步發揮非政府組織自身的優勢。首先，在非政府組織能夠有效得知養老需求的優勢下，大力開展日間照料中心，提供農民所需的養老服務。其次，利用組織供給服務的靈活性與彈性，量身打造個性化的上門服務，來滿足老年人的多元化需求。再次，在政府政策、財政資金的支持下，進行信息化建設，為當地的農村老人配備電子化信息呼叫系統，來提高服務效率。

(二)基于醫療護理的W-O策略

借助外部機會, 改變內部劣勢。首先，在政府的政策支持下，利用非政府組織所在的活動場所，邀請老年健康方面的專家，定期開展針對老年人需求的健康知識講座。其次，在農村合作醫療的基礎上，非政府組織與醫院合作，在農村建立分院，即把醫院搬到農民身邊，方便老年人就近就醫。非政府組織針對農村老年人的需求，把醫療護理轉嫁給醫院，在方便農村老年人看病就醫的同時，也改變了自身內部的資金與管理問題。

(三)基于精神慰藉的S-T策略

充分利用內部優勢, 以應對外部威脅, 進而把外部威脅轉化為外部機會。首先，把農村居家養老服務中心建設納入到新農村建設工作人員的績效考核指標之一，從側面引入了政府的監督，即把外部威脅轉變為內部機會。其次，非政府組織利用其整合社會資源的優勢，鼓勵社會團體、家庭個人、志愿者等參與建立老年活動中心、開啟老年課堂、交流民間手工制作技術、開展興趣小組等活動中來，以滿足老年人的不同需求。

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2017-03-16

河南省教育廳人文社科研究項目“農村社區居家養老服務體系建設研究”(2015-QN-283)；周口師范學院科研啟動項目“農村社區居家養老服務供給中的政府責任研究”(ZKNU2014215)；周口發展研究中心重點項目“周口市養老服務業市場化發展的路徑研究”(ZS201601006)。

周口師范學院經濟與管理學院，河南 周口，466000

王曉亞(1983- )，女，河北保定人，周口師范學院經濟與管理學院講師，博士，研究方向：老齡問題。

F323.89

A

1008-8091(2017)02-0096-05