美國農業保險監管實踐及其對我國的啟示
——基于反作物保險欺詐、浪費與濫用的視角

張囝囡 楊秀萍

(沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034)

美國農業保險監管實踐及其對我國的啟示
——基于反作物保險欺詐、浪費與濫用的視角

張囝囡 楊秀萍

(沈陽師范大學 國際商學院，遼寧 沈陽 110034)

“聯邦作物保險計劃”是美國農場安全網最重要的構成部分。由于聯邦作物保險規模的擴大和政府補貼力度的持續增強，雖然大多數的投保人是誠實的，但是農險的欺詐、浪費與濫用等仍與“聯邦作物保險計劃”如影隨形。這也是其它形式的保險計劃的通病。美國聯邦政府是如何監管作物保險中的欺詐、浪費與濫用行為的呢？本文從新技術在作物保險監管中的應用與機構監管兩個層面詳盡地梳理和分析了美國農業保險監管。一是數據存儲與挖掘技術以及遙感與成像技術極大地提升了美國作物保險監管績效；二是美國政府機構風險管理局專門負責作物保險監管，并與其他機構合作形成強大的作物保險反欺詐聯盟。美國作物保險監管實踐對我們的啟示：把遙感、成像等先進技術盡快應用到農險監管上，為我國農業保險監管插上科技的翅膀；我國的農險監管迫切需要良好的合作協調機制，實現調查、審計、財政、監察等各有關部門的工作協調。

美國農業保險監管；欺詐、浪費、濫用；啟示

一、引言

“聯邦作物保險計劃”是美國農場安全網最重要的構成部分，它為干旱、洪水、冰雹以及其他自然災害所引發的農業生產者的災害損失提供了保障。該保險計劃于1938年在美國開始運行，由于農業所固有的風險，最初由美國農業部負責作物的承保工作。二十世紀九十年代中期，美國國會對作物保險計劃私有化，目前私人保險公司負責作物保險的出售與服務，聯邦政府負責作物保險的監管和財政補貼。①大量的文獻顯示美國政府對作物保險給予高額補貼，包括保費打折、保費補貼、保險公司經營管理費補貼等，以及給予農險業務最大限度的稅收優惠和農業再保險支持等。

由于聯邦作物保險規模的擴大和政府補貼力度的持續增強，雖然大多數的投保人是誠實的，但是農險的欺詐、浪費與濫用等仍與“聯邦作物保險計劃”如影隨形。這也是其它形式的保險計劃的通病。GAO(2012)認為作物保險的欺詐，包括增加或夸大索賠、隱瞞產量、制造虛假索賠等，在美國的農險案件中，比較典型的欺詐涉及到農戶、保險代理人和保險損失理賠員的合謀；作物保險的浪費，是指非故意的錯誤導致了不必要的費用支出，例如，提出保險賠付所依照的數據的錯誤而引發的不適當的賠款；作物保險的濫用，通常被認為是“聯邦作物保險計劃”的弱點，具有主觀性，雖然參與者的行為沒有違反法律、規則或合同條款，但結果卻使農業保險計劃的目的歸于無效，例如，保險人利用了農業保險單的特殊環境、錯誤與漏洞。②Gao: Savings Would Result from Program Changes and Greater Use of Data Mining, Report to the Ranking Member, Permanent Subcommittee on Investigations, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, U.S. Senate, March 2012.美國農業部(2007)曾報告，美國2006年約有6200萬美元賠償支付用在了農險浪費上，例如不正確的賠款、或建立在不完全的或缺失的文書基礎上的賠付。GAO(2007)的研究也指出，一些美國農民濫用作物保險計劃，采取放任或故意行為使其作物不能生長，目的是獲取保費。Donald Carr(2013)報道了41名被告從虛假保險索賠獲利后已經認罪或達成認罪協議。他們的情況是作物根本沒有損失，而農民使用別名出售已經注銷的作物以便獲取現金。聯邦調查員(2013)發現在美國北卡羅來納州的保險代理人、理賠員、經紀人和農民已經從政府支持的作物保險計劃中偷走了至少1億美元。David J. Lynch(2013)也報道過許多因農險欺詐而被判罰入獄的案例。上述案例說明，在大力發展作物保險計劃的同時，防止和根除作物保險中的欺詐、浪費與濫用是極其艱巨的任務。那么美國聯邦政府是如何監管作物保險中的欺詐、浪費與濫用行為的呢？本文擬對此展開深入研究，目的是為我國的農業保險監管提供借鑒。

二、新技術在美國作物保險監管中的應用

為了進一步提升作物保險計劃的誠信，美國《2000年農業風險保護法案》要求美國農業部風險管理局(USDA-RMA，以下稱風險管理局)與“農場服務機構”采用新技術監管作物保險，要求美國農業部開發和制定一個協調計劃，目的是：其一，使農場服務機構協助風險管理局進行作物保險監管；*對于這兩家機構在后文有詳細的介紹。其二，使兩大機構都可以采用信息技術，*其目的是為了使兩家機構可以協調相關信息。如利用數據存儲與挖掘技術、遙感與成像技術等進行數據分析，達到監管的目的。

(一)數據存儲與挖掘技術的應用

自《2000年農業風險保護法案》頒布以來，風險管理局開始數據挖掘計劃的建設，2001年美國作物保險監管開始采用數據存儲與挖掘技術。風險管理局與它的數據挖掘承包商“農業示范中心”創建了單一而集中的數據倉庫，*首先數據倉庫與數據庫在計算機領域是不同的概念。其次“單一而集中的數據倉庫”有利于風險管理局做歷史性的研究和數據分析，因為在此之前，風險管理局很難甚至不能做歷史性的研究和數據分析，原因是不同類型的數據資料放在了有沖突的數據模式的不同的數據庫當中。數據倉庫里包含了與所有作物保險相關的資料，以及可以發現作物保險不良行為的大量數據與案例。例如，自1990年以來的風險管理局再保險的投保人資料、30年的氣象資料、自1950年以來的美國農業部“國家農業統計服務”的年數據、風險管理局的保險精算數據以及風險管理局再保險會計系統數據等。此外，數據倉庫每個月都要更新資料。

工作人員利用這個集中的數據倉庫搜尋和挖掘所有現存的數據，進行作物保險單的比較，發現具有潛在違約的保險單，分析和公布那些存在欺詐、浪費與濫用的模式特點。具體方法：提出一個可能的假設，以便獲取受置疑的作物保險賠付的資料；通過數據倉庫查詢來檢驗假設；數據挖掘或者統計分析進一步檢驗假設；檢驗數據挖掘的結果；以檢驗結果為基礎修正假設；發現模式特點，繼續循環工作。利用這種方法調查人員可以并已經發現了某些顯示欺詐、浪費與濫用模式的特點：如在報告上夸大生產的收成；某些生產者多年來提出遠遠高于他們保費的索賠；生產者、代理人以及理賠人員都提出了大量的令人置疑的索賠；許多保險人誤解甚至可能故意錯用多重保險單被允許的情況；生產者改變產量為了達到創造或者增加損失的目的；播種期和可能的索賠申請之間有明顯的關聯表明播種日期或者報告存在問題等。一旦發現這些令人質疑的模式，風險管理局就會快速處理，使問題得以調查和糾正。

風險管理局利用數據挖掘技術開發“抽查清單”。每年，風險管理局都要提交一份農業生產者的清單以便農作物生長期現場檢查，主要原因是數據倉庫分析顯示這些農民以往的保險索賠特征與潛在的欺詐和濫用有很高的相似度。名單中的人通常具有如下特征：農民、代理人以及理陪員以非正規的方式在一起，暗示他們在合謀；可以連續幾年從防止種植賠償金中得到大部分作物保險賠償的農民；僅在一塊田地進行生產，但卻顯示對多塊田地的生產量進行了保險索賠的農民，實際上其它田地的損失是人為創造的；與其他農民相比多年來對損失的作物提出了異常高的索賠等。風險管理局執行辦公室首先檢驗這份清單，然后交給農場服務機構，再由農場服務機構工作人員做現場檢查。2001年是抽查清單使用的第一年，當年農民的保險賠償索賠就從1.45億美元降到了9700萬美元。在抽查清單使用的前6年，農民的保險賠償索賠共計下降了4.79億美元，原因是在抽查清單上的農民受到了震懾而不敢再提出過高的保險索賠了，而這正是數據存儲與挖掘技術帶來的好處。

除了抽查清單，農業示范中心也提供其他幾種數據挖掘產品，例如“評分體系”使田間執行辦公室可以按照得分順序對于實體進行調查；對于從事特定代理人索賠的單個保險損失理賠員進行鑒定，以及對這些損失理賠員的索賠和采取的行動與他們的同行進行比較；對于具有過高要求的獲得許可的農業保險人和每年賠償過高的所有賬戶進行鑒定；發現“失去的生產者”，即這些生產者以前在抽查清單上，但是已經開始在一些其他的社會保險號碼或稅務識別號碼下保險；開發簡單易用的用戶友好界面，可以使執行用戶方便地獲取和驗證必要的信息；開發精算工具，幫助評估最終的播種期；把地理信息系統與天氣信息和數據挖掘方案相結合以便更好地反映生產者遇到的實際生長條件；開發一個界面為風險管理局的工作人員提供查詢數據存儲庫和顧客報告分析的能力。

數據存儲與挖掘技術的應用具有如下好處：其一，盡管多年以來作物保險單頻繁地變動、取消或更新，但是數據倉庫并未覆蓋或者去掉系統中原有的舊的保險單。相反，系統不但保存了所有保險單的原始狀態，而且記錄了變化。因此，風險管理局的工作人員可以檢查保險單多年來的變化并在幾分鐘內查到舊的保險單的信息。其二，能使工作人員快捷而方便地獲得供分析的數據，并支持不間斷的信息與回顧?？焖佾@取信息意味著調查人員能節省寶貴的時間和及時阻止尚未發生的不合適的保險賠付。其三，數據挖掘技術可以無縫隙掃描全部數據倉庫從而發現所有行為模式的表現，然后再識別那些可能表明作物保險違約的模式。

2006年，風險管理局負責人在眾議院小組聽政會上宣布采用5年的數據挖掘技術通過排除欺詐性索賠為美國聯邦作物保險計劃節省了4.56億美元。2011年，風險管理局負責人宣布由于數據挖掘技術和相關行為，2001年至2010年間估計為美國聯邦作物保險計劃節省了8.4億美元。

(二)遙感與成像技術的應用

進入21世紀，風險管理局開始利用遙感數據與相關技術支持作物保險計劃的執行。

1.數碼紅外航空攝影技術。數碼紅外航空攝影技術是風險管理局采取的一項遙感影像技術，它可以幫助風險管理局和保險承保人有效地監測作物的生長、實施土壤分析、確定灌溉的有效性、檢測病蟲害的發生以及估計作物的收成。下面以實例說明此項技術的應用績效。

對于加利福尼亞的葡萄干生產者，某一年他們具備了作物保險欺詐的潛在條件。一方面用于生產葡萄干的無核葡萄大豐收，另一方面他們庫存的葡萄干存在大量盈余，這表明即將來臨的豐收換來的將是市場低價。但是，葡萄干生產者知道葡萄干作物損失的保險賠償費會比出售葡萄干的市場價格每噸高出幾百美元，也就是說，作物損失獲得的保險賠償要比作物豐收更有利。這樣的形勢將很容易出現生產者人為造成作物損失的可能性，并導致作物保險欺詐。由于保險單承保的是降雨導致的葡萄損失，但本年度是相對干旱的年份，一些種植者很可能長時間不去收獲葡萄而等待下雨損害他們的葡萄從而獲取保險賠償。因此，保險人需監管種植者是否把葡萄留在了葡萄樹上等待下雨而超過了規定日期，或者他們把葡萄干放在地上等待下雨而超過了收藏的日期。*為了防止作物保險欺詐，對生產者收獲葡萄的最后日期和葡萄干收藏的最后日期都有限定。因為，超過了規定日期保險單無效。然而，對數以千英畝的葡萄園進行監管并非易事，于是風險管理局把數碼紅外航空攝影技術應用在了監管中。

數碼紅外所拍攝的圖像可以捕獲到人眼見不到的光波，這些光波在圖像上顯示的是不同的紅色陰影，通過監測地面發射的光的反應，紅外圖像可以監測作物的健康狀況。作物越健康，照片中的圖像的紅色越亮。更為珍貴的是，紅外線感應還可以探測植被生長的土壤條件。在加利福尼亞的葡萄干案例中，由于放在地上的葡萄干所發出的光與在葡萄樹上的葡萄發出的光是不一樣的，航空紅外圖像可以顯示葡萄是否已經采摘以及葡萄干是否還在地上。風險管理局“西部地區執行辦公室”和當地遙感公司共同完成數碼紅外航空攝影，一次飛行4小時，每次攝影覆蓋10萬英畝，共進行5次。首次作業在規定的最后葡萄采摘日，最后一次作業在規定的葡萄干收藏日期之后的某一天。此外，風險管理局向當地的“農場服務機構”辦公室和報紙等媒體發送拍攝資料，目的是警示種植者不要有保險欺詐行為。而保險人會從風險管理局獲取紅外圖像來判斷種植者是否違規。相關的數據顯示，當年該項作物保險的賠償金額很低，表明數碼紅外航空攝影技術在作物保險監管中發揮了重要作用。

數碼紅外航空攝影技術的應用，具有如下好處：圖像拍攝比常規的空中攝影位置高很多，這可以使拍攝人在較短的時間內用較少的鏡頭拍攝更廣的區域，拍攝到的大的綜合性圖像減少了失真的機會；圖像可以直接上傳到計算機，在計算機上用網格系統對圖像進行地理對位處理，把圖像編入索引和信息添加以便于識別，也可以把圖像復制到光盤上或者通過互聯網快速傳送到任何地方；遙感影像技術比地面人工作業覆蓋的區域更廣闊，使地面調查人員可以迅速處理圖像顯示的潛在問題；所拍攝的圖片也能拍攝到周圍其他農場，使工作人員獲取他們希望監測地區的其他作物圖像。

2.地球資源衛星技術。美國采取雙月地球資源衛星圖像采集計劃以及強大的地球資源衛星數據存檔，其工作人員可在地面的辦公室對有質疑的保險索賠進行地球資源衛星圖像分析。圖像調查工作既可以由風險管理局完成，也可以由私人遙感專家承辦。風險管理局對大量的調查人員進行圖像分析的培訓，被培訓人員經過培訓學會了從“美國農業部影像檔案館”獲取“地球資源衛星5”和“地球資源衛星7”所拍攝的圖像，然后通過圖像對作物保險的賠付作出初步的判斷，或者把圖像發送給遙感專家做進一步的調查。根據專家的保守估計，地球資源衛星每年可以為美國聯邦作物保險計劃節省1億美元以上。更為重要的是，潛在的保險犯罪人現在知道了他們被監視，所以作物保險索賠的數目、上訴的數目以及欺詐案件的數目都在降低。

3.多頻譜影像技術。多頻譜影像技術也是一種用于發現作物損失的新技術。該技術利用光譜的非視覺可視部分對作物拍照，可以更加精確地估算作物的損失，精確率遠遠高出損失理陪人員在地面作出的作物損失估算。在愛荷華州曾經做過這樣一個實驗，30名損失理陪人員被帶到農場，他們對一塊田地的平均損失估算是70%，然而，通過多頻譜影像技術分析的結果是損失不到35%。

三、風險管理局(USDA-RMA)與其他機構的成功合作

(一)風險管理局專門負責作物保險監管

根據《1996聯邦農業完善與改革法案》，1996年美國政府在農業部建立了政府機構風險管理局(USDA-RMA)，由其專門負責管理作物保險計劃，包括費用的控制以及監管作物保險的欺詐、浪費與濫用。風險管理局下設三個部門，*三個部門包括保險服務部門、產品管理部門以及風險服從部門。具有高素質農業科技與農險專業人才，定期制定戰略計劃，其“2015-2018戰略計劃”中關于反作物保險欺詐、浪費與濫用的監管舉措如下：

1.降低不適當的賠付。為每個獲得許可的農業保險人和總作物保險計劃確立切合實際的不適當賠付的目標比率；每年對每個獲得許可的農業保險人和總體作物保險計劃的不適當賠付水平進行測定與評估，并需要對不適當賠付的根源加以說明。

2.對農業保險人的監管。對每個獲得許可的農業保險人的年運營計劃做深入的檢查與分析，以便確定其是否符合“標準再保險協議”、“聯邦規則”以及法令的要求；對被選定的保險人的作物保險計劃進行全國性的計劃運營審查，以便確定其是否符合要求并采取糾正措施。必要時，對于保險人的財務信息進行審查與評價，以便確定其財務狀況的穩定性和履行職責的能力；與獲得許可的農業保險人共同核定作物損失引發的高額賠付，保證這些作物保險單能按照風險管理局的規定和程序得以校正；評估獲得許可的農業保險人的運營狀況以及風險管理局的規定與程序的有效性。

3.監督保險精算的穩定性。當區域辦公室發現根據“精算變化要求”精算有出入時，風險管理局會對“精算變化要求”實施全國性的監督審查，審查的數量至少是過去24個月記錄的當前作物年和上一個作物年要求總數的5%。監測與更新保險計劃的費率、評定方法以及保險單的條款與條件，實現增量改進并保證作物保險計劃的長期保險精算的穩定性。

4.利用先進技術進行監管。加大使用數據存儲與數據挖掘技術，遠程遙感工具、地理空間分析，以及采用先進的氣候與天氣工具驗證潛在的作物保險欺詐、浪費與濫用的地區。對已知的和潛在的高風險地區做事前和事后的目標評估；利用數據挖掘算法對全國七個持續多年出現農險欺詐與濫用問題的地點(也可稱為七個“簇”)進行評估，利用數據挖掘與天氣工具來識別與根除每個“簇”內出現不良行為的根本原因。

5.懲罰制度。糾正不適當的保險賠付，對于違反作物保險計劃的行為執行刑事、民事和(或)行政的法律程序；執行行政處分，包括停止支付、禁止參與、取消資格、民事罰款，在適當的時候免除某些實體參加聯邦作物保險計劃；按照“標準再保險協議”，在必要的時候對獲得許可的農業保險人施行懲罰；在大額索賠審核過程中，對作物保險計劃的濫用行為，執行行政處分，以及對于獲得許可的農業保險人按照標準再保險協議實施處罰；為“聯邦作物保險法”的條款或任何規定提供及時的最終的機構解釋，避免與作物保險單不一致。根據“普通作物保險單基本規定”第20節的規定，在調節、仲裁或者訴訟有爭議而要求對程序做解釋時，對聯邦作物保險公司的程序做出書面解釋。

(二)風險管理局與其他機構的合作

為了維護聯邦作物保險計劃的誠信，風險管理局不僅依賴自己的雇員，而且與“農場服務機構”和獲得許可的農業保險人形成了強大的作物保險反欺詐聯盟。

1.與農場服務機構的合作。農場服務機構是風險管理局作物保險監管的最強有力的聯盟。農場服務機構的工作人員是田間的“耳目”，他們為調查人員提供其管轄地區寶貴的地面分析和耕作狀況的反饋。風險管理局向農場服務機構提供幫助和需要監測的農業生產者的最有效信息。他們的合作主要是通過提供抽查、提供4-RM手冊以及與農場服務機構州委員會協商。

(1)提供抽查。每年風險管理局都會利用數據挖掘技術開發出具有不正常保單的生產者清單，例如損失率極其高、損失頻率高以及嚴重損失情況等。每年4月風險管理局會把清單提交給相關的農場服務機構的縣辦公室，辦公室人員通過檢查或者抽查清單，協助審核這些潛在的欺詐、浪費與濫用的案例，農場服務機構的縣辦公室再把檢查的結果反饋給風險管理局，風險管理局最后把結果提供給相關的獲得許可的農業保險人進行操作執行。與此同時，農場服務機構通過信函的方式通知清單上的生產者。

(2)提供4-RM手冊。首先是農場服務機構縣辦公室工作人員做好田間觀察，再把觀察到的情況提交給風險管理局田間執行辦公室。當農場服務機構縣辦公室工作人員觀察到某些問題并認為有欺詐、浪費與濫用的可能性時，他們會把觀察到的情況記錄下來，再把信息提交給風險管理局區域執行辦公室。為了順利完成這項工作，風險管理局與農場服務機構按照《2000年農業風險保護法案》的要求，共同開發了供其工作人員遵守的程序指南，即4-RM手冊。4-RM手冊的核心是反欺詐聯盟中每個成員必須遵守的特別程序要求，內容主要包括：基本條款、提供與調查、索賠審核、檢查與質量控制審查、撤回與修正、數據校正等。

(3)與農場服務機構州委員會協商。風險管理局與農場服務機構州委員會建立了協商機制。風險管理局向農場服務機構州委員會提供聯邦作物保險公司法案、作物保險循環、風險管理局政策和計劃的最后期限等方面的信息，以及如何使用精算表等。風險管理局也會從農場服務機構州辦公室與州委員會獲得過渡性產量的改變、保險精算圖、特別條款、計劃的日期以及擴大作物保險計劃等信息。農場服務機構在保單的改變、日期的改變、計劃的擴大以及損失理算等方面向風險管理局提出有價值的建議?？傊磕觌p方都會相互提交問題以供協商處理，風險管理局還建立電子系統記錄與跟蹤所提出的各種要求。

2.與獲得許可的農業保險人的合作。那些獲得許可的農業保險人，包括他的代理人、損失理賠員以及其他保險工作人員是反欺詐、浪費與濫用的第一道防線的最有價值的聯盟。獲得許可的農業保險人在地方層面與保險單和生產者直接打交道，針對有質疑的保險索賠向風險管理局與農場服務機構提供最寶貴的信息。他們也負責檢驗與調查保險索賠以及管理索賠的評定過程。獲得許可的農業保險人提供的信息可以幫助主動出擊作物保險的潛在欺詐，因為大多數的信息在支付賠付之前已經進行了調查。

3.與其他機構的合作。為了維護聯邦作物保險計劃的誠信，風險管理局與多家機構合作，他們共同協作，驗證、評估和糾正潛在的以及實際出現的作物保險違約。

“政府問責辦公室”是美國國會的審計、評估與調查機構，負責檢查公眾資金的使用，評估聯邦作物保險計劃和政策，為風險管理局提供分析和建議，在作物保險監管等方面幫助做出決定。目前政府問責辦公室已經撰寫了多份關于作物保險欺詐、浪費與濫用方面的報告，指出了風險管理局與農場服務機構在作物保險監管方面存在的不足，在提升聯邦作物保險計劃誠信方面發揮著重要的作用。

“特別調查科”是風險管理局的執行部門，負責調查重要的、備受矚目的欺詐、浪費與濫用的作物保險案件，與“總檢察長辦公室”、風險管理局的“區域執行辦公室”以及農場服務機構共同調查，同時也幫助調查與驗證作物保險濫用產生的原因。一旦某個欺詐案被證實，特別調查科和區域執行辦公室的調查人員就會把該案件提交給總檢察長辦公室，由其負責進一步調查并向“美國檢察官辦公室”提起訴訟。特別調查科的調查人員在總檢察長辦公室的犯罪調查期間提供直接的幫助，例如執行搜查令、提問、法庭證詞。特別調查科和區域執行辦公室有時也會向州或地方檢察官提起保險欺詐訴訟，他們也通過總檢察長辦公室或“美國農業部總顧問辦公室”向美國檢察官辦公室提出聯邦民事訴訟。風險管理局與美國農業部總顧問辦公室也可以聯合采取行政措施對沒有服從聯邦作物保險計劃的實體進行取消、暫停、禁止，或處以民事罰款或處罰。

風險管理局與總檢察長辦公室的另一項合作是免費、保密的熱線電話。任何人都可以電話反映不良的作物保險行為。總檢察長辦公室負責最初的電話篩選，然后把情況提交給風險管理局，風險管理局的區域執行辦公室再研究、調查以及采取任何糾正措施。一旦區域執行辦公室完成檢查，檢查的結果就會被提交給總檢察長辦公室并進入它的熱線跟蹤系統。

四、簡要結論與啟示

美國政府一直致力于綜合應對聯邦作物保險計劃與生具有的欺詐、浪費與濫用，為作物保險的發展保駕護航。隨著新技術登上了作物保險監管的舞臺，無論是信息技術中的數據存儲與挖掘技術，還是遙感與成像技術中的數碼紅外航空攝影技術、地球資源衛星技術以及多頻譜影像技術，它們都極大地提升了政府監管業績，節省了大量費用支出。政府機構的風險管理局專門負責作物保險監管，定期制定戰略計劃，采取更多富有成效的監管舉措，它不僅依賴自己的雇員，而且與農場服務機構、獲得許可的農業保險人以及其他機構形成強大的作物保險反欺詐聯盟。

從美國的作物保險監管實踐，我們可以得到以下啟示：

其一，新技術的應用極大地提升了作物保險監管績效。首先，我國的農險業務規模僅次于美國，2014年我國農業保險保費收入325.7億元，參保農戶2.47億戶次，保險機構向3500萬戶農戶支付賠款214.6億元，近30家保險公司經營農業保險業務。雖然我國農險業務規模龐大，但監管的信息化基礎設施落后，而且沒有完備的數據倉庫。美國的作物保險監管經驗告訴我們，農險監管需要信息技術的支持，建立數據倉庫、利用數據存儲與挖掘技術、向大數據的方向發展是我國農業保險監管必然的發展方向。其次，我國農作物受災面積大，1978-2014年間全國平均每年受災面積達4376.4萬公頃，成災面積達2249.92萬公頃。這樣大面積的農險理賠，僅憑理賠工作人員現場查勘和定損而不借助先進技術，則難以做到定損金額的準確性，發現農險欺詐等違規問題的難度也很大。對此，應借鑒美國作物保險監管的做法，把遙感、成像等先進技術盡快應用到農險監管上，為我國農業保險監管插上科技的翅膀。

其二，專門的監管機構與相關部門的合作可以保證作物保險監管的效果。目前我國對農險的監管是由監管商業性保險的保監會承擔。然而，我國的政策性農業保險與商業性保險在經營目標、獲利能力、外部性以及涉及的保險主體等方面存在較大的差別。因此，由同一部門監管兩類不同性質的保險業務，將有可能引發管理之間的沖突。政策性農險的監管范圍遠比商業保險的監管范圍廣，*由于農業保險涉及很多部門的參與，例如財政、稅務、農業、林業、漁業、民政、發展改革等部門都有可能參與農業保險活動。如果沒有一個專門的政府監管機構，保監會要全面履行農險監管職責是十分困難的。同時，由于農業保險監管的區域廣、農戶多、專業性強，其監管需要專業性機構，而不是商業性的監管機構。美國的成功經驗是在美國農業部成立政府專門機構——風險管理局，并規定由其專門負責農業保險監管，其優勢：一是具有專項監管權，以及完備的資源支持，便于履職；二是規避了監管兩類不同性質保險的利益摩擦；三是專業化程度較高，具有高素質的農業科技與農險專業人才，可以制定并執行高質量的監管戰略。

另外，風險管理局與其他機構合作形成強大的作物保險反欺詐聯盟，是美國經驗的另一亮點。目前我國的農險監管不但缺乏獨立的專業機構，而且其他機構各自為政、全責不明，沒有很好的協調機制。因此，我國的農險監管迫切需要良好的合作協調機制，實現調查、審計、財政、監察等各有關部門的工作協調，力求做到：第一，明確財政、稅務、農業、林業、漁業、民政、發展改革等部門的具體監管職責；*因為現存的法律只規定了它們負責農業保險的推進、管理的相關工作，具體的監管職責不明確。第二，實現獨立的專業監管機構對上述機構的管理機制；第三，實現各機構間的合作與協調機制。

(責任編輯：欒曉平)

2017-03-26

張囝囡，女，經濟學博士，沈陽師范大學國際商學院副教授。 楊秀萍，女，經濟學博士，沈陽師范大學國際商學院教授。

本文系國家社會科學基金項目“金融資產價值偏離實體經濟運行的邊界約束與風險調控機制研究”(編號：16BJL026)、遼寧省社科規劃基金重點項目“營改增背景下促進遼寧中小企業發展研究”(編號：L16AJL007)、遼寧省社科規劃基金項目“遼寧中小企業交易成本問題及對策研究”(編號：L14BJL027)、2016年度沈陽師范大學重大孵化項目“互聯網金融對我國商業銀行傳統業務的影響及對策研究”(編號：ZD201611)的階段性成果。

F843

A

1003-4145[2017]09-0126-06