農用地權益保護機制研究

章雨潤

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

農用地權益保護機制研究

章雨潤

(東南大學 法學院，江蘇 南京 211189)

自1982年憲法頒布以來，我國不斷在二元土地制度的基礎上延伸法律保障體系，為農用地構建了多元權益保護機制。在這個保護機制中，憲法居于核心地位，其所確立的二元土地制度，是在總結歷史經驗教訓的基礎上，結合我國現實國情設定的；土地管理法和農村土地承包法等部門法規范對二元土地制度的具體內容作了細化，是二元土地制度得以有效運轉的基礎；刑法設置了“非法占用農用地罪”，對未經審批或者騙取審批而非法占用農用地中較為嚴重的行為予以刑事規制，為農用地的權益保護提供有效的刑事護盾。

農用地；權益保護機制；憲法：行政法；刑法

權益保護機制的構建，是農用地管理法治化的基石。農用地是農業生產的基本資料，也是很多農民生存、創造財富的主要依賴，對于農民而言彌足珍貴。從法律上看，以憲法所確立的城鄉二元土地制度為核心，我國目前已經形成了包括土地管理法、農村土地承包法以及刑法等在內的農用地多元保護法律體系。在憲法的統籌之下，行政法律規范與刑事法律規范形成聯動，在不同層次取得了農用地權益保護的效果。當代中國的土地制度總體上是二元的，這種城鄉分立的制度創舉，在保護農用地權屬相對穩定的同時，也讓城市土地保持足夠的市場活力。然而，農用地確權深深依賴于戶籍制度，而隨著城鄉人口流動的頻繁化、普遍化，這種立基于城鄉二元結構的二元土地制度的軟肋也充分暴露：在實際操作中，容易出現為了“集體利益”或者“公共利益”而犧牲“個人利益”的局面，進而形成對農戶合法權益的侵犯。農用地權益保護不均衡、不充分的問題，集中反映了目前農村土地管理制度運作的不暢，建立以憲法為核心，以行政法律規范和刑事法律規范為兩翼的農用地權益保護機制，是解決這類問題的關鍵。

一、憲法為核：二元土地管理制度的確立

(一)城鄉二元土地制度的生成邏輯

我國的土地管理制度是二元的。一方面，在改革開放初期，我國人地矛盾已經初步顯現，需要加強耕地管制，保護農業生活、生產資料的穩定供應；另一方面，城市化的發展，又要求推進土地的市場化運作，提升土地的市場運作效力。以此為契機，1982年憲法確立了城鄉二元土地制度，力求通過土地管理的分立來解決上述土地管理的問題。我國憲法第8條、第9條、第10條對城市與農村土地的權益歸屬與管理模式作出明確規定，這是城鄉二元土地制度得以架構的核心依據。

我國憲法有意識地進行土地管理制度的城鄉分割，有非常深刻的歷史與現實背景。從歷史的角度看，以往土地改革與農業集體化活動雖然構建了以“互助社”“合作社”為基礎的基層合作網絡，*李里峰：《革命中的鄉村——土地改革運動與華北鄉村權力變遷》，《廣東社會科學》2013年第3期。但小農思想的局限性較為嚴重，且農民可以通過合作社直接獲取糧食，這從某種層面助長了不勞而獲與浮夸之風，不可避免浪費了生產力。新中國成立早期的土地改革雖然在很大程度上破除封建土地制度的弊病，但土地改革過度強調“集體所有權”的弊病也充分彰顯，這是新一輪土地改革的重要歷史教訓。從現實來看，市場化與城市化的發展，是城鄉二元土地制度確立的現實動因。改革開放早期，我國進入“城市主導型”城市化階段，以上海、北京、天津等為代表的核心城市開始崛起，*管衛華、林振山、陸玉麒、甄峰：《改革開放以來中國城市化水平發展的區域差異研究》 ，《中國軟科學》2008年第9期。城市的吸引力不斷增強，農村人口開始向城市轉移。城市化的快速推進，伴隨著城市土地范圍的擴張，城市土地管理的問題也逐漸凸顯。由于當時城市社區的概念尚未形成，城市中流動人口數量較多，難以按照集體行動的邏輯管理土地；考慮到我國所有制的特點，只能夠將城市的土地由國家進行管理。由此觀之，二元土地制度的生成是歷史與現實的選擇。

(二)資產抑或負債：二元土地制度的評判

翻閱學術文獻，當前對城鄉二元土地制度無疑以批判居多。例如，有的學者認為，城鄉二元土地制度下土地增值收益的不協調、土地管制差異大，是造成農民失地、農村凋敝、貧富差距拉大、社會結構異化的主要原因。*劉守英：《中國城鄉二元土地制度的特征、問題與改革》，《國際經濟評論》2014年第3期。但很顯然，城鄉土地增值收益是受市場調控的，盡管其中有制度干涉因素，但以此論證城鄉二元土地制度的不合理性未免有失偏頗；至于土地管制差異大，是基于現實因素的考量，如果放松管制，隨意讓農村土地流入市場，反而會加劇農用地的減少局面。也有學者認為，城鄉二元土地制度決定了，我國的城市化是政府主導的內生型城市化，不是從城鄉一體化的視角來理解城市化的，因而不可避免會出現土地不合理利用的問題。*許經勇：《我國城鄉二元土地制度的負面效應與改革路徑研究》，《東南學術》2016年第1期。確實，從某種程度上說，我國城市化是政府主導下的內生型城市化，這主要是由于城市土地的擴張是國家通過征收農村土地，再經由國家將使用權轉讓給單位或者個人，并給予農民一定的經濟補償來實現的。但是，這并不意味著我國二元土地制度與城鄉一體化邏輯是相違背的，相反，二元的土地制度是城鄉一體化的基礎，有了二元的分離基礎，才有實施一體化的必要。

筆者認為，城鄉二元土地制度是我國憲法總結以往經驗教訓，立足于我國城鄉二元結構的現實情況所確立的，是契合我國基本國情的。城鄉二元土地制度，一方面便于對農村土地的管控，避免農村土地在市場化的運作中快速流失，這是保持農村耕地穩定的重要前提；另一方面，在國家的介入下，能夠確保城市范圍的有序擴張。如果城鄉土地制度同一，農村土地勢必會在城市化的快速發展中大幅度流失，這不僅不利于保持耕地的穩定性，而且會導致城市土地集約化利用程度不高，造成城市化發展的畸形。因為農村土地不僅規模大，價格也比城市中心低廉，在有充足土地供應的情況下，“老城區”的土地自然不斷荒廢。國家對農村土地的流轉進行限制，只有在國家征收的情況下才能夠出讓給單位或者個人，有效地延緩了城市擴張的步伐，有助于提升對城市內部土地的集約化利用。由此可見，在鄉村與城市實施統一或者類似的土地制度，反而容易造成農用地的流失，破壞城鄉有序發展的規律。

事實上，城鄉二元土地制度并不妨礙城鄉一體化建設，只不過“二元”與“一體化”的邏輯似乎有所抵牾，以至于讓人產生二者并不相容的錯覺。*王克強、趙露、劉紅梅：《城鄉一體化的土地市場運行特征及利益保障制度》，《中國土地科學》2010年第12期。就土地制度而言，城鄉一體化的推進奠基于城鄉二元土地制度，或者說，只有充分認識、理解、尊重城鄉土地差異，城鄉一體化才能夠有效展開。城鄉一體化并非消滅一切差異，實現城市與鄉村的均等發展，而是在肯定合理差異的基礎上，盡可能地消除其中不公平、不平等的因素，減少城鄉發展的不協調。正如前文分析，二元土地制度本身主要是為了保護農村土地的穩定性，制度設計的初衷并無多大問題，關鍵問題在于制度的落實?，F實中，不少地方政府為了增加財政收入，頻繁征收農村土地，高價出賣給單位和個人，這是造成農村土地流失的重要原因。2003年到2010年間，地方政府不斷加快征收與出讓土地的步伐，期間政府土地出讓收入增長5倍之多，*王賢彬、張莉、徐現祥：《地方政府土地出讓、基礎設施投資與地方經濟增長》，《中國工業經濟》2014年第7期。土地出讓對于GDP的貢獻度也保持在較高的水平。由此可見，農村土地流失、城鄉差異加大等問題，主要源于地方政府落實二元土地制度過程中的不合理操作。既然問題根源在此，那么應當改變的是地方政府的執行規定，而非二元的土地制度。

二、行政為基：農用地權益保護的具體舉措

我國憲法確立了二元土地制度的總體架構，但具體內容主要體現在土地管理法與農村土地承包法等行政法律規范中。農用地權益保護主要涉及到耕地、林地、草地以及其他農業用地，國家在這類土地上總體以管制為主，但不同類型農用地的管制方式與程度存在差異。

(一)耕地保護主義

我國土地管理法的第4章以10個條文的篇幅對耕地保護主義作了規定，要求地方政府嚴格執行土地利用的總體規劃，禁止任何單位或者個人，以任何形式破壞耕地。不僅如此，土地管理法第37條還明確規定禁止撂荒耕地，撂荒2年以上的，可以由縣級以上人民政府無償收回。當然，這并非意味著國家對耕地實施絕對管制，依照我國農村土地承包法第32條的規定，取得土地承包經營權的人員，在法律規定的限度內，可以進行轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式的土地流轉。

耕地保護主義的確立，是對我國憲法土地二元制度的實踐，通過嚴格限制土地流轉，防止在城市擴張過程中農村土地被蠶食，確保耕地總量的穩定性。然而，我國目前的耕地保護模式屬于“管理與控制模式”，*閻其華、李炳燃：《國外耕地保護的法律措施模式及對我國的啟示》，《東北大學學報(社會科學版)》2014年第5期。依賴地方政府的指令性計劃，所獲得的收益30%歸中央、70%歸地方，未照顧到實際使用者農民的利益*王成利：《農戶農地轉出意愿及其影響因素分析》，《山東社會科學》2016年第12期。，耕地保護制度的激勵效果有限。不僅如此，耕地的過度管制也導致農村土地上市流轉成為問題，以至于在當下，圍繞農村土地流轉問題的理論聚訟始終“喋喋不休”。

耕地作為特殊的生產資料，具有較強的可利用性，國家強調絕對限制耕地變更用途，確實保護了耕地的數量，但卻導致土地制度過于僵化。事實上，在農用地內部，只要不改變農業用地的性質，在保持耕地最低數量限度的情況下，也應當允許相互轉化。例如，集體經濟組織在保持耕地最低數量的情況下，允許農民變部分耕地為草地、林地，增強了土地制度的靈活性。這種做法并不違反城鄉二元土地制度，而是在堅持二元土地制度的基礎上，實現了農村用地的有效、合理循環。至于農村土地上市流轉，其實目前主要依賴于政府征收，再出讓給單位或者個人，這是“管理與控制模式”的另一重要特征。如前分析，地方政府長久以來對土地征收的出讓收入過于依賴，導致農村土地快速萎縮，拉大城鄉差距。但從反面來看，如果地方政府放開土地管制，則農村土地在城市化的浪潮之下可能減少得更快。正因為如此，盡管國家嚴格控制農用地的上市交易，在某些情況下可能會出現濫用權力的風險，但在二元土地制度之下，國家加強對農村土地上市流轉的掌控是必要的。

綜上所述，一方面，出于增強土地制度靈活性的考量，要適當允許農村耕地在農用地內部的流轉，農村集體經濟組織在保持耕地最低數量限度的情況下，適當允許耕地改變性質為林地、草地或者其他農用地；另一方面，為保障耕地的穩定性，不宜過多開放耕地市場化的路徑，維持耕地在國家的管控之下穩定上市流轉的模式，從而防止由于農村耕地大量上市流轉而帶來的失控局面。

(二)農用地保護的民主與平等原則

依照我國農村土地承包法第6條、第18條的規定，農村土地承包應當在集體經濟組織的統籌下，民主、平等地進行。土地作為農民最基本的生活、生產資料，當然需要堅持民主、平等的原則，不得隨意多分、少分，也不能讓一部分人分得較好耕種的土地，而讓另一部分人分得難以耕種的土地。集體經濟組織雖然是土地分配任務的統籌者與實際決策者，但在分配土地的過程中，依然需要充分考慮成員的意見，每個成員的意志共同組成集體經濟組織的意志。

然而在現實中，農村土地承包制度依然存在不少問題，這是該制度設計時所遺留的問題。按照我國農村土地承包法第1條、第15條的規定，農村土地承包經營是以家庭為單位、以農戶為具體承包戶而實施的。但是當承包戶脫離“承包家庭”或者喪失“戶”之后，則土地承包經營權的確定就成為難題。以農村離婚婦女為例，通常而言，農村婦女離婚后就脫離所在家庭，在離婚前所在的農村集體經濟組織中一般也會相應地喪失對應的承包土地；與此同時，在離婚婦女娘家所在地的集體經濟組織中，由于缺乏“戶”，通常也不能夠承包土地，農村婦女就容易陷入進退兩難的境地。盡管按照農村土地承包法第30條的規定，離婚婦女在新居住地未取得承包地或者離婚婦女仍然在原居住地生活的，則發包方不能夠回收土地。但是該規定與以“家庭”為承包單位、以“戶”為承包方的土地承包經營權法律制度有所抵牾。要想使得離婚婦女能單獨獲得承包土地，村集體經濟組織往往需要從原家庭中分離出部分土地。但是在廣大農村地區，土地的總體面積是根據承包“戶”的數量決定的，不少家庭中數人可能只分得一塊面積比較大的田，分割起來頗為困難，很少有集體經濟組織愿意每次村民離婚都單獨召開會議分割土地。

農用地權益保護應堅持平等原則，不考慮性別、年齡或者其他因素，只要是集體經濟組織的成員，都應當平等享有農用地的合法權益。我國以“家庭”為承包單位、以“戶”為承包者的土地承包經營權制度，最初是為了通過戶籍制度對土地承包主體進行管理，但片面強調這些規范，容易忽視離婚婦女對于農用地所應享有的權利，容易造成實踐中執行的困境。例如，廣東高級法院曾對下級法院判決的農村離婚婦女土地承包經營權案件執行狀況進行統計，發現2003-2005年度此類案件的執行率僅為26.3%，即便近年來執行率有較為明顯的增加，但農村離婚婦女土地承包經營權案件的執行情況依然不很理想。*賈志生、胡德華：《農村離婚婦女土地承包經營權案件的執行困境及進路探索》，《法律適用》2011年第7期。近年來，司法機關逐漸認識到農村離婚婦女土地承包經營權保護的重要性，有關判決基本上都站在保護農村婦女土地承包經營權的立場。例如，2016年山東一法院在判決中認為，“家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶”的條文說明，農戶是土地承包經營權的權利主體。家庭共同經營的農村承包經營戶是基于共同關系(如夫妻、父母子女等家庭關系)而產生的，在共同關系終止時，其成員可以請求分割承包地。

農村離婚婦女土地承包經營權不平等保護問題，實際上只是農用地權益保護不平等問題的一個縮影。在整個農用地權益保護機制中，以土地管理法和農村土地承包法為代表的行政法律規范，對二元土地制度下農用地權益保護作出了較為細致的規范，但依然存在國家管控過嚴、農用地權益保護不平等的問題。要想全面解決這些問題，必須要在憲法的總體指導下，不斷完善立法，理性調控司法，重點完善執法，形成立法、司法、執法的有效合力。

三、刑事為盾：農用地權益保護的“最后手段”

刑法具有“補充性”“不完全性”與“寬容性”等特性，“只有在其他手段……不充分的時候，才能使用刑法”，*[日]平野龍一：《刑法的基礎》， 黎宏譯，中國政法大學出版社2016年版，第90-91頁。這表明了刑法是“最后手段的法”。但嚴重違反土地行政管理規范，造成農用地大量損失，通過行政手段無法充分制裁的，則有動用刑法規制之需。縱觀刑法條文，涉及農用地權益保護的主要是“非法占用農用地罪”，該條與土地管理法第74條、第76條形成照應，從而切實有效地保護了農用地的合法權益。然而，該罪在實際適用的過程中，也存在一定的問題。

(一)司法實踐的亂象

從犯罪構成要件角度來看，要想成立“非法占用農用地罪”應當滿足三個條件：一是違反土地管理法規，主要表現為私自占用土地或者采用欺騙手段獲得政府批準，非法占用土地，造成土地鹽漬化、荒漠化或者擅自開發土地的。二是改變土地用途，這主要表現為將農用地作為非農用地使用，主要表現為在農用地上建房、采礦、采石或者將騙取的土地用于非法建設。三是占用數額較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的。目前，關于該要件還沒有明確的規定，司法實踐的態度也不統一。

實踐中，對于“非法占用農用地罪”的認定存在早期化的現象，即對沒有必要認定為該罪的行為隨意入罪。這主要表現在對“違反土地管理法規”以及占用“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”這兩個要件把握不準確。

首先，結合我國土地管理法第74條、第76條的規定可以看出，此處的違反土地管理法規主要存在三種情況：未經批準而占用農用地，超越批準的占用數量和以欺騙的手段獲批農用地。于是在現實中，只要耕地沒有經過批準而改變用途，都可能構成該罪，即便手續正在辦理中也會被認定屬于違反土地管理規定。*晉海、胡漫漫：《非法占用農用地行為特征及司法治理策略——基于200個判例的經驗分析》，《湖南農業大學學報(社會科學版)》2016年第1期。例如，在2016年吉林省的一個案例中，孫某某在辦理手續的時候建設非農設施，人民法院依然認為“其行為已構成非法占用農用地罪”。由此可見，審批手續是否合法、有效，是“非法占用農用地罪”成立的前提條件。

其次，在占用“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的認定上，司法機關的態度也極為不統一?！胺欠ㄕ加棉r用地罪”脫胎于“非法占用耕地罪”，經由2001年全國人民代表大會常務委員會通過的《中華人民共和國刑法修正案(二)》所調整。而2000年最高人民法院《關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》、2005年最高人民法院《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》以及2012年最高人民法院《關于審理破壞草原資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，分別對破壞耕地、林地、草地的入罪標準進行了規定，所規定的數量標準也不統一。例如，非法占用耕地10畝以上為“數量較大”，而占用“特種用途林地”只要5畝以上就構成“數量較大”，而占用草地“數量較大”則需要分情況處理。同樣地，在“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的認定上，上述司法解釋也存在不統一的問題。司法解釋對耕地、林地、草原用地的“數額較大”以及“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的標準進行區別對待，容易造成司法適用的困難，尤其是在某人分別占用耕地、林地與草原，總體數量在10畝以上，但單個數量都不滿足入罪要求時，此時如何處理便會出現問題。顯然，這種根據農用地的類型設置不同入罪標準的做法，貌似是合理的，但由于欠缺有效的數量轉化機制，導致司法實踐中認定的困難。不僅如此，2005年最高人民法院《關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》將“嚴重毀壞”與“嚴重污染”并用，導致司法機關認為“嚴重污染”也是“嚴重毀壞”的一種形式。例如，(2015)海刑初字第240號案例中，人民法院認為，“本案被告人詹某某使用挖掘機對涉案林地進行推挖，已經造成林地內的原有植被或種植條件嚴重污染”，構成“非法占用農用地罪”。由此觀之，目前司法實踐對于“非法占用農用地罪”的認定還比較混亂，對于該罪成立要件的把握不夠準確，以致于實踐中該罪認定存在困難。

司法實踐中“非法占用農用地罪”認定的早期化，使得某些不宜入罪的行為被亂入罪，破壞了罪刑關系的內在秩序。基于實質罪刑法定主義的要求，只有在實質上值得刑法處罰的行為，才能夠作為刑事犯罪處理。就“非法占用農用地罪”而言，目前司法實踐對于“違反土地管理法規”要件的理解過于形式化，以是否獲得審批為界點來判斷犯罪是否成立，固然使得判定標準明確化，但也會納入某些不宜入罪的情形；關于占用“數量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”認定的司法解釋較為混亂，實踐中判定標準也不統一，對于某些不宜入罪的行為也過早地入罪。

(二)刑法的自我克制與犯罪成立關鍵詞的合理解釋

自我克制是刑法的主觀品質，*[日]平野龍一：《刑法的基礎》， 黎宏譯，中國政法大學出版社2016年版，第90-91頁。限制國家刑罰權是現代刑法的精髓。這就要求刑法應當盡可能少地干涉社會生活，降低司法系統對刑事制裁的依賴?！胺欠ㄕ加棉r用地罪”屬于典型的行政犯，在我國土地管理法第74條、第76條中有明確的指引性規范。這就意味著，“非法占用農用地”的行為，首先應由行政機關介入，行政機關可以要求違法者恢復原狀或者采取其他補救措施。只有當損害特別嚴重或者無法補救的時候，才應當介入刑事手段，這是刑法自我克制在“非法占用農用地罪”適用上的主要體現。

要想保持刑法自我克制的特性，就必須對本罪成立的關鍵詞作出合理解釋。

首先，“違反土地管理法規”是記述的還是規范的構成要件問題，該問題的回答直接影響解釋的方向。如果是記述的構成要件，只需要作出形式的理解，即只要沒有將審批拿到手的，均屬于違反土地管理法規的規定；如果是規范的構成要件，則需要視具體的情形進行判斷，在必要的時候作出實質的解讀。誠然，多數學者傾向于對違反土地管理法規作出形式的理解，*王磊：《論我國土地征收征用中的違憲問題》，《法學評論》2016年第5期。但這是否意味著“違反土地管理法規”是記述的構成要件呢？筆者認為，在很多情況下，是否“違反土地管理法規”并不明確，土地管理法也并未明確只有完全拿到地方政府的行政審批，才能夠改變土地用途。因此，此處的“違反土地管理法規”應當作出緩和的理解，如果地方政府已經同意審批，只是遲延履行蓋章、報備等程序時，則不應當將這種情形認定為“違反土地管理法規”的規定，從而對“違反土地管理法規”的規定作出規范的理解。當然，如果行為人的申請沒有獲得政府的審批，只是進入到審批的初級階段，在這種情況下行為人擅自改變土地用途，則屬于“違反土地管理法規”。

其次，對占用“數額較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”作出統一規定，避免規定不統一而形成司法的亂象。如前分析，目前對于占用“數額較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的理解存在三個司法解釋，分別針對耕地、林地、草原作出不同標準的規定。當行為人破壞單一類型的農用地時，可以適用其中一種司法解釋，基本上不會產生數量認定上的困難；然而，當行為人破壞耕地、林地、草原中兩種以上的農用地時，則以何種標準認定破壞的數量就會出現問題。正因為如此，目前對于“數額較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的司法解釋規定是不合理的。解決問題的方案主要有兩種：一是明確不同類型農用地折抵換算的規則，確保行為人破壞多種農用地時能夠循環換算，保證換算標準的統一化；二是在現有司法解釋的基礎上，形成統一的司法解釋，從根本上解決司法解釋不統一的問題。在這兩種方案中，筆者傾向于采用后者。這主要是由于：一方面，目前上述三個司法解釋的不統一性不僅體現在數量標準上，還存在某些難以融合的特殊規定，如對“嚴重毀壞”的理解存在差異。這就意味著，通過司法解釋來不斷填補漏洞，基本上是行不通的。另一方面，盡管筆者并不提倡頻繁地修改司法解釋，但從現實來看，只有將司法解釋的數量標準、“嚴重毀壞”標準予以統一，才能夠從根本上扭轉司法機關操作不統一的問題。

最后，對非必要入刑的“非法占用農用地”行為，適用行政手段規制即可。“非法占用農用地罪”屬于行政犯，通常并非重罪，如果所造成的損害并不十分嚴重，可以通過事后措施恢復的，也沒有必要入刑。例如，行為人非法占用耕地10畝，已經將耕地推平，準備建設房屋。但是在行政機關告知后，及時還原耕地的，則沒有必要進行刑事處罰。事實上，我國土地管理法第74條也有類似的規定，即在他人非法占用耕地時，行政機關通常會責令限期改正或者治理，并視情況可以處以罰款。具體而言，對于情節顯著輕微的“非法占用耕地”的行為，法官可以有意識地適用刑法第13條“但書”的規定予以出罪，從而避免“過罪化”所引發的非正義。*[美]道格拉斯·胡薩克：《過罪化及刑罰的限制》，中國法制出版社2015年版，第23-25頁。

結語

我國農用地權益保護經歷從殘缺到完善、由一元到多元的發展歷程，形成以憲法為核心，以行政法規范、刑事法規范為兩翼的多元保護機制。飽受爭議的二元土地制度，并非導致農民失地、農用地萎縮、城鄉差異增大的原因，地方政府為片面追求GDP而大幅賣地，是導致城市擴展過快、城鄉差距拉大等問題的主要原因。只有堅持城鄉二元土地制度，尊重城市與農村土地管理的現實差異，才能夠有效發揮城鄉一體化建設的作用。以二元土地制度為基礎，土地管理法和農村土地承包法等部門法規范作出了細化規定，但在司法實踐中依然存在農用地權益保障不足的現象。作為“最后手段的法”，刑法應當保持自我克制的特性，對“違反土地管理法規”與“數額較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞”兩個要件作出合理解釋，才能精準、妥當地適用“非法占用農用地罪”。

(責任編輯：迎朝)

2017-03-12

章雨潤(1969—)，男，浙江紹興人，東南大學法學院博士研究生，研究方向為刑事法學。

本文系教育部人文社會科學研究規劃項目“刑法出罪機制問題研究”(項目編號：15YJA820015)的階段性成果。

D922.3

A

1003-4145[2017]06-0051-05