城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制
——基于公平正義的分析

柴 榮 李 竹

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

·土地問(wèn)題的法律規(guī)制專題研究(學(xué)術(shù)主持人：柴 榮)·

城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制
——基于公平正義的分析

柴 榮 李 竹

(北京師范大學(xué) 法學(xué)院，北京 100875)

城市規(guī)劃中土地利用制度的價(jià)值要求包含“公平”和“正義”兩方面內(nèi)容。具體而言，“正義”意在為公共政策提供價(jià)值導(dǎo)向和標(biāo)準(zhǔn)，“公平”則力求糾正公共決策帶來(lái)的物質(zhì)與非物質(zhì)利益分配失衡，而具體法律規(guī)范的作用是在上述理念的要求下對(duì)于城市規(guī)劃行為進(jìn)行具體規(guī)制。需要依據(jù)城市規(guī)劃中土地利用的特性，對(duì)于其范疇內(nèi)“正義”的原則和標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題進(jìn)行討論；闡釋在“公平”的要求下，城市規(guī)劃需要如何平衡多種利益。研究土地利用法律如何將規(guī)劃正義中的基本原則具體化，在規(guī)劃運(yùn)行過(guò)程中規(guī)范各主體的行為，并對(duì)于出現(xiàn)的不公進(jìn)行糾偏和補(bǔ)救，對(duì)于解決我國(guó)城市規(guī)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題具有重要意義。

城市規(guī)劃；土地利用；法律規(guī)制；公平正義

現(xiàn)代意義上的城市規(guī)劃理論興起于工業(yè)革命后期。大工業(yè)生產(chǎn)方式促使人口自農(nóng)村大規(guī)模涌入城市，導(dǎo)致城市的交通和居住環(huán)境嚴(yán)重惡化。在紓解由此帶來(lái)的一系列問(wèn)題的過(guò)程中，人們發(fā)現(xiàn)城市的規(guī)劃、土地的利用對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境乃至政治問(wèn)題的解決具有直接而緊密的影響*[美]保羅·諾克斯、琳達(dá)·邁克卡西：《城市化》，科學(xué)出版社2016年版，第576頁(yè)。。為挽救城市化所造成的負(fù)面效應(yīng)，城市規(guī)劃、發(fā)展主體以合理規(guī)劃及法律規(guī)制作為調(diào)整城市空間布局、土地管制使用的有效手段，進(jìn)而構(gòu)建有序、安全、高效的社會(huì)空間，產(chǎn)生了一系列的城市規(guī)劃和土地利用管制的法律實(shí)踐。對(duì)于城市規(guī)劃本身而言，社會(huì)效用或者效率是其行為的起始要求，而價(jià)值設(shè)定與利益平衡則是其終極目標(biāo)。前者關(guān)注重心在物，在于增加社會(huì)價(jià)值總量；而后者關(guān)注重心在人，關(guān)注人在社會(huì)過(guò)程中的滿足與相互和諧。后者更為根本，而考諸世界各國(guó)的城市規(guī)劃理論與實(shí)踐，公平與正義是城市規(guī)劃中土地利用的價(jià)值的核心表達(dá)概念。其中，正義更偏重于價(jià)值，是個(gè)上位概念，具有形而上的意味；而公平更為接近實(shí)踐，更容易設(shè)定具體的測(cè)定標(biāo)準(zhǔn)，因而筆者在論述中會(huì)結(jié)合具體論述選用或者并用相關(guān)概念。由于價(jià)值設(shè)定對(duì)于總體行為的指導(dǎo)和評(píng)價(jià)意義，城市規(guī)劃中土地利用的正義原則和公平設(shè)定必須由高層級(jí)立法來(lái)加以規(guī)范，并制定具體的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量。如何處理因規(guī)劃產(chǎn)生的不公平結(jié)果，是城市規(guī)劃法律制度首先要面臨的問(wèn)題。正如彼得·馬庫(kù)塞在《尋找正義之城》中所說(shuō)的：“正義是一種途徑，社會(huì)普遍認(rèn)為城市規(guī)劃中會(huì)考慮法律基礎(chǔ)，將規(guī)劃問(wèn)題的合法性途徑與正義標(biāo)準(zhǔn)對(duì)照，能夠從根本上判斷規(guī)劃決策，并定義這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么”*[美]彼得·馬庫(kù)塞：《尋找正義之城——城市理論與實(shí)踐中的辯論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第114頁(yè)。。

一、城市規(guī)劃中公平正義的理論基礎(chǔ)

戴維·哈維認(rèn)為，“正義”是一組特殊的話語(yǔ)性觀念，它由社會(huì)中的信仰、話語(yǔ)和制度共同構(gòu)成，表現(xiàn)了社會(huì)關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)性權(quán)力構(gòu)型與特定時(shí)間內(nèi)調(diào)解和安排地方的物質(zhì)社會(huì)實(shí)踐之間的密切關(guān)系。一種正義體系一旦被制度化，就成為客觀事實(shí)，涵蓋其范圍內(nèi)的所有人，社會(huì)過(guò)程中的所有方面都與之相關(guān)*[美]戴維·哈維：《正義、自然和差異地理學(xué)》，上海人民出版社2015年版，第276頁(yè)。。在我國(guó)的社會(huì)語(yǔ)境下，城市規(guī)劃更多是作為一種長(zhǎng)期公共政策的形式存在的，它涉及城市中的每一個(gè)人，但同時(shí)又必須依靠城市中人們的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)行為才能得到更好的實(shí)施。因此，城市規(guī)劃必須盡量滿足市民的各種利益需求，盡量將平衡了的利益關(guān)系體現(xiàn)為規(guī)劃政策，或者成為規(guī)劃本身*孫施文：《城市規(guī)劃哲學(xué)》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社1997年版，第10頁(yè)。，這也是規(guī)劃正義的基本要求。

(一)一個(gè)非正義的城市土地規(guī)劃案例

在論述正義的城市規(guī)劃法律標(biāo)準(zhǔn)之前，我們可以先引入一個(gè)著名的非正義的城市規(guī)劃案例來(lái)進(jìn)行討論。布朗克斯集市是紐約一個(gè)老舊的集散市場(chǎng)，其土地歸市政府所有。市政府將其租賃給一家私人公司，但因經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致市場(chǎng)破敗冷清。2006年，紐約市議會(huì)通過(guò)了對(duì)該市場(chǎng)新的規(guī)劃方案，用以建造一家巨型購(gòu)物中心。一家關(guān)聯(lián)公司從以前的租賃人手中直接取得了租賃權(quán)，從而不需要再競(jìng)標(biāo)就直接獲得了市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)權(quán)。法律程序隨后展開(kāi)，無(wú)論是在法庭上還是各種聽(tīng)證會(huì)上，包括在當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)委員會(huì)、城市規(guī)劃委員會(huì)和市議會(huì)召集的各種會(huì)議上，原來(lái)市場(chǎng)的商人們都為自己的權(quán)益奔走抗?fàn)帲撬麄內(nèi)狈ψ銐虻挠绊懥?lái)改變這一開(kāi)發(fā)項(xiàng)目。正如土地使用審核規(guī)定的一樣，其評(píng)估結(jié)果符合全部的法律程序和規(guī)范，這一級(jí)別的項(xiàng)目也只需要地方層面做出決策。在接下來(lái)的幾年間，市場(chǎng)原有的商戶被驅(qū)離，居民也沒(méi)有能力光顧高價(jià)商場(chǎng)，形成了破敗包圍繁榮的詭異景象，周邊的犯罪率也有所上升*[美]彼得·馬庫(kù)塞：《尋找正義之城——城市理論與實(shí)踐中的辯論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第27頁(yè)。。

在這個(gè)案例中，政府規(guī)劃改變了土地用途，給影響力強(qiáng)大而資金充足的開(kāi)發(fā)商帶來(lái)了更大的利益，損害了弱小的舊商人和貧窮居民的利益。在這個(gè)案例中，程序問(wèn)題顯然獨(dú)立于結(jié)果之外，被認(rèn)為良好的程序并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)正義的結(jié)果，公眾參與也難以對(duì)土地用途改變產(chǎn)生影響。這個(gè)案例引起我們思考如下問(wèn)題：影響公共利益的決策如何制定？誰(shuí)有權(quán)獲得土地的開(kāi)發(fā)權(quán)？政府在開(kāi)發(fā)商和市場(chǎng)之間扮演何種角色？私人利益和公共利益如何調(diào)節(jié)？如何確定公共決策的標(biāo)準(zhǔn)以保障公平正義的要求？可以肯定的是，我們無(wú)法孤立地看待城市，它總是處于政府機(jī)構(gòu)和資本流動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)之中，布朗克斯集散市場(chǎng)案例就是討論一個(gè)城市規(guī)劃中正義問(wèn)題的典型案例*[美]蘇珊·費(fèi)恩斯坦：《正義城市》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第35頁(yè)。。

(二)城市規(guī)劃中的正義原則

關(guān)于正義原則的探討始于約翰·羅爾斯，他主要關(guān)注的是社會(huì)中的正義原則問(wèn)題，即“作為基本結(jié)構(gòu)的制度作為一種統(tǒng)一的制度體系應(yīng)該如何加以規(guī)范，以使一種公平的、有效的和富有生產(chǎn)力的社會(huì)合作體系能夠得以持續(xù)維持、世代相繼”*[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2011年版，第64-65頁(yè)。。在秩序良好、構(gòu)建合理的社會(huì)中，平等的基本自由和公平的機(jī)會(huì)平等兩項(xiàng)條件都得到滿足之后，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守公共承認(rèn)的合作規(guī)則，由此產(chǎn)生的分配就可被接受為是正義的，而無(wú)論這些分配的結(jié)果是什么。費(fèi)恩斯坦關(guān)于“正義城市”中的分配正義問(wèn)題就受到羅爾斯的影響。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論也認(rèn)為，政府在制定決策時(shí)相對(duì)人并沒(méi)有選擇規(guī)則的權(quán)利，而為了“避免較嚴(yán)重的損害”，應(yīng)該選擇社會(huì)成本較小的制度安排。弗里德曼在《在公共領(lǐng)域中的規(guī)劃》中也提出了類似的觀點(diǎn)：“在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)劃的基本工作內(nèi)容是調(diào)整社會(huì)的公共生活，具有服務(wù)公眾的目的，調(diào)節(jié)社會(huì)分配，為弱勢(shì)者提供救助，以達(dá)成趨向更公平的社會(huì)秩序”*Friedmann, J， Planning in the Public Domain: From Knowledge to Action. Princeton: Princeton University Press, 1987, p8.。

費(fèi)恩斯坦將城市規(guī)劃價(jià)值歸納為三種取向：“平等、多元和民主”*[美]蘇珊·費(fèi)恩斯坦：《正義城市》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第20-22頁(yè)。。筆者認(rèn)為，從學(xué)術(shù)史及其表達(dá)看，使用公平正義更具有囊括力和共識(shí)性，其他類似的表達(dá)多是從不同層面和方向來(lái)表述這一概念，包括費(fèi)恩斯坦的歸納也只是其中的一種。城市規(guī)劃肩負(fù)著將技術(shù)效率與社會(huì)平等有效融合的任務(wù)，這些價(jià)值彼此排斥，人們很難在技術(shù)效率和社會(huì)公正中尋求到最佳的平衡點(diǎn)。規(guī)劃正義問(wèn)題很大程度上在于如何平衡這些彼此沖突的價(jià)值，在公平和有效之間建立最佳取值，其原理類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“帕累托最優(yōu)”，即資源分配的理想狀態(tài)。法律規(guī)則在這個(gè)平衡過(guò)程中具有的價(jià)值，就在于通過(guò)法律將規(guī)劃正義中的基本原則予以辨析并加以確定，通過(guò)正當(dāng)程序和強(qiáng)制力規(guī)范各主體的行為，并對(duì)于出現(xiàn)的不公進(jìn)行糾偏和補(bǔ)救。

二、城市規(guī)劃中土地利益的沖突與平衡

土地自身兼具資源屬性與社會(huì)屬性，其規(guī)劃在市場(chǎng)缺陷的作用下又存在外部性效應(yīng)。土地利用人按照自利的目標(biāo)選擇土地利用方式，將使土地的私人利益與社會(huì)利益產(chǎn)生沖突。城市規(guī)劃涉及公共資源的分配與重組，通過(guò)城市物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃對(duì)于土地利用進(jìn)行安排，在某種意義上來(lái)說(shuō)是在分配城市的公共利益。城市規(guī)劃土地利用控制的目的就在于轉(zhuǎn)變市場(chǎng)配置土地資源時(shí)單純的利益導(dǎo)向，平衡土地的財(cái)產(chǎn)屬性和社會(huì)屬性之間的矛盾。城市土地因土地使用分區(qū)管制造成的土地價(jià)值上升或者下降，都可能導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)人的暴利或者暴損，也都可能對(duì)于相關(guān)社區(qū)居民和營(yíng)業(yè)者造成有利或者不利的影響，在這兩種可能出現(xiàn)的結(jié)果之下，都存在著相當(dāng)程度的不公平、不正義問(wèn)題。*李懷、朱邦寧：《“分配正義”視角下的土地增值收益分配制度創(chuàng)新》，《理論探索》2016年第6期。

(一)規(guī)劃主體與規(guī)劃相對(duì)人*關(guān)于規(guī)劃相對(duì)人的范圍可以參見(jiàn)季晨溦：《論行政訴訟中城市規(guī)劃利害關(guān)系人的判定》，《法學(xué)論壇》2017年第1期。之間的利益均衡

土地是人類賴以生存的有限資源，政府部門(mén)參與到土地權(quán)益的分配中，在再分配過(guò)程中對(duì)近期和遠(yuǎn)期的要求進(jìn)行考量，在不同的利益主體之間進(jìn)行平衡，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用和高效開(kāi)發(fā)。*趙謙、王霞萍:《論土地整理監(jiān)管的基本原則》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。城市規(guī)劃?rùn)?quán)屬于公權(quán)力，其性質(zhì)簡(jiǎn)言之即是利用城市規(guī)劃手段對(duì)于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地和空間利用實(shí)施管理控制的權(quán)力。這一權(quán)力在總過(guò)程上可以分為規(guī)劃的編制權(quán)和規(guī)劃的實(shí)施權(quán)。城市是一個(gè)復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，其中各組成部門(mén)、機(jī)構(gòu)、個(gè)人都有著不同的目標(biāo)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和行為方式，這些因素在城市發(fā)展過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的矛盾與競(jìng)爭(zhēng)。因此，城市規(guī)劃就必須借助于一定的權(quán)力機(jī)制來(lái)樹(shù)立權(quán)威，形成共識(shí)，從而發(fā)揮作用。*孫施文：《城市規(guī)劃哲學(xué)》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社1997年版，第10頁(yè)。

城市規(guī)劃法律制度是國(guó)家為了約束不當(dāng)?shù)墓不蛩饺送恋亻_(kāi)發(fā)行為，平衡個(gè)人與個(gè)人、私人與社會(huì)群體的利益沖突，指導(dǎo)土地最佳利用，對(duì)土地資源利用進(jìn)行干預(yù)的制度。而在房地產(chǎn)日益成為我國(guó)城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)的最重要組成部分，實(shí)際掌握著城市規(guī)劃?rùn)?quán)的地方政府又極度依賴“土地財(cái)政”的情況下，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，積極嵌入土地市場(chǎng)爭(zhēng)奪資源，形成對(duì)公共福利的侵界和對(duì)一部分群體成員利益的剝奪，*傅沂、龍攀、洪開(kāi)榮：《基于演化博弈的城市房屋征收補(bǔ)償制度演化機(jī)制研究》，《蘭州學(xué)刊》2015年第12期。以犧牲了一定的社會(huì)保障水平、環(huán)境指標(biāo)甚至公平正義為代價(jià)，完成其外部性的擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)增速的保持。地方政府通過(guò)城市規(guī)劃?rùn)?quán)來(lái)加強(qiáng)自身對(duì)于轄區(qū)土地的控制，取代了新中國(guó)成立初期以集體為單位的城市規(guī)劃體系，提升了政府在城市化進(jìn)程中的控制力，城市土地上的私權(quán)利和對(duì)其進(jìn)行限制的城市規(guī)劃?rùn)?quán)之間形成了極具張力的關(guān)系。故而，為了遏制土地利用規(guī)劃?rùn)?quán)力行使的“內(nèi)部化”與“部門(mén)化”，有必要通過(guò)程序法定防止和消除因政府規(guī)劃?rùn)?quán)力的過(guò)度自由化而導(dǎo)致的法律過(guò)度開(kāi)放和確定性消彌的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)土地權(quán)人與其他社會(huì)成員間的利益平衡

土地的開(kāi)發(fā)與改良會(huì)提升土地的市場(chǎng)價(jià)值，而諸如市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部環(huán)境的變化會(huì)提升毗鄰?fù)恋氐膬r(jià)格，而這部分公共開(kāi)發(fā)的支出事實(shí)上是由社會(huì)成員捐稅而進(jìn)行的，但土地開(kāi)發(fā)上漲收益卻僅由土地權(quán)利人獲得，對(duì)于原居民造成驅(qū)離，無(wú)法享受到較好的規(guī)劃利益，這是由土地本身的外部性造成的。*聞麗英：《集體土地增值收益分配失衡及法律制度重構(gòu)》，《學(xué)術(shù)界》2016年第7期。例如，某一土地使用者的行為不當(dāng)(最典型的如企業(yè)排污等)會(huì)侵害該區(qū)域的其他人的利益，而如果土地開(kāi)發(fā)對(duì)于其侵權(quán)行為進(jìn)行了補(bǔ)償，又會(huì)導(dǎo)致公共投入成本的升高而減少供給。城市規(guī)劃對(duì)于土地的安排似乎總會(huì)導(dǎo)致有人獲利而另一些人蒙受損失。例如，農(nóng)業(yè)區(qū)或者保護(hù)區(qū)一旦規(guī)劃變?yōu)樽≌瑓^(qū)或者商業(yè)區(qū)，由政府進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)或者改善環(huán)境，建設(shè)道路等公共設(shè)施，土地價(jià)值上升的利益由一部分人享有，而一系列的開(kāi)發(fā)成本卻均由全體納稅人負(fù)擔(dān)。相反，其土地增值的收益則屬于被變更為建設(shè)用地的土地所有權(quán)人，因規(guī)劃變更造成地價(jià)上漲，增值后的價(jià)值轉(zhuǎn)移卻因土地增值稅的征收并不能完全歸公，實(shí)際上構(gòu)成了對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的特別贈(zèng)與，而土地所有人并無(wú)對(duì)社會(huì)的相應(yīng)特別貢獻(xiàn)，也相應(yīng)地違背了社會(huì)的公平正義原則。

以上種種因市場(chǎng)缺陷引發(fā)的問(wèn)題都需要政府對(duì)于私人的土地利用行為進(jìn)行規(guī)制，從而克服其外部性效應(yīng)，保證土地本身的公共職能與公共利益屬性。為了改善這種情況，許多國(guó)家開(kāi)始或正在通過(guò)制度調(diào)整土地利益的分配與歸屬，其中的關(guān)鍵就在于區(qū)分這部分上漲的收益，有哪些屬于因公共開(kāi)發(fā)而獲得的普遍利益，哪些屬于土地權(quán)利人因土地增值而獲得的收益，從而分別進(jìn)行判斷與利益平衡。在城市規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，基于土地利用而形成了住宅、綠地、道路、海濱、公共設(shè)施等環(huán)境建設(shè)，它們的空間布局和開(kāi)放強(qiáng)度直接與居民能否獲得優(yōu)美舒適的環(huán)境有關(guān)，也直接關(guān)系到開(kāi)發(fā)商能否獲得最大利潤(rùn)。因此，在城市規(guī)劃中，伴隨著土地資源的開(kāi)發(fā)利用所形成的社會(huì)利益要得到保障，同時(shí)各種利益主體都有相應(yīng)的權(quán)利參與這個(gè)過(guò)程，在相互對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)和妥協(xié)中達(dá)到土地利用規(guī)劃中整個(gè)利益關(guān)系的平衡。正如Davidoff曾指出的，在多元化社會(huì)，規(guī)劃沒(méi)有一個(gè)完整的明確的公共利益，只有不同的特別利益。規(guī)劃參與者被認(rèn)為是特別利益的代表者，公開(kāi)為自己的立場(chǎng)進(jìn)行爭(zhēng)論，進(jìn)而通過(guò)充分的公共意思溝通，尋求符合多數(shù)價(jià)值理念的具體公共利益。從這個(gè)角度講，公共利益并不是一個(gè)一成不變的概念，而是動(dòng)態(tài)的，蘊(yùn)含著博弈與妥協(xié)的過(guò)程。

(三)城鄉(xiāng)之間的利益均衡

所謂“空間正義”，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域中，即在實(shí)現(xiàn)土地資源分配效率的基礎(chǔ)上，為區(qū)域內(nèi)的社會(huì)成員創(chuàng)造平等的物質(zhì)保障和公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的秩序與穩(wěn)定。在中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，土地利用帶來(lái)的資本增值和價(jià)值創(chuàng)造仍然是社會(huì)財(cái)富的重要來(lái)源和資本循環(huán)的重要支撐，資本向城市快速集聚，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)發(fā)展的極度失衡，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。這就要求國(guó)家運(yùn)用法律和行政手段，主動(dòng)調(diào)節(jié)和轉(zhuǎn)移空間生產(chǎn)帶來(lái)的資本積累負(fù)面效應(yīng)。一方面，農(nóng)民作為村集體成員，在個(gè)人收入和社會(huì)資源方面較城市居民為落后；另一方面，農(nóng)民作為外來(lái)人口難以享受到城市化紅利，難以獲得平等的社會(huì)權(quán)利。亨利·喬治所提出的“漲價(jià)歸公”思想和霍華德的“田園城市”就很好地解決了這一矛盾。喬治提出了征收土地單一稅來(lái)解決土地增值利益分配的問(wèn)題*[英]埃比尼澤·霍華德：《明日田園城市》，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第100頁(yè)。。霍華德也提出了將土地的增值收歸國(guó)有，作為城鎮(zhèn)建設(shè)資金保障的重要思想，并稱之為“一條通向真正改革的和平道路”*[美]亨利·喬治：《進(jìn)步與貧困》，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第240頁(yè)。。

城市規(guī)劃決策過(guò)程具備了公共政策的多種作用，它不僅對(duì)權(quán)力和利益進(jìn)行分配，也通過(guò)政府性投資和空間資源杠桿對(duì)權(quán)力、利益進(jìn)行再分配，并通過(guò)達(dá)成的行動(dòng)綱領(lǐng)對(duì)個(gè)體參與行為進(jìn)行約束，最終建構(gòu)出新的社會(huì)治理模式。一方面，城市規(guī)劃通過(guò)城市土地資源再分配，可以對(duì)由于社會(huì)貧富、地位差別所造成的資源初始分配不均，以及進(jìn)一步占有資源的優(yōu)勢(shì)差別施加一種反作用力，縮小勢(shì)差，增進(jìn)公平，使之在效用與土地使用以及與其相伴而生的公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他物質(zhì)環(huán)境資源上的權(quán)利與機(jī)會(huì)上最大限度地趨近平等。土地開(kāi)發(fā)與利用是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，新型的城鎮(zhèn)化道路必將選擇城鄉(xiāng)共生、社會(huì)公平、空間共享的發(fā)展方向。例如，黨的十八大報(bào)告提出的“城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置”，需要建立起城鄉(xiāng)共享、廣泛參與的土地規(guī)劃制度，平衡城鄉(xiāng)之間的土地利益配置。通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、用地增減掛鉤等具體制度統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，才能真正探索出一條適合中國(guó)實(shí)際的新型城鎮(zhèn)化道路。

(四)城市權(quán)利與代際公平

2016年10月，聯(lián)合國(guó)第三次住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)在厄瓜多爾的基多召開(kāi)，在這次大會(huì)上通過(guò)了《新城市議程》。其中，“城市權(quán)利”的概念被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，即“一個(gè)人進(jìn)入城市，居住在城市，參與城市生活，平等地使用和塑造城市的權(quán)利”*《新城市議程(New Urban Agenda)草案》，載中國(guó)城市規(guī)劃網(wǎng)，http://www.planning.org.cn/news/view?id=5270，最后訪問(wèn)日期：2017年4月27日。。在城市規(guī)劃中，認(rèn)識(shí)到人的多樣性和城市治理的關(guān)系，其實(shí)是更高層次的城市規(guī)劃正義的要求。此外，規(guī)劃正義中還應(yīng)當(dāng)有對(duì)于代際公平以及環(huán)境因素等的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的考量。現(xiàn)階段隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深入，社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也面臨著調(diào)整，以犧牲環(huán)境為代價(jià)一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)難以持續(xù)，需要在城市規(guī)劃中為下一代的發(fā)展預(yù)留存量，從而保證代際公平。空間秩序法的基本目的是致力于形成使區(qū)域的生態(tài)功能與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對(duì)于該區(qū)域提出的要求之間相互協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展。具體而言，需要確保共同體內(nèi)部的成員的發(fā)展及其對(duì)下一代的責(zé)任，保護(hù)和改善自然的生存基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立足條件，并應(yīng)對(duì)空間利用的可能性長(zhǎng)期留有余地。

三、公平正義原則下土地利用的法律規(guī)制

在我國(guó)當(dāng)前的法律規(guī)范語(yǔ)境下，涉及城市土地利用的城市規(guī)劃的總體法律規(guī)范包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》兩套土地法律體系。城市規(guī)劃法律制度具有綜合安排城市空間使用、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、賦予效率和適宜安居的重要作用，而我國(guó)的土地利用規(guī)劃法律制度側(cè)重保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，進(jìn)行土地用途管制。兩項(xiàng)規(guī)劃法律制度所規(guī)范的側(cè)重點(diǎn)雖有不同，但從其規(guī)范的對(duì)象來(lái)看，都是將土地作為主要對(duì)象，核心目標(biāo)都是實(shí)現(xiàn)土地資源的合理開(kāi)發(fā)、利用和保護(hù)。*朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第12頁(yè)。

(一)程序正義與制度保障

正當(dāng)程序要求應(yīng)落實(shí)于城市規(guī)劃?rùn)?quán)行使的具體制度設(shè)計(jì)方面。從西方國(guó)家的成果經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，為了緩解城市規(guī)劃中不同利益集團(tuán)對(duì)立造成整個(gè)生活環(huán)境與空間結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重對(duì)抗和沖突，其每一項(xiàng)規(guī)劃決策都采取公開(kāi)聽(tīng)取、吸收、綜合和調(diào)節(jié)不同集團(tuán)分歧的方法。我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法體系存在實(shí)體與程序失衡的狀況，規(guī)劃許可過(guò)程缺乏程序性規(guī)定。*陳越峰：《城市規(guī)劃?rùn)?quán)的法律控制》，上海交通大學(xué)博士學(xué)位論文，2010年。城市規(guī)劃?rùn)?quán)行使的程序應(yīng)當(dāng)包括：城市規(guī)劃編制審議、城市規(guī)劃評(píng)估、城市規(guī)劃公眾參與和城市規(guī)劃行政監(jiān)督。在規(guī)劃的編制程序和審批程序上，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》只做出了概括性的規(guī)定，缺乏實(shí)踐中的規(guī)范程序要求。具體而言，規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)民意調(diào)查、主管部門(mén)匯總、公眾聽(tīng)證會(huì)和專門(mén)委員會(huì)審定、返回主管部門(mén)聽(tīng)證、直至政府批準(zhǔn)及公布并財(cái)政撥款，整個(gè)過(guò)程都應(yīng)具有較高的參與度和科學(xué)性。審批建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證等成果文件形成環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行程序性規(guī)定，并進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。涉及到修訂強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)就要求進(jìn)行必要性論證，涉及公眾權(quán)益的應(yīng)進(jìn)行公示并經(jīng)依法重新審批。城市規(guī)劃的正當(dāng)程序?yàn)槿魏慰赡芤蛲恋匾?guī)劃而權(quán)益受影響者提供最低限度以上的程序保障，使得規(guī)劃主體因城市規(guī)劃的利益沖突而陷入未知時(shí)，仍舊能夠獲得充足的正當(dāng)性。*解永照、邢敏：《法律程序的意義述評(píng)》，《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第2期。

(二)公眾參與制度

為了緩解土地利用規(guī)劃中不同利益集團(tuán)對(duì)立造成整個(gè)生活環(huán)境與空間結(jié)構(gòu)嚴(yán)重對(duì)抗和沖突，其每一項(xiàng)規(guī)劃決策都應(yīng)采取公開(kāi)聽(tīng)取、吸收、綜合和調(diào)節(jié)不同集團(tuán)分歧的方法。由于公共利益必須經(jīng)由社會(huì)大眾與決策者不斷論辯來(lái)討論界定，城市規(guī)劃要建立在公共利益的基礎(chǔ)上，是以需建立完整及充分的民主參與程序才能使公共利益具體化。一個(gè)城市的規(guī)劃都要經(jīng)過(guò)民主程序，必須經(jīng)過(guò)代議機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，還要有廣泛的公眾參與，特別是利害相關(guān)人的參與。以美國(guó)為例，20世紀(jì)70年代中期受到環(huán)境運(yùn)動(dòng)及其他社會(huì)運(yùn)動(dòng)的激發(fā)，避鄰主義使市民組織通過(guò)民主程序獲得更廣闊的參與土地利用決策的權(quán)利，從而擴(kuò)大了公眾對(duì)土地利用決策的影響力，使公民與政府在土地規(guī)劃法律關(guān)系中處于對(duì)等地位，以改變公民在權(quán)力運(yùn)行中的附庸態(tài)勢(shì)，回應(yīng)了民主參與的時(shí)代要求*[美]彼得·馬庫(kù)塞：《尋找正義之城》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年版，第85頁(yè)。。無(wú)論是受規(guī)劃方案影響的特定利益群體還是與特定規(guī)劃項(xiàng)目無(wú)直接關(guān)系的社會(huì)公眾，都是土地利用規(guī)劃的受影響者，他們可以通過(guò)某種途徑表達(dá)其利益訴求，其行為本質(zhì)上是在捍衛(wèi)自身的合法權(quán)益。但是在規(guī)劃實(shí)踐中，城市規(guī)劃?rùn)?quán)的價(jià)值屬性隱含了一個(gè)政治過(guò)程的方法。有權(quán)勢(shì)和有組織的團(tuán)體將其他人的表決權(quán)淹沒(méi)，并在私人協(xié)商過(guò)程中獲勝。這意味著整體規(guī)劃參與模式注定失敗。規(guī)劃人員應(yīng)積極投入到政治過(guò)程中去，應(yīng)成為地方各色市民團(tuán)體的“支持者”，特別是要支持那些弱勢(shì)群體或少數(shù)群體，因?yàn)樗麄兊睦嬖谝?guī)劃過(guò)程中沒(méi)有得到充分的表達(dá)。

(三)不公正的救濟(jì)與補(bǔ)償

目前我國(guó)土地矛盾較多，并伴隨著城市化進(jìn)程而不斷擴(kuò)展，簡(jiǎn)單的民事訴訟機(jī)制對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)已經(jīng)難以解決土地規(guī)劃中的利益分配和維持城市秩序問(wèn)題，規(guī)劃行政許可作為一種行政權(quán)力導(dǎo)致的糾紛，很多時(shí)候需要依靠行政訴訟手段來(lái)解決，公民因政府的規(guī)劃許可行為而受到的侵害可以基于行政法律規(guī)范而訴諸法律救濟(jì)。城市規(guī)劃?rùn)?quán)對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)可以出于公共利益進(jìn)行限制，但是限制應(yīng)有合理邊界，遵守比例原則和平等原則。受到土地規(guī)劃?rùn)?quán)過(guò)度干涉的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人，有權(quán)獲得補(bǔ)償。事實(shí)上，特定區(qū)域的社會(huì)成員對(duì)于一項(xiàng)城市規(guī)劃認(rèn)可與否，一方面取決于居民在此規(guī)劃下的獲利與損害成本的差距，另一方面則很大程度上取決于針對(duì)規(guī)劃帶來(lái)的損害，其補(bǔ)償方案(包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償與基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)隨規(guī)劃而提升)能否彌補(bǔ)當(dāng)?shù)鼐用竦膿p失。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償盡管不能百分之百地保證獲得民眾對(duì)選址方案的接受，但是卻會(huì)影響民眾對(duì)選址方案的態(tài)度，是選址方案獲得充分支持的必備條件。一般而言，補(bǔ)償正義實(shí)現(xiàn)平等的策略大致可以歸納為三種：“直接的平等化、間接的平等化和補(bǔ)償”*尹德貴：《風(fēng)險(xiǎn)分配的法理論綱》，蘇州大學(xué)博士學(xué)位論文，2016年。。合理的補(bǔ)償方案有利于實(shí)現(xiàn)公共利益的返還，減少開(kāi)發(fā)的多余成本，并實(shí)現(xiàn)社會(huì)成員對(duì)于土地升值利益的分配參與。

(四)利益還原的法律制度設(shè)計(jì)

在城市經(jīng)營(yíng)的理念下，公共建設(shè)還負(fù)擔(dān)著城市整體的安全、健康等普遍福利要求，政府通過(guò)土地利用規(guī)制費(fèi)用和關(guān)聯(lián)項(xiàng)目從私人開(kāi)發(fā)的土地中獲得公共建設(shè)資金，而不僅僅依賴土地財(cái)政。在中國(guó)，地方政府已經(jīng)開(kāi)始嘗試通過(guò)將一部分公共建設(shè)與公共事業(yè)的建設(shè)單元納入私人開(kāi)發(fā)新項(xiàng)目中，更好地集約利用土地并整合城市資源。在編制規(guī)劃、根據(jù)規(guī)劃出讓土地使用權(quán)和頒發(fā)建設(shè)規(guī)劃許可證的環(huán)節(jié)，要求開(kāi)發(fā)商在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中建設(shè)規(guī)定比例的普通住房或留出一定比例的保障性住房，以這種限制自由的方式在規(guī)劃上設(shè)定條件和比例，以此進(jìn)行社會(huì)層面的住房保障*朱芒、陳越峰：《現(xiàn)代法中的城市規(guī)劃——都市法研究初步》，法律出版社2012年版，第504頁(yè)。。另外，由于土地開(kāi)發(fā)的權(quán)利并非均等地由社會(huì)成員享有，土地發(fā)展權(quán)的理論提出，將本應(yīng)由社會(huì)所有成員享有的土地發(fā)展機(jī)會(huì)集中在優(yōu)勢(shì)區(qū)位以產(chǎn)生最大效益，再通過(guò)補(bǔ)償與轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)土地增值收益的再分配，從而實(shí)現(xiàn)土地利用的公平與正義。

結(jié)語(yǔ)

城市規(guī)劃中土地利用的公正與否，取決于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法律及政策是否良好地發(fā)揮了空間權(quán)益的調(diào)控功能，是否平衡了因規(guī)劃產(chǎn)生的利益不均，是否協(xié)調(diào)了作為公權(quán)力的規(guī)劃?rùn)?quán)和作為私權(quán)利的土地所有權(quán)之間的關(guān)系，確保社會(huì)成員在社會(huì)有序發(fā)展的過(guò)程中避免差異對(duì)待。通過(guò)法律規(guī)制的方法實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中的公平正義，即是將規(guī)劃中的正義原則制度化，并將正當(dāng)程序作為民主性的保障，完善公眾參與，利用法律制度對(duì)于不公正進(jìn)行糾偏與救濟(jì)，利用制度設(shè)計(jì)進(jìn)行規(guī)劃利益的返還與平衡，從而將規(guī)劃正義作為法律的基本要求而融入到規(guī)劃的決策和實(shí)施過(guò)程之中。良好的城市規(guī)劃法律制度還應(yīng)當(dāng)兼顧效率與公平，針對(duì)多元利益主體的不同訴求公平地進(jìn)行保障。

(責(zé)任編輯：迎朝)

2017-02-18

柴 榮(1969—)，女，山西山陰人，北京師范大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，從事法理學(xué)、法律史研究。 李 竹(1989—)，女，黑龍江齊齊哈爾人，北京師范大學(xué)法學(xué)院法理學(xué)博士生，從事法理學(xué)研究。

D922.3

A

1003-4145[2017]06-0037-06

主持人語(yǔ)：土地是人類安身立命、賴以生存的基礎(chǔ)。中國(guó)的城市化、工業(yè)化等是在“時(shí)空擠壓”環(huán)境中得以推進(jìn)的，作為資源的土地發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。土地問(wèn)題實(shí)質(zhì)上就是利益問(wèn)題，如何才能平衡好土地資源中各方的利益，并形成有效的法律制度安排，是重要的法治、法理問(wèn)題。有鑒于此，本期以“土地問(wèn)題的法律規(guī)制”為專欄，組織了四篇有見(jiàn)地的文章，分別從不同角度對(duì)土地的法理及法律安排問(wèn)題進(jìn)行了分析與討論。柴榮、李竹在《城市規(guī)劃中土地利用的法律規(guī)制》一文中認(rèn)為，公平正義是城市規(guī)劃中土地利用的價(jià)值指向，有必要在相應(yīng)法律制度設(shè)計(jì)中將這一價(jià)值具體化。姜棟在《土地的權(quán)利邊界：20世紀(jì)美國(guó)管制性征收土地的司法演進(jìn)史》一文中，對(duì)美國(guó)土地征收的司法裁判史進(jìn)行了梳理，指出管制性征收體現(xiàn)了政府從保護(hù)公共利益而逐漸轉(zhuǎn)向衡量市場(chǎng)效果的司法態(tài)度。章雨潤(rùn)在《農(nóng)用地權(quán)益保護(hù)機(jī)制研究》中認(rèn)為，我國(guó)已經(jīng)形成了憲法居于核心地位，土地管理法和農(nóng)村土地承包法等部門(mén)法規(guī)范對(duì)二元土地制度的內(nèi)容作了具體細(xì)化，刑事法律為農(nóng)用地的權(quán)益保護(hù)提供有效的刑事護(hù)盾的體系化農(nóng)用地權(quán)益保護(hù)機(jī)制。高可在《多維視角下土地規(guī)制法律分析》一文中認(rèn)為，符合正義要求的土地法律規(guī)制是當(dāng)前中國(guó)亟需解決的緊迫問(wèn)題，農(nóng)民權(quán)益保障、市場(chǎng)要素及現(xiàn)代進(jìn)程理論都是分析土地問(wèn)題的理論視角，有關(guān)中國(guó)土地的法律制度安排應(yīng)處理好土地與穩(wěn)定、發(fā)展之間的利益平衡。