我國PPP投融資項目的市場審思與完善路徑

張彥偉

(四川大學 經濟學院，四川 成都 610065)

我國PPP投融資項目的市場審思與完善路徑

張彥偉

(四川大學 經濟學院，四川 成都 610065)

PPP投融資項目是政府和社會資本在基礎設施建設或者公共服務領域進行長期合作的投資模式。正是PPP投融資項目所具有的這些獨特優勢，其在獲得國家政策大力支持的同時，整體市場規模持續擴大，市場前景值得期待。PPP投融資項目市場的良好發展前景雖然可以預期，但其具體運行過程中存在的問題卻可能為未來留下風險隱患。因此，需要對PPP投融資項目市場進行完善，實現PPP投融資項目市場的規范有序發展：完善現有法規，提高立法層次；確立服務意識，轉變政府職能；切實提升PPP投融資項目社會資本方的運營能力。

PPP投融資項目；基礎設施建設；市場分析

PPP投融資項目是政府和社會資本在基礎設施建設或者公共服務領域進行長期合作的投資模式。在這一模式中，投資項目的具體建設和運營乃至維護等則由社會資本負責，通過對使用者收取一定的費用，必要時加上適當的政府補貼，以保證其成本回收和取得適當的利潤。政府在整個PPP投融資項目中，既是項目的提供者，又是項目服務價格和項目質量的監督者。PPP項目融資模式，不僅可以大大緩解政府在基礎設施建設或者公共服務領域存在的投資資金和管理能力不足的問題，使社會能夠更早更好地獲得相應項目帶來的利益，而且為社會資本提供了穩定可靠的投資渠道，使其獲得合理的投資回報。*蔡曉琰、周國光：《PPP項目政府和社會資本合作的投資回報機制研究》，《財經科學》 2016年第12期。在我國全面建成小康社會的建設過程中，為了更好更快地推動與國計民生相關的各種公共服務和基礎設施的建設，PPP投融資項目因為其獨特的優勢必將得到快速的發展。為了更好地發揮PPP投融資項目促進社會福利提升的積極作用，推動其持續健康地成長，對其市場現狀進行分析研究并在此基礎上探討可能的完善路徑，對于提高國家治理能力，加速我國現代化進程將具有重要的現實意義。

一、PPP投融資項目的市場現狀

PPP投融資項目相對于普通的政府投資，其最大的優勢在于突破了政府自身投資資金的限制，在充分利用社會資本的情況下，使政府自身無力建設的基礎設施建設和公共服務能夠順利完成，并且充分利用了社會資本在市場運營和管理方面的特長，從而有效地促進了社會整體福利的增長。PPP投融資項目自上世紀八九十年代在我國實施以來，即得到了社會的廣泛認可，近年來更是呈現出加速增長的趨勢，其不僅具備了相當巨大的市場規模，而且由于當下的宏觀經濟環境和政府的大力支持，同樣呈現出比較好的發展前景。

(一)我國PPP投融資項目的發展狀況

我國自上世紀PPP投融資項目開展以來，即呈現出逐步增長的趨勢。尤其是2012年黨的十八大會議明確提出，要充分發揮市場在資源配置過程中的決定性作用之后，PPP投融資項目出現了新一輪的發展高潮。與此相匹配，政府為了進一步促進PPP投融資項目的發展和規范化，采取一系列包括法律法規、操作指引、標準化工具、管理機構，乃至專業培訓等內容在內的有效措施，對PPP投融資項目市場的加速發展起到了良好的保障作用。*韓瑋、葛曉鵬等：《關于推進PPP模式的調研與思考》，《宏觀經濟管理》2016年第3期。根據財政部公布的相關數據，截至2016年10月底，財政部的PPP投融資項目入庫數量已經達到了1萬個以上，預計投資總金額達到12.73萬億人民幣，而且在這些入庫項目中，已經通過簽約落實了的PPP投融資項目達到了1080個，投資總金額達到1.8萬億人民幣以上，占入庫項目投資總金額的14%。這些投資項目涉及的領域非常廣泛，包括了交通運輸、市政建設、水務設施、醫療衛生、科技、文化教育體育，以及旅游養老等諸多方面，涉及的社會資本既有國有企業，也有知名的民營企業。

(二)新常態下宏觀投資環境發生了變化

自從2012年我國國民經濟增長率放緩到7.65%以來，近幾年我國經濟增長率一直在7%左右徘徊，而且由于全球經濟低迷導致的出口不振和投資放緩的影響，這一相對于三十年來較低的增長率可能要維持較長一段時間，從而成為我國經濟增長的新常態。在這種較低經濟增長新常態下，我國的宏觀投資環境相對于之前發生了根本性的變化。這一變化直接導致政府自身投資能力的受限，但對PPP投融資項目市場的發展卻有著良好的促進作用。*余逢伯：《新常態下PPP模式的機遇、挑戰與對策》，《金融論壇》2015年第8期。

2.地方政府收入和融資能力下降。隨著近年來土地財政在地方政府收入中的比例逐漸降低，在找不到新的經濟增長點的情況下，其總體收入持續下降已經成為不可避免的趨勢。另外，2014年10月，國務院辦公廳印發《關于加強地方政府性債務管理的意見》，對地方政府的債務擴張進行了明確的限制，使其依靠債務擴張融資的能力下降。兩者相結合，使得地方政府在基礎建設投資方面的資金來源捉襟見肘。而PPP投融資項目能夠在很大程度上減輕地方政府基礎建設資金缺乏的壓力，關鍵是PPP投融資項目不會導致地方政府增加新的債務，從而成為地方政府緩解收入和融資能力下降的最佳選擇。

3.貨幣信貸持續寬松。為了保證國民經濟的穩定增長，在可見的一段時期內，國家都會實行寬松的信貸政策。然而，由于實體經濟的低迷，掌握信貸資金的金融機構必然會優先選擇盈利能力可靠的企業，而與政府合作且收入能保持長期穩定的PPP投融資項目的社會資本參與方在此方面具有較大的優勢，從而在很大程度上保證了PPP投融資項目市場發展的融資來源。

綜上可以看出，在國民經濟持續適度增長的新常態時期，基礎建設投資成為政府拉動經濟增長的主要手段。而PPP投融資項目不僅能緩解政府基礎建設資金不足的壓力，而且為社會資本提供了長期可靠的投資渠道，從而更容易受到信貸資金的青睞，為其市場的快速發展提供了良好的宏觀經濟環境。

(三)政府的大力支持

正是因為認識到PPP投融資項目對于拉動基礎建設投資，進而保證國民經濟穩定增長的重要作用，近年來我國政府對PPP投融資項目的市場發展采取了一系列包括法律、財政金融以及實際推廣等方面的支持措施，對PPP投融資項目市場的健康快速發展起到了重要的促進作用。

1.對PPP投融資項目市場進行規范。自2015年以來，我國政府針對PPP投融資項目市場運作中存在的問題，陸續出臺了一系列具有針對性的政策措施，這些政策措施主要包括：2015年國家發改委等六部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，這一管理辦法是首次專門針對PPP投融資項目市場的部門規章，而不再是之前僅僅對PPP投融資項目進行引導的指導性文件；2016年下半年，中共中央、國務院下發的《關于深化投融資體制改革的意見》(中發〔2016〕18號)；財政部下發的《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》(財金[2016]92號)；保監會下發的《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》；國家發改委、證監會下發的《關于推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》(發改投資[2016]2698號)等等。這些政策性文件對 PPP 項目的推介、PPP 項目財政承受能力論證、政府采購信息公開、PPP 項目信息平臺管理、物有所值論證、風險防范、融資渠道等均作出了明確規定，對PPP投融資項目市場的健康發展起到了重要的保障作用。

在落實成本控制工作之前，需要確保整體風景園林工程施工質量和施工進度，并在此情況下，對風景園林成本加以科學把控，以此實現成本投放的最小化。

2.財政和金融方面的政策扶持措施。為了保證PPP投融資項目能夠獲得適當的利潤回報并籌措到充足的投資資金，國家在這方面也采取了一系列傾斜性的政策措施。首先，允許地方政府將PPP投融資項目的政府支出納入到其年度財政預算和中長期財政規劃之中，但不能超過年度財政總支出的10%。其次，對于投資于公共基礎設施建設的PPP投融資項目實行企業所得稅優惠。再次，在融資方面允許政策性金融機構對PPP投融資項目的貸款最長期限為30年，鼓勵PPP投融資項目通過發行債券和設立產業基金的方式募集資金。

3.政府大力推廣。政府的具體推廣措施主要包括中央政府和地方政府兩個方面。一方面中央政府對PPP投融資項目加強了市場引導。從2014年底財政部開始分批公布PPP投融資項目的示范項目，而國家發改委則建立了PPP投融資項目庫，并分批公布PPP投融資項目的推介項目。另一方面，地方政府自2015年下半年以來，不斷加大對PPP投融資項目的推介力度。采取的方式包括組團、單獨推介以及政府網站發布信息等方式，并邀請社會運營建設企業和金融機構等參加各種形式的PPP投融資項目推介會。

二、PPP投融資項目市場運行中存在的問題

由于當前經濟低迷導致政府基礎設施建設壓力增大，以及政府為了促進PPP投融資項目市場發展而采取的一系列支持措施，PPP投融資項目迎來了前所未有的發展機遇。*曾林峰：《銀行參與PPP項目分析》，《中國金融》2016年第23期。但是，在其具體市場運行過程中，也存在影響其健康發展的問題。

(一)法律法規不健全問題

法律是現代國家對社會進行控制的主要手段，健全的法律法規對于保障PPP投融資項目市場的健康成長有著不可或缺的作用。然而，現有關于PPP投融資項目的法律法規卻存在一系列亟待解決的問題。雖然自2015年以來國家為了支持PPP投融資項目市場的健康發展，出臺了一系列的法律文件，但這些文件所形成的法律法規遠未達到完善的程度。這種不完善主要表現在兩個方面：一是缺少強制性的法律規范。當前關于PPP投融資項目的法律法規以指導性為主，對PPP投融資項目在其漫長的建設和運營過程中可能出現的各種問題，以及糾紛解決等缺乏具體的操作程序規定，社會資本方的合法權益得不到有效的制度保障。二是個別地方同其他法律法規相沖突，且缺乏相應的細則規范。如PPP投融資項目運作過程中經常會出現特許經營權授予的問題，然而其具體的授予方式卻容易同我國的《土地管理法》及相關法律產生矛盾。根據《土地管理法》及相關法律的規定，土地使用權的取得必須通過招標、拍賣或掛牌等公平競爭的程序取得。如果嚴格按照這一法律程序，則特許經營權人極有可能不能取得相應的土地使用權，從而使PPP投融資項目無法進行。

(二)政府行政存在的問題

在PPP投融資項目的市場運行過程中，政府在其中居于主導地位，其不僅是PPP投融資項目的設計者和提供者，還承擔著項目監督和引導者、參與者，乃至政策和法律提供者的身份。因此，PPP投融資項目能否順利運行，政府在其中有著決定性的影響。而PPP投融資項目在市場運行中存在的問題，也主要是政府行政存在的問題。就PPP投融資項目市場運行的現狀來看，政府行政存在的問題主要包括以下幾個方面：

1.政府直接控制社會資本方。PPP投融資項目最大的特色和優勢之一，是其能夠充分利用社會資本的融資能力以及運營與管理能力，從而保證該項目能最大程度地促進社會福利水平的提高。然而，在具體的PPP投融資項目市場運行過程中，由于此類項目的受益具有長期穩定可靠的特征，地方政府往往不愿意選擇其無法控制的民間資本作為社會資本合作方，而是傾向于選擇直接或間接受其控制的國有企業作為社會資本方參與PPP投融資項目。這種狀況的結果就是直接導致PPP投融資項目中的社會資本方不具備社會資本的特質，其人員、資金，乃至具體操作過程實際上都還是必須接受政府方面的控制。這種PPP投融資項目所起到的真正作用，說穿了，就是避開國家對地方政府擴大債務的監管，通過其直接控制的國有企業平臺向金融機構融資。由于這些國有企業不具備真正的社會資本對項目的投資回報和風險等進行獨立評估的能力，也沒有相應的對該項目的運營和管理的優勢，從而大大增加了PPP投融資項目的運營風險。而且由于這些作為社會資本方參與PPP投融資項目的國有企業同地方政府之間的隸屬關系，在其缺乏償債能力的情況下，其項目融資有進一步演變為地方政府債務的可能。

2.政府違約的可能。PPP投融資項目由于經常具有公益性質，社會資本方要保證其合理的利潤，往往需要政府對該項目提供的服務進行合理定價、賦予其特許經營權，乃至必要的財政補貼。然而，在具體的運營過程中，政府極有可能出于民生問題的考慮而給該服務價格規定低于合理的社會平均價格；或者因為項目前期評估不準確，對政府補貼沒有清楚表述；或者多級政府和多屆政府參與項目合同的履行等。這些情況的出現，PPP投融資項目的社會資本投資方就不得不面對政府違約的可能。如何對PPP投融資項目中可能出現的政府違約行為進行限制，并由其承擔相應的違約責任，當前的法律并沒有具有可操作性的詳細規定，從而在很大程度上增加了社會資本參與PPP投融資項目的風險。

3.為追求政績而盲目擴張。地方政府為了追求政績，并充分利用PPP投融資項目減輕政府債務的作用，往往想方設法上馬各種形式的PPP投融資項目。很多本來應當由市場來決定的投資項目，如農貿市場、工業廠房和房地產等，也在拉動經濟增長的目標下以“園區開發”的名義納入PPP投融資項目之中。*楊雪琴、劉敏：《PPP項目融資風險的影響因素及對策》，《商業經濟研究》2016年第18期。對于這些地方政府來說，PPP投融資項目只是其拼政績、博眼球的工具，為了盡可能擴大PPP投融資項目的數量和規模，很多項目均沒有經過科學論證和評估即倉促上馬，為其后續建設和運營留下很大的隱患。

(三)社會資本參與方存在的問題

社會資本方是PPP投融資項目中除政府以外的主要參與者，其不僅要負責PPP投融資項目的具體建設和運營，還需要為項目的順利進行獲得足夠的融資。社會資本方在PPP投融資項目的市場運作中存在的問題，也會對PPP投融資項目能否成功產生直接的影響。就當前PPP投融資項目市場運作的情況來看，社會資本參與方存在的問題主要包括以下幾個方面：

1.缺乏有效的監管機制。PPP投融資項目的社會資本方直接負責項目的建設和運營，為了保證其行為能夠嚴格遵守項目設計的目的，以及項目協議中的相關條款，對其進行一定程度的監管是完全必要的。這種監管應當涉及到兩方面的內容：一是社會資本方建設PPP投融資項目，以及后續運營過程中提供服務的質量；二是其運營過程中是否嚴格按照項目設計的目的提供服務，主要包括提供相應服務的價格和質量。然而，由于PPP投融資項目協議往往對政府監管只進行原則性的規定，缺少可操作性的具體細則，加之缺乏足夠的專業人才等原因，因此難以起到真正的監管作用。社會資本方自身也出于節省成本的目的，不愿意設立專門的組織對其進行相應的監管。在缺乏有效監管的情況下，作為社會資本的項目建設方和運營方極有可能為了其自身的利益，而損害社會公眾的福利，導致PPP投融資項目增進社會福利的目的不能順利實現。

2.缺乏有效的風險防范機制。PPP投融資項目在建設和運營過程中，必然會面臨著一系列由于市場競爭和需求不足，以及財務和管理等諸多方面的風險。但是，現有PPP投融資項目的社會資本參與者往往只關心項目可能帶來的長期穩定的收益，而對可能出現的風險缺乏足夠的防范意識，尤其是忽略風險預警與防范機制的構建，在PPP投融資項目的運營過程中缺乏有效地風險防范機制和抵御可能出現風險的能力。

3.融資渠道狹窄且成本高企。當前PPP投融資項目的主要融資渠道為商業信貸和上市籌資，雖然由于PPP投融資項目的收益具有長期穩定性，從而具有良好的信譽，因此從這些融資渠道獲得足夠的投資和運營資金難度不大。然而，僅僅依靠商業信貸和上市籌資這兩種方式，不僅渠道狹窄，可選擇性小，而且成本高企。*韓金鋒：《PPP項目融資的資本結構及補償模式研究》，《現代管理科學》2016年第12期。同時，也會大大增加PPP投融資項目社會資本參與方獲得合理利潤的難度，給PPP投融資項目的健康發展造成不必要的障礙。

三、PPP投融資項目市場的完善路徑

PPP投融資項目市場的良好發展前景雖然可以預期，但其具體運行過程中存在的問題卻可能為未來留下風險隱患。因此，需要從以下幾方面對PPP投融資項目市場進行完善，實現PPP投融資項目市場的規范有序發展。

(一)完善現有法規，提高立法層次

PPP投融資項目存在的所有問題，幾乎都可以通過相應的法律法規的完善得到一定程度的解決。現有法律法規的完善主要包括兩方面的內容：一方面有必要在修訂現行法律法規的基礎上提升PPP投融資項目相關立法的層次。由于現行與PPP投融資項目相關的法律法規多為行政法規、部門規章和地方法規，而這些法律法規不僅層次較低，且一般只涉及到PPP投融資項目某一方面法律關系的規范，對PPP投融資項目難以形成充分有效地規范和促進作用。鑒于PPP投融資項目對于基礎建設投資的重要性日益增加，有必要對現有的法律法規進行修訂，并在此基礎上進行有關PPP投融資項目的專門立法，由全國人大通過類似于《PPP投融資項目促進法》的法律，并由國務院制定配套的實施細則，在提高立法層次的基礎上對和PPP投融資項目相關的內容進行系統而詳細的規定。*仇保興：《推進政府與社會資本合作(PPP)的有關問題和對策建議》，《城市發展研究》2016年第5期。另一方面，制定PPP投融資項目相關法律同其他法律的沖突規范。由于現行PPP投融資項目相關法律法規同其他法律存在一定程度的矛盾，有必要根據實際情況制定相應的沖突規范，在保證法律權威性的基礎上消除PPP投融資項目開展過程中可能出現的法律風險。如PPP投融資項目的特許經營和土地使用權轉讓規定之間的沖突，有必要按照特別法大于普通法的沖突解決規則，在相關條款中直接規定特許經營方獲得相關土地使用權的優先地位。

(二)確立服務意識，轉變政府職能

政府職能的轉變是保證PPP投融資項目市場順利發育和快速成長的關鍵。在經濟新常態背景下，要處理好政府引導與市場主導的關系，*郝濤、徐宏等：《PPP模式下養老服務有效供給與實現路徑研究》，《經濟與管理評論》2017年第1期。政府必須改變其只是將PPP投融資項目作為其提升政績和減輕債務壓力的工具，并采用行政管理方式對PPP投融資項目進行實際控制的觀念，充分發揮PPP投融資項目利用社會資本參與所具有的市場和管理方面的優勢，確立服務意識，加速政府職能的轉變。

1.將政府角色嚴格限定為指導者和監督者。PPP投融資項目相對于政府直接投資最大的優勢，不僅在于其可以充分利用社會資金，減輕政府投資資金不足的壓力，更在于其能充分利用社會資本在市場和管理方面的優勢，提高政府治理社會的能力。因此，必須改變當前政府在PPP投融資項目中直接控制社會資本參與方，從而導致其可能存在的市場和管理優勢完全喪失的局面。一方面國家應當通過法律明確規定與地方政府或者其上下級政府有著直接隸屬關系的企業不得作為社會資本參與PPP投融資項目，減少地方政府直接控制社會資本方的可能。另一方面，地方政府應當明確自身在PPP投融資項目中的指導者和監督者的定位，對于PPP投融資項目的具體建設和管理活動，在社會資本參與方沒有違反項目協議和法律法規的情況下，不能以任何形式進行干涉，更不能越俎代庖，越過社會資本方直接進行業務操作。

2.在項目協議中明確規定政府的違約責任。為了防止項目開展過程中可能出現的政府違約且不承擔相應責任，導致社會資本參與方項目投資風險增大，有必要在項目協議中明確規定政府的違約責任。相關項目協議條款必須對政府可能出現的違約情況進行充分估計，并按照具體情況將政府應當承擔的相應責任予以詳細規定，在保證其可操作性的基礎上防止可能出現的政府違約糾紛。另外，政府必須增強契約意識，尤其是在出現項目協議中沒有預計到的既成違約事實的情況下，應主動同社會資本參與方進行協商，在保證其合理利益并取得其諒解的基礎上尋找雙方可以接受的最佳解決方案。

3.建立科學的項目評估機制，以防止PPP投融資項目的盲目上馬，從而造成不必要的資源浪費。政府在PPP投融資項目的立項過程中，必須建立科學的項目評估機制，尤其是應當考慮聘用第三方獨立的專業評估機構，對其可能存在的風險進行充分的測評，以保證PPP投融資項目的質量。*聶穎、郭艷嬌等：《PPP模式的財政管控策略研究——基于資本結構優化的視角》 ，《地方財政研究》2016年第18期。

(三)切實提升PPP投融資項目社會資本方的運營能力

社會資本方運營能力高低將直接關系PPP投融資項目的順利展開和目標的實現，因此有必要采取以下措施，促進其運營能力的提升。

1.建立有效的PPP投融資項目監管機制。在政府方對PPP投融資項目監管能力不足的情況下，社會資本方應當充分認識到必要的監管對項目順利開展的保障作用，通過自身建立專門的監管組織以及聘請專業的第三方監管機構的方式解決具體項目監管薄弱的問題。

2.建立有效的PPP投融資項目風險防范機制。社會資本方在項目建設和運營過程中，必須對其可能遇到的各種市場風險和財務管理風險進行充分的評估，并制定相應的預案，提高自身的抗風險能力，保證項目的順利運行。一方面社會資本方有必要設立專門的人員和機構對項目風險進行管理；另一方面，在自身風險管理能力不足的情況下，必須聘請外部專業的風險管控機構對其風險進行專門管理。

3.積極開拓低成本融資渠道。商業信貸和上市籌資為主的融資方式是目前PPP投融資項目成本居高不下的主要原因之一，為了充分促進PPP投融資項目市場的健康發展，積極開拓低成本的融資渠道勢在必行。從當前存在的社會融資渠道來看，可以從兩個方面引進低成本資金進入PPP投融資項目市場：一是各種政策性很強的低息貸款，包括外國政府貸款、世界銀行等國際金融機構貸款和國家政策性銀行貸款；二是保險公司和住房公積金融資。當然，目前國家對這兩方面的資金進入PPP投融資項目均存在一定程度的限制，不過，多渠道融資已經成為未來PPP投融資項目資金來源的重要發展方向，社會資本參與方應當積極爭取開拓低成本的融資渠道，以降低項目融資成本，擴大盈利空間。

四、結語

在當前國民經濟進入低速穩定增長的宏觀經濟環境下，PPP投融資項目較好地迎合了需要大量政府投資拉動經濟增長，而政府自有投資資金不足的情況。與此同時，PPP投融資項目還能充分利用社會資本參與方的市場和管理經驗，增強政府對社會的綜合治理能力。正是PPP投融資項目所具有的這些獨特優勢，其在獲得國家政策大力支持的同時，整體市場規模持續擴大，市場前景值得期待。

(責任編輯：欒曉平)

2017-02-25

張彥偉，男，四川大學經濟學院博士研究生。

F830

A

1003-4145[2017]06-0135-05