山東省基本公共服務均等化測度及空間格局分析

□楊永淼 趙 琪 李亞青

山東省基本公共服務均等化測度及空間格局分析

□楊永淼 趙 琪 李亞青

基本公共服務均等化是我國全面實現小康社會目標的重要內容。本文選取山東省17個地市2005-2014的數據資料，從教育服務、醫療衛生服務、基礎設施和社會保障四個方面構建指標體系，利用泰爾指數分析了山東省基本公共服務整體、區域之間和區域內部均等化水平，發現山東省整體均等化水平在提高，區域之間差距在縮小，區域內部還存在明顯不均等現象。利用熵值法計算了各年份和各地市在基本公共服務各方面的綜合得分，在此基礎上對山東省基本公共服務均等化的空間演變進行了分析，研究發現山東省基本公共服務空間格局分布整體上是“北強南弱、東強西弱、中心突出”的局面。最后，根據實證測度結果提出了相關的政策建議。

基本公共服務；均等化；泰爾指數；熵值法

一、引言

改革開放以來，我國社會經濟得到了迅猛的發展。但是經濟的高速發展并沒有帶來居民整體福利水平的提高。庇古指出，要增進人們的福利不僅要增加國民收入，同時還要消除國民收入分配不均等的狀況。以均等化為目標進行社會財富的再分配變得尤為關鍵。

林閩鋼、王增文(2013)、沙治慧、馮國靜(2011)、劉成奎，王朝才(2011)等學者普遍認同通過實證研究基本公共服務的供給現狀，設計科學的指標體系，運用科學的測度方法，對基本公共服務均等化水平進行測度。但已有研究大多立足于全面或區域的基本公共服務差異進行宏觀研究， 例如：馬昊、曾小溪(2011)、魏福成、胡洪曙(2015)、陳昌盛、蔡躍洲(2007)等等學者的研究。運用泰爾指數和熵值法對一個省域的微觀研究還不多見。基于此，本文以山東省為例運用泰爾指數對其基本公共服務均等化水平進行測度以及運用熵值法對基本公共服務空間格局進行分析。

二、基本公共服務水平指標體系的構建

基本公共服務的內容以及均等化標準都是動態的，不斷發生變化的，其概念和外延也是一個動態的范疇。基本公共服務的評價指標體系的構建應注重滿足居民的基本需求，實現最底線的公平正義，以貫穿公民一生的最基本的生存需求為出發點，反映公民不同階段的需求，從而實現“生有所保、學有所養、住有所居、勞有所得、病有所依、老有所養”。因此，本文把基本公共服務的范圍定為教育、醫療衛生、社會保障、基礎設施四個方面。

在指標構建的過程中本文以科學性、可比性和可操作性原則，采用頻度統計法和理論分析法對衡量基本公共服務均等化的指標進行篩選和分析，構建了基本公共服務均等化測度的指標體系，見表1。

表1 基本公共服務均等化水平測度的指標體系

三、山東省基本公共服務均等化水平測度

(一)測度方法1——泰爾指數法

泰爾指數一開始是用來衡量個人之間或者地區間收入差距，后來被廣泛用于整體或區域之間差異的實證研究。泰爾指數越小代表差距越小，公式如下

(1)

其中pi是指第i市在該指標下的公共服務水平，p是指全省在該指標下的整體公共服務水平，ri是指i市的人口，r山東省總人口。公共服務均等化水平與T成負相關關系，T越小，表明整體差距小，公共服務均等化水平越高。

用泰爾指數來測度均等化其最大的優勢是能夠分析小組內部差異和組間差異，若將泰爾指數分解成組間差距和組內差距，公式如下：

(2)

其中pij是指i大組中第j地區的公共服務水平，rij是指i大組中第j市的人口數。公式第一項代表的是群組間的差異，第二項代表的是群組內之間的差異，T值越接近0，代表基本公共服務越均等。

由于每一個一級指標下都有幾個二級指標，所以我們需要進行維度合成處理。以基礎設施為例：

T=αT1+βT2+γT3+δT4

(3)

T代表泰爾總指數，T1、T2、T3、T4分別代表二級指標的泰爾指數。α、β、γ、δ代表二級指標泰爾指數的權重，由于二級指標沒有重要性區分所以都為1/4。其他三個一級指標的處理類似。

(二)測度方法2—熵值法

1.熵值法簡介

熵值法是一種客觀賦值法，熵值越小說明信息量越大，不確定性就越小，可以根據觀測值的熵值的大小確定各指標所占的權重以及判斷各指標的離散程度，給綜合指標的評價提供依據。熵值法和其他評價方法相比最大的優勢在于其客觀性，具有更高的可信度和準確性。

2.熵值法計算步驟

(1)構造數據矩陣

(2)數據的非負化處理

由于各指標的綱量和統計口徑不同需要對各指標進行標準化處理，處理方法如下所示：

(4)計算第j項指標的熵值

(5)計算第j項指標的差異系數dj=1-ej

(三)測度結果

1.山東省基本公共服務整體水平

通過泰爾指數法可以測算出2005-2014年以來山東省基本公共服務的泰爾指數，分析山東省基本公共服務均等化程度的整體變化趨勢。根據公式(1)計算出2005-2014年山東省17地市4個維度區域的泰爾指數如表2。

表2 山東省基本公共服務的泰爾指數

數據來源：2006-2015年的《山東省統計年鑒》所列示的統計數據并經過相關計算。

為了更直觀的反映基本公共服務的變化趨勢，將2005-2014年的泰爾指數做出圖1折線圖。

圖1 山東省基本公共服務的泰爾指數

從圖1來看山東省泰爾總指數整體上呈下降趨勢，尤其是在2006、2007年下降幅度比較明顯，主要是因為在十六屆五中全會上提出基本公共服務的概念及要求后，山東省做出相關有效措施，促進了基本公共服務均等化的推進。基礎設施方面不均等現象比較嚴重，泰爾指數波動比較大，數值較高，2005-2007下降幅度比較明顯，隨后一直保持在0.1左右的水平上。教育和醫療整體比較穩定，泰爾指數較小一直維持在0.01左右，說明均等化水平越來越高，主要是因為“合作醫療”、“義務教育的普及”加速了均等化的實現。社會保障方面整體上波動不大，其均等水平高于教育和醫療方面，說明我省在社會保障方面有待改進，其未來發展趨勢較為樂觀。

2.山東省區域間的分析

泰爾指數用來對基本公共服務均等化進行測度，其最大的優勢是能夠進行組間比較以及組內成員之間的分析，按照山東省各市的地理位置，把山東省17個市分為四個區域進行比較，分別為魯東、魯西、魯北和魯南。其中魯西地區包括菏澤市、聊城市、德州市、濱州市；魯東地區包括威海市、煙臺市和青島市；魯北地區包括東營市、濰坊市、淄博市、濟南市和萊蕪市；魯南地區包括日照市、臨沂市、棗莊市、濟寧市和泰安市。

對以上四個地區根據公式(2)對山東省進行空間分解和泰爾指數計算，得出山東省區域間泰爾指數以及所占比重，因篇幅所限，具體的計算結果不再列示，只用折線圖反映山東省區域間泰爾指數變化趨勢，見圖2。

圖2山東省區域間泰爾指數圖

從區域間來看山東省的泰爾指數，四個方面基本上都呈現下降的趨勢，教育、醫療和社會保障波動不是很明顯，維持在一個相對穩定的水平，說明山東省四個區域在這三個方面沒有較明顯的差異。基礎設施方面波動比較明顯，從2005年的最高0.1134下降到2013年的0.0467，說明魯東、魯西、魯北和魯南在基礎設施方面差異較大，不均等現象比較明顯，需要采取措施進行改進。

由圖3分析各指標所占的比重可得教育、基礎設施和社會保障方面所占的比重相對穩定集中在0.5左右，說明山東省總體差異較為平均的表現在組內差異和組間差異，而醫療顯示出有較大的差異，最高達到0.8以上，最低降到了0.4左右，說明組間差異和組內差異所占的比重隨著時間變動發生了改變，以后趨勢主要表現在組內差異上。

山東省組內差異比較分析

根據2006-2015年的《山東省統計年鑒》所列示的統計數據并經過相關計算繪制出山東省各區域泰爾指數的折線圖，見圖4、圖5、圖6、圖7。因篇幅所限，計算結果不再列示。

圖3山東省區域間泰爾指數所占比

圖4 魯北區域內差異 圖5 魯東區域內差異

圖6 魯西區域內差異 圖7 魯南區域內差異

分析各區域泰爾指數的折線圖可得四個區域在醫療和教育方面相對穩定，都維持在0.001左右，說明四個區域在這兩方面基本實現了均等，內部差異表現不明顯；變動起伏最大的應當是基礎設施項目，除了魯東地區其他地區都經歷了下降、上升再下降的變動，在總體上呈現下降的趨勢，說明這三個區域在基礎設施方面的內部差異在逐漸縮小，而魯東地區一直維持在較高的水平上且存在著上升的趨勢，表面魯東地區在基礎設施方面沒有兼顧公平，使區域之間的差異越來越大，需要采取必要措施來控制此趨勢；在社會保障方面魯北和魯西維持在一個相對較低且穩定的狀態，魯南和魯東地區呈現了增長的趨勢，說明其內部差異在逐漸擴大。

四、山東省基本公共服務空間格局分析

根據熵值法的計算過程，以山東省17個地市14個二級指標為依據，計算結果以及排名如表3所示。

表3 各市綜合得分及排名

數據來源：2006-2015年的《山東省統計年鑒》所列示的統計數據并經過相關計算。

根據表3，繪出了山東基本公共服務得分情況的地圖如圖8、圖9、圖10、圖11和圖12所示：根據基本公共服務水平的高低，把山東省分為四個等級分別為均等化水平較高、均等化水平中等、均等化水平較低、均等化水平很低，在圖中分別用藍色A、黃色B、紅色C和綠色D來表示。

圖8山東總評價分布圖圖9山東教育分布圖

圖10山東醫療分布圖 圖11 山東基礎設施分布圖

圖12山東社會保障分布圖

五、結果分析

(一)山東省整體上均等化水平在提高，區域之間比重占比基本均等，各區域內之間的差異除魯東地區外基本都在逐漸縮小

分析山東省各項目之間的變化基礎設施波動比較大，無論從整體上來看還是區域之間以及區域之內，基本是呈現下降的趨勢，說明在基礎設施方面均等化在逐步實現，有較好的發展勢頭；醫療和教育方面從各個視角分析其都處于相對穩定且泰爾指數較低的狀態，說明山東省在這兩個方面取得了較好的效果；社會保障在整體水平上和區域之間均等化水平較高，但區域內部表現出較大的波動性，說明在山東省區域內部沒有很好地實現均等化。

(二)山東省基本公共服務空間格局分布存在差異

根據圖9到圖12分析可得，各項基本公共服務均等化水平高低的空間格局分布存在著顯著差異，但均等化水平較高的區域主要集中在東南沿海地區和濟南。東南沿海地區的經濟比較發達，人口密集度比較高，而濟南是山東的省會城市，有相對多的財權，一定程度上滿足了對基本公共服務的投資。在教育和醫療方面均等化水平較低區域主要在內陸地區，基礎設施在西北區域比較薄弱，而社會保障方面均等化水平較低區域主要集中在西南地區，說明在基本公共服務各方面上山東省各市的發展不均等，各區域基本公共服務均等化水平存在明顯差異。

六、政策建議

(一)完善財政轉移支付制度，逐步取消稅收返還和體制補助，整合專項轉移支付制度

第一，完善財政轉移支付制度，加大一般轉移支付比重。由于一般轉移支付不僅可以平衡區域之間的財力差異，而且不規定資金的具體使用用途，各政府可自由調配資金，因此一般轉移支付具有很高的實用性。一般轉移支付資金可以投入到均等化水平相對薄弱的地區。第二，逐步取消稅收返還和體制補助。稅收返還雖然能夠刺激一部分的經濟增長，但是其明顯的弊端是以承認各地區的既得利益為基礎，阻礙了一部分新興地區和企業的發展，容易造成“富者越富，窮者越窮”的馬太效應，其特點明顯與實現基本公共服務均等化的初衷相反，需逐步取消或納入一般轉移支付中管理。第三，整合專項轉移支付制度。由于專項轉移支付多、規模大、準入條件低等特點，專項轉移支付與一般轉移支付不同，具有較強的目的性，使用在專門的事件中，政府不可挪用，應整合專項轉移支付制度。

(二)合理劃分山東省內各級政府的財權和事權

以實現基本公共服務均等化為目的，合理界定各級政府的職責。對于基礎性較強的基本公共服務應把財權下放到縣級，讓各縣根據具體情況進行合理的支出，各財政支出比例根據各縣的經濟發展情況以及基本公共服務均等化的情況而定，對于公共性較強的項目應當由中央提供，并且加大對貧困地區的投入力度，給予相應財權與事權相匹配。各級政府承擔一定的責任時，應當具備一定的資金支付權限，才能更好的發揮各職責的作用，如果由市級承擔的職責下放到縣級，應當給予相應的財政補貼，以緩解政府的財政壓力。對于密切關注的基本公共服務各方面更應當明確支付權限，尋找各級政府之間的收支平衡點，使下級政府能夠有足夠的財力保障基本公共服務的供給。

(三)促進基本公共服務供給主體的多元化

在基本公共服務的供給中，政府起到主導作用，是主要的提供者，但并不意味著所有基本公共服務都有政府提供。單一的提供主體不僅資金利用不靈活而且可能會加劇不均等化的水平。當然，建立基本公共服務供給主體多元化的供給機制時應當明確政府、市場和社會的分工，三者協調配合，政府起主導作用，市場其調節作用，社會為后備力量，從而形成促進基本公共服務均等化的多元供給主體。

(四)轉變政府的發展理念，由職能型政府轉向服務型政府

經濟發展和基本公共服務之間是協調發展的，兩者共生共榮，經濟的發展為基本公共服務提供了財力保障，而加大對基本公共服務的投入又促進了經濟的發展，政府應當平衡兩者的關系，把基本公共服務與經濟發展放在同樣重要的位置，改變過去傳統的只注重經濟發展的模式。地方政府應切實以服務型政府為目標轉變自身職能，實現地方政府由自身利益向農民利益導向的轉變，提高執政能力，加大對基本公共服務的投入力度。

[1]林閩鋼、王增文.區域性基本公共服務均等化評估研究—以江蘇省為例[J].城市發展研究，2013(3)：(23-26).

[2]沙治慧、馮國靜(2011).四川省城鄉公共服務均等化實證研究[J].城市發展研究，2011(11)：(119-124).

[3]劉成奎，王朝才.城鄉基本公共服務均等化指標體系研究[J].財政研究，2011(8)：(25-29).

[4]曾紅穎.我國基本公共服務均等化標準體系及轉移支付效果評價[J]經濟研究，2012(6)(20-24).

[5]項繼權，袁方成.我國基本公共服務均等化的財政投入與需求分析[J]，公共行政評論，2008(3)：95-96.

[6]劉細良，劉迪揚。我國區域基本公共服務均等化實證研究[J]統計與決策，2011(5)：96-98.

2017-03-31

國家社會科學基金資助項目《新型城鎮化進程中農村基礎設施投資公平性研究》(14BJY099)；2015年度山東省社科規劃研究項目《山東省地方政府轉移支付與基本公共服務均等化研究》(15CJJJ39)；2016年度山東省社科聯 人文社科項目《城鄉基本公共服務均等化進程中的鄉鎮政府責任及實現機制研究——以山東省為例 》。

山東農業大學 經濟管理學院，山東泰安，271018

楊永淼(1972- )，女，山東陽谷人，山東農業大學經濟管理學院副教授，管理學博士，碩士生導師，主要研究領域：農村公共服務。

F127

A

1008-8091(2017)02-0069-08