推進政府與社會資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析

張西勇 段玉恩

(聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城 252059；聊城大學 馬克思主義學院，山東 聊城 252059)

推進政府與社會資本合作(PPP)模式的必要性及路徑探析

張西勇 段玉恩

(聊城大學 政治與公共管理學院，山東 聊城 252059；聊城大學 馬克思主義學院，山東 聊城 252059)

新公共管理運動推動了政府與社會資本合作模式的發展。作為公共服務供給領域中的制度創新，政府與社會資本合作模式能夠充分發揮公共部門和私營部門各自的資源稟賦，從而重塑政府與市場之間的互動關系。政府與社會資本合作模式能夠有效地配置資源，推動基礎設施投資和運營機制的創新，促進政府管理體制的變革，實現經濟社會的可持續發展。因此，要充分發揮政府與社會資本合作模式的作用，政府必須進一步樹立治理理念、明晰角色定位、暢通參與渠道，通過構建公平的商業環境和良好的治理機制，為公眾提供更為優質的公共產品和公共服務，滿足他們多樣化的需求。

政府與社會資本合作；治理；公共基礎設施

基礎設施是現代社會的物質支撐基礎，對現代社會的正常運轉不可或缺。現代基礎設施所具有的規模性、專用性和外部性等特點，使其自產生之日起就陷入企業性和公共性的兩難困境。公共性與普遍服務相關，它意味著基礎設施的服務面向全社會，全社會共享其帶來的便利。這種特性會造成對基礎設施的過度需求，需要政府花費巨資進行供給。一旦財政能力有限，就會損害其可持續性；企業性與提供服務的可維持程度相關，基礎設施的企業化經營，會因自然壟斷造成價格高昂，傷害普遍服務目標。因此，嘗試探索改善基礎設施投資、建設、運營、監管的方式成為研究熱點。政府與社會資本合作(Public-Private Partnership, PPP)應運而生，它是指公共部門通過與私營部門建立合作伙伴關系來提供公共產品和公共服務的一種方式，其本質是充分發揮政府與私營部門各自的稟賦優勢，進行相互合作的制度安排。這種制度安排能夠兼顧效率和公平，從而實現基礎設施等公共產品和公共服務的有效供給。①[英]達霖·格里姆賽等：《PPP革命：公共服務中的政府與社會資本合作》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社2016年版，第3-5頁。

當前，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經濟轉型的壓力、工業化城市化進程的加快、基礎設施供給的瓶頸難題，對政府治理現代社會的能力提出更高的要求。鑒于現代基礎設施在社會經濟可持續發展中的重要作用，以及公眾對公共服務日益多樣化的需求，需要政府進一步轉變職能，提升社會治理能力，激發市場活力和社會創造力，以創新的手段和方式為公眾提供優質的公共產品和公共服務。為此，“十三五”規劃指出：“加快進一步放寬基礎設施、公用事業等領域的市場準入限制，采取特許經營、政府購買服務等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設運營。”②中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[EB/0L]．http://money.163.com/16/0317/19/ BICQ9JVP 00252G50.html。因此，政府與社會資本合作制有助于打破政府在公共服務中的壟斷地位，推動政府部門進一步簡政放權、轉變職能，提升社會治理能力，更好地滿足全社會對公共服務項目廣度和質量不斷擴展的需要。

一、政府與社會資本合作模式的興起

基礎設施的供給經歷了由市場提供——國有化模式——政府與社會資本合作模式的發展歷程。在工業社會初期，如同其他競爭性私人產品一樣，基礎設施的供給也是由市場提供的。隨著市場失靈的出現和凱恩斯主義的興起，政府開始強力介入基礎設施的供給，逐漸形成了國有化模式，其投資、建設、運營完全由政府承擔，政府成了公共基礎設施的最主要供給主體。然而，“政府失靈”表明，具有壟斷性的公營事業效率低下，其所提供的產品和服務質量低下，經常出現巨額虧損，需要政府彌補虧空。財政壓力和公眾對政府的不滿，為創新基礎設施等公共服務的提供方式創造了條件。

(一)新公共管理運動助推公共基礎設施供給領域的制度變遷

自20世紀70年代末以來，“西方各國為了應對財政危機和政府信任赤字、績效赤字，開始進行大規模的政府改革，由傳統的官僚的、層級節制的、缺乏彈性的行政，轉向市場導向的、因應變化的、深具彈性的公共管理”*張成福、黨秀云：《公共管理學》，中國人民大學出版社2001年版，第16頁。，新公共管理運動興起。新公共管理理論強調經濟價值的優先性、重視競爭與市場機制的作用，主張私營部門的管理實踐和技術優越于公共部門，并且可以用于公共部門，“在公共部門中應用這種手段能自動提升公共服務的效率和效果”*Thatcher, M. (1995) Downing Street Years, London: Harper Collins.。新公共管理運動深受古典自由經濟學說的影響，強調市場機制在資源配置中的決定性作用。隨著經濟社會的發展、公眾生活的日益富足，他們對基礎設施服務提出了更高的要求，其需求超出了政府的提供能力，而私人供應商可以通過市場機制來提供這些東西，*[美]E. S. 薩瓦斯：《民營化與公私部門間的伙伴關系》，周志忍等譯，中國人民大學出版社2002年版，第7頁。使得財政拮據的政府重新審視與資本充足的私營部門之間的關系，探索建立合作伙伴關系，以為公眾提供更為優質的公共產品和公共服務。這樣，政府財力不逮、使用者多樣化的需求和私營部門的投資沖動，共同促進了以政府與社會資本合作模式為主要方式的基礎設施供給領域的制度變遷。“新的獲利機會是個人或群體自發地改變現行規則或秩序的動力”*徐大同：《當代西方政治思潮》，天津人民出版社2001年版，第435頁。，公共部門和私營部門形成合作伙伴關系，呈現出的利益共享特征意味著在基礎設施領域，出現了誘致性制度變遷，“誘致性制度變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它是由個人或一群人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”*[美]R. 科斯等：《財產權利與制度變遷》，劉守英譯，上海三聯書店1991年版，第384頁。。通過制度創新，公共部門和私營部門都獲得了在原有制度結構中無法得到的利益。這樣，在過去的30多年里，新公共管理運動的巨大推動力，使得私營部門參與公共服務的供給成為趨勢。政府越來越多轉向私營部門來建設和運營公共基礎設施，包括道路、學校、監獄、醫院和水利設施等。

(二)政府和社會資本合作模式是公共基礎設施供給的制度創新

在全世界范圍內，利用政府與社會資本合作模式來提供基礎設施服務成為風尚。“政府與社會資本合作模式，指政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立‘全過程’合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。”*呂漢陽：《PPP模式：全流程指導與案例分析》，中國法制出版社2016年版，第6頁。它涉及多個學科門類，工程、經濟、金融、會計、公共政策等諸多學科都從各自的視角進行研究。目前，更多的研究是把政府與社會合作模式視為一個長期合作協議，它包括最初約定的投資和典型年度支付。因此，需要根據公共服務的效率提升和績效評估結果，檢視各種合同的要件。*Roumboutsos, A., and Saussier, S.. 2014. Public-private partnerships and investments in innovation: the influence of the contractual arrangement. Construction Management and Economics, 32(4), 349-361.其目的是建設公共基礎設施和提供相關的公共服務，而這些基礎設施和公共服務傳統上是由公共部門來提供的。這種協議形式的出現，預示著從傳統的公共采購形式即傳統采購(TP)向現代的政府與社會資本合作模式(PPP)轉變。*Valero, V.. 2015. Government Opportunism in Public-Private Partnerships. Journal of Public Economic Theory, 17 (1), 111-135.使用政府與社會資本合作模式，而不是傳統公共采購的理由在于，“對公共部門以及使用者來說，與私營部門風險共擔性價比更高”*Debande, O. 2002. Private financing of transport infrastructure: an assessment of the UK experience. Journal of Transport Economics and Policy, 36(3), 355-87.。因此，作為一種有效的激勵相容合約安排，在政府和社會資本合作模式下，公共部門和私營部門通過建立合作伙伴關系，來推進公共基礎設施項目，比如交通、能源、供水和其他項目。通常情況下，合作協議都是長期的，一般為15年到30年。公共部門參照產品規范和明確的業績標準確定所需服務，當服務業績要求得不到滿足，將減少后續付款。在這個過程中，私營部門會承擔一定的項目風險，尤其在設計、建設、運營或項目的融資方面；在項目的整個周期，更為關注項目產出而非投入、私人融資的適用性、私營部門提供服務的收益，包括使用者付費，以及諸如政府補貼等其他形式的收益。*Winch, G.M. 2012. Thirty years of private finance in the United Kingdom, in Winch, G.M., Onishi, M. and Schmidt, S. (eds) Taking Stock of PPP and PFI Around the World, Summary of Research Report 126, Association of Chartered Certified Accountants, London, pp. 117-25.

(三)政府與社會資本合作實踐形式不斷創新

社會經濟的發展對基礎設施的需求極為強勁，然而，基礎設施供給的固有屬性，如次可加性(sub-additivity)、外部性和市場失靈，為政府功能的發揮設置了限定條件，使其承擔規劃者、監管者、供給者或者公共設施資產的所有者角色。然而，盡管良好的基礎設施對經濟增長的重要性不言而喻，但基礎設施的投資仍存在巨大的缺口，其影響因素包括公共預算限制、高成本債務、短期和長期的財政政策規則和目標，以及基礎設施發展計劃的需求增長。另一方面，由于市場自身的局限性，尋求私人資本或僅僅依靠私營部門來提供基礎設施，可能會帶來次優水平的投資。*Helm, D. 2009. Infrastructure, investment and the economic crisis, published. In D. Helm, J.Wardlaw, & B. Caldecott (Eds.), Delivering a 21st century infrastructure for Britain (pp. 13-39). London: Policy Exchange.因此，吸引私營部門參與公共基礎設施投資項目，可以克服預算約束和促進經濟增長，同時，還可以充分利用私營部門的效率維持對公共基礎設施的控制。為了應對不斷擴大的基礎設施供給缺口，政府通過采購服務和治理模式的轉變來尋求解決之道，政府與社會資本合作模式首當其沖。在實施政府與社會資本合作模式時，最常見的是建設—運營—移交(BOT)模式。建設—運營—移交(BOT)模式的主要特點是，利用私營部門的融資資源和專業管理知識來提供公共服務。作為合作伙伴的私營部門又稱特許經營者，它們有責任和義務執行與項目有關的所有或部分職能。*Ashuri, B., Kashani, H., Molenaar, K.R., Lee, S. and Lu, J. 2012. Risk-neutral pricing approach for evaluating BOT highway projects with government minimum revenue guarantee option. Journal of Construction Engineering and Management, 138(4), 545-557.在公共基礎設施供給方式中，盡管建設—運營—移交(BOT)模式有著很強的吸引力，但由于政治、經濟和社會背景是不斷變化的，它在實施過程中也面臨很大的不確定性，潛在的風險和機會可能會伴隨項目的整個周期。*Carbonara, N., Costantino, N., and Pellegrino, R.. 2014. Revenue guarantee in public-private partnerships: a fair risk allocation model. Construction Management and Economics, 32(4), 403-415.因此，在規劃和設計政府與社會資本合作項目時，要通過關鍵性的決策對這些不確定性進行足夠的考慮。另外，政府與社會資本合作的其他常見方式還有：建設—擁有—運營—移交(Build-Own-Operate-Transfer, BOOTs)、建設—擁有—運營(Build-Own-Operate, BOOs)、設計—融資—建設—運營(Design-Finance-Build-Operate, DFBOs)模式、建設—移交—運營(Build-Transfer-Operate, BTOs)模式、建設—租賃—運營(Build-Lease-Operate，BLOs)等。*Roumboutsos, A., and Pantelias, A.. 2015. Allocating Revenue Risk in Transport Infrastructure Public Private Partnership Projects: How it Matters. Transport Reviews, 35(2), 183-203.

二、推進政府與社會資本合作模式的必要性

公共基礎設施的有效供給和管理，能夠推動經濟社會的快速發展和城市化進程的加快。利用政府和社會資本合作模式推動基礎設施的投資和運營，有助于推動公共基礎設施體制的創新，改善政府的責任回應機制，進一步轉變政府職能，推動行政體制改革的進程。因此，推進政府與社會資本合作模式對國家治理能力的提升和治理能力現代化的實現有著重要意義。

(一)有利于公共基礎設施供給體制的創新

新中國成立后，基礎設施建設及其服務先后經歷了政府壟斷經營模式、地方融資平臺模式、探索政府與社會資本合作模式三個階段。建國初期，中國建立了高度集中的計劃經濟體制，用指令性計劃取代競爭性的價格機制來配置資源，以實現資源的有效利用和“趕超”戰略的實現。與此相適應，在基礎設施建設領域，形成準政府的行政事業壟斷經營模式。這種模式的正常運行依賴政府的財政能力，導致資金來源單一、建設投入不足，基礎設施建設和經營的可持續性存在嚴重問題。另一方面，基礎設施建設的壟斷經營，造成政企不分、政事不分、服務意識不足等問題，使得基礎設施供給動力不足、效率低下。改革開放后，伴隨著經濟發展和工業化城市化的進程，基礎設施供給的需求和滿足之間存在較大缺口。為了創造良好的投資環境，更好地招商引資，地方政府積極主動參與基礎設施建設。為了應對資金短缺，創立了地方融資平臺模式。地方融資平臺本身是經營主體，是準商業化的企業法人。盡管地方融資平臺嘗試引入民間力量參與基礎設施的投資和經營，但它由政府主導，治理結構更類似于政府而非商業組織，其根本功能屬性是“代表地方政府向銀行貸款融資用于地方基礎設施建設”*馬柱、王潔：《地方融資平臺成因探究——縱向財政競爭的新視野》，《經濟學家》2013年第5期。。這種以地方融資平臺為骨干的基礎設施投資運營，在促進基礎設施建設發展的同時，其不可持續性日益明顯，集中反映在債務負擔加重，地方負債規模不斷攀升。利用地方融資平臺模式建設基礎設施，盡管與傳統政府出資、準事業經營模式有別，但形成的政府主導、私營部門從屬的關系模式，使得參與其中的社會資本的投資權、經營權和收益權常常無法得到有效的保障。*[英]達霖·格里姆賽等：《PPP革命：公共服務中的政府與社會資本合作》，濟邦咨詢公司譯，中國人民大學出版社2016年版，第15頁。因此，探索新型的基礎設施供給體制刻不容緩，而政府與社會資本合作的實質是建立公私部門的伙伴關系，通過公共部門和私營部門的合作共贏，推動公共基礎設施的有效供給，更好地滿足經濟社會發展的需要。

(二)有利于政府責任機制的改善

在政治生活和公共管理中，“責任”最通常、最直接的含義是指與某個特定的職位或機構相連的職責，這種“責任”意味著那些公職人員因自己所擔任的職務而必須履行一定的工作和職能。“在按照等級結構組成的政府部門中，存在一個垂直的責任鏈條，根據這個責任鏈條，機構中的每個人應當向其上級承擔履行他或她自己職責的責任。”*[美]韋農·波格丹諾：《布萊克維爾政治制度百科全書(新修訂版)》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2011年版，第574頁。因此，責任制意味著一種委托——代理人的關系。在這種關系中，代理人代表委托人的利益執行任務，并向委托人匯報他們的完成情況。一般說來，在等級制關系中或在委托代理關系中必須建立一定類型的責任機制，以確保被授權人的行為最終符合所有者的期望。*[澳]歐文·E·休斯：《公共管理導論(第二版)》，彭和平等譯，中國人民大學出版社2001年版，第265頁。在私營部門中，總經理及其他管理人員對董事會負責，董事會對股東負責，形成了一條從管理部門到董事會并最終到股東的清晰的責任線。而在政府部門中，從理論上講，韋伯式官僚科層制的設計意味著各級政府部門之間清晰的責任線，最終政府要對民眾負責。但在現實運作中，由于管理鏈條的拉長，政府部門并不直接對民眾負責，官僚科層制諸如效率低下、辦事拖拉等固有的弊端，使得他們對民眾的需求缺少及時的回應性。經濟社會的發展和公眾日益多樣化的需求，以及政府財政資金的短缺，要求改變政府壟斷經營，探索基礎設施供給的新模式。政府與社會資本合作模式能夠在公共部門和私營部門建立互補性的公平和效率的合作關系，使政府更好地履行為公眾提供優質公共產品的職責。因此，將私營部門責任機制的方式引入公共部門，有助于提升政府責任機制的改善。需要注意的是，政府與社會資本合作并不意味著政府的“卸責”，把應是政府“分內職責”的公共服務推向市場，而是重新界定角色，駕馭和管理改革過程，推動“公共服務提供機制”的社會化*[美] 唐納特·凱特爾：《權力共享：公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學出版社2009年版第11頁。，通過發展多元主體，更好地促進基礎設施建設和運營的有效性。

(三)有利于推動行政體制改革的進程

自20世紀80年代以來，由于高度集權、自上而下壟斷專權的官僚體制不能適應新形勢的需要，各國大力推行政府體制改革和行政革新，創新政府管理手段，以應對全球經濟治理危機、低效的公共服務供給和日益突出的財政危機等問題，崇尚發揮市場作用的新公共管理運動興起。“政府再造”是這一時期行政體制改革的標簽，“再造意味著重組，所傳遞的信息是所有大型機構必須對其完成什么任務、怎樣完成任務以及以什么樣的構建完成任務給予激進性的變革”*[美]杰伊·M·沙夫里茨等：《公共行政導論(第六版)》，劉俊生等譯，中國人民大學出版社2011年版，第242頁。。而旨在提升政府治理能力和效能的政府再造就是“對公共體制和公共組織進行根本性的轉型，以大幅提高組織效能、效率、適應性以及創新的能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責任機制、權力結構以及組織文化等來完成這種轉型過程”*[美] 戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克：《摒棄官僚制：政府再造的五項戰略》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學出版社2002年版，第15頁。。政府再造蘊含著“企業家式政府”的精神，公共部門通過借鑒私營部門的管理模式和激勵機制，采用公共服務社會化的方式，建立公私部門合作伙伴關系，提升公共產品和公共服務供給的效率和質量，滿足公眾日益多樣化的需求。30多年來，我國的行政體制改革與國外公共管理的變革潮流是相吻合的，無非是“政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權力的多中心化”*[美]艾莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海三聯書店2000年版，第45頁。。為了促進公共服務的有效提供，力求政府職能的市場化，其方式包括國有企業的民營化、公共事務引入內部市場機制等。中共十八大提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”，政府與社會資本合作模式進入規范階段。《基礎設施和公用事業特許經營法(征求意見稿)》的制定完成，必將有力推動政府與社會資本合作模式在制度和實踐層面的發展。公共部門和私營部門合作伙伴關系的形成，能夠重塑政府與社會之間的關系，進一步推動政府職能的轉變、行政體制改革的深化和行政管理方式的創新。

三、推進政府與社會資本合作模式的路徑探析

當前，隨著我國經濟的轉型升級和居民收入的持續提高，對基礎設施質量和服務的需求日益旺盛，基礎設施需求強勁而供給不足的局面已成為制約經濟社會可持續發展的瓶頸問題。在全面深化改革的時代背景下，市場化取向的基礎設施改革已成大勢所趨。因此，政府應全面深化改革，從確立治理理念、合理定位角色、暢通溝通渠道等方面入手，構建公平包容的公共治理體系，以更好地為公眾提供優質的公共產品和公共服務。

(一)盡快真正確立“治理”理念

現代意義上的“治理”肇始于20世紀80年代，它是傳統公共行政模式在面對財政壓力、管理困境等問題時，對自身進行變革的嘗試。治理植根于組織生態學、公共選擇和網絡理論，憂慮公共管理的日益碎片化，因此，它更多地關注組織內部關系和治理過程，強調服務的有效性和結果導向，注重組織內部關系持久性的設計和評估。信任、社會資本、理性契約的正常運行是治理機制的核心。*Haveri, A. 2006. Complexity in Local Government Change: Limits to Rational Reforming, Public Management Review. 8: 10 pp31-46.治理突破了傳統公共行政的邊界，重新界定國家和社會的關系，目的是實現不同利益或相互沖突的主體之間的協調，以合作共贏為行動基礎，來滿足不同利益群體的利益訴求。因此，全球治理委員會將治理界定為“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和”*俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第4頁。。它意味著面對日益復雜的社會問題和公共事務，必須實現治理主體的多元化。參與者不僅包括公共部門、私營部門，還包括公眾和利益相關者，以公私部門的合作來實現公共服務的提供。提供公共服務的方式多種多樣，而官僚結構是從多種方式中挑選出來的一種特別的提供公共服務的策略。韋伯指出，官僚機構的主要特征是提供服務的特殊組織策略，它的特點是“符合理性的組織行為”而不是“社會行為”，實際上，它把社會行為轉變成符合理性的組織行為。*[美]拉夫爾·P·赫梅爾：《官僚經驗：后現代主義的挑戰》，韓紅譯，中國人民大學出版社2013年版，第19頁。因此，正是傳統官僚機構在公共服務的供給層面存在的不足，為治理的廣泛運用創造了條件。在全面深化改革的背景下，黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化建設的目標，要求政府加強各類公共服務的提供，以維護社會的公平正義。因此，“必須全面深化改革，實現政府職能根本有效轉移，實現‘管制’理念向‘治理’理念的轉變，重構政府、市場、社會的新型關系”*張西勇：《美國新公共治理實踐及其對我國的啟示》，《理論導刊》2015年第11期。，通過政府與社會資本合作，充分發揮公共部門和私營部門各自的優勢，以更好地提升基礎設施和公共服務的質量。

(二)合理界定政府角色

在利用政府與社會資本合作模式過程中，必須通過構建包容性、開放性的“良治”機制，提高公眾和利益相關者的參與度。如果政府堅持粗暴的家長制作風，強化排他性的治理，并且在制定政策時缺乏透明度、缺乏向公眾負責的行為，就會降低公眾對政府的信任度，損害推行政府與社會資本合作模式的制度環境，影響其功能的正常發揮。因此，在利用政府與社會資本合作推進基礎設施建設和運營時，應合理界定政府角色，充分發揮其“規則制定者”、“公平環境的維護者”和“有效的監管者”的作用。

人類需要某種方式以結成共同體進行治理，建立并維持一整套法律和制度體系一直被視為政府的基本職責。米爾頓·弗雷德曼在其“小政府”地位的經典闡述中認為，政府的基本職責是：“提供一種我們可以用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則。”*Friedman, M. 1962. Capitalism and Freedom. Chicago: The University of Chicago Press.(25)也就是說，“政府扮演著類似裁判員的角色，它定下基本規則，讓每個人都遵守”*[美] 邁克爾·羅斯金等：《政治科學(第6版)》，林震等譯，華夏出版社2001年版，第39頁。。規則是帶有懲罰性的，它創立起一定程度的秩序，將人類的行為導入可合理預期的軌道。如果各種相關的規則是彼此協調的，它們就會促進人與人之間的可靠合作，這樣他們就能很好地利用勞動分工的優越性和人類的創造性。*[德] 柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務印書館2008年版，第32頁。利用政府和社會資本合作模式推進基礎設施的建設與運營，就是充分發揮政府和私營部門各自的優勢，以更好地實現公共利益。

隨著中國經濟的轉型升級和居民收入的持續提高，對基礎設施和公共服務的需求日益旺盛，私營部門能夠很好地滿足個性化、多樣化的公眾需求。同時，政府職能由建設型向服務型的轉變，使得制定公平規則、締造競爭環境并加以監管成為公共服務型政府的第一要務。反映在基礎設施建設方面，就是通過構建公共服務的有效監管體系，為政府和社會資本合作模式的健康發展提供制度保障，更好地為公眾提供優質的公共產品和公共服務。

(三)暢通公民參與協商的渠道

利用政府與社會資本合作制模式推進項目，如果能給相關社區帶來收益，那么，就會得到公眾與利益相關者的認同和支持，項目的實施就會異常順利，反之，就會遭到強烈的反對。因此，公眾的有效參與能夠增強項目的合法性和認同度。在現代社會，公民參與意指影響國家或地方政府的行動或有組織的平民行動。“現代政府在下述意義上可以說是典型的民主的：所有的公民均在某種程度上參與政治領導人和決策的選擇；個人的選擇權由有效的公民自由得以保障。”*[美] C. E. 布萊克：《現代化的動力》，段小光譯，四川人民出版社1988年版，第22頁。因此，公民參與不僅能夠增強政治系統的合法性和政府的公信力，而且日益成為政治系統穩定運行和公共政策順利實施的重要保證。“人們之所以被吸引去從事公共服務，是因為他們被公共服務的價值觀所促使。這些價值觀——為他人服務，使世界更加美好和更加安全，以及使民主發揮作用——體現了在一個社區的服務中作為一個公民之意義的精華。”*[美] 珍妮特·V·登哈特、羅伯特·V·登哈特：《新公共服務：服務而不是掌舵》，丁煌譯，中國人民大學出版社2010年版，第121頁。社會發展水平的提高和個人經濟實力的增強，提升了公民參與國家或社會公共事務管理的權利意識，公民社會的發展和非政府組織的活躍為公民參與提供了組織基礎。他們借助各類非政府組織，進入公共政策制定、執行以及社區公共事務的管理過程。不僅表達其自身利益，影響政府公共政策導向，而且作為政府的合作伙伴，承擔社區一部分共同產出公共服務的責任。*[美] 約翰·克萊頓·托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學出版社2005年版，第2頁。鑒于大多數利用政府與社會資本合作模式推行的項目屬于基礎設施，它們規模大、時間跨度長，不僅會影響服務使用者的生活和利益，而且也會影響到一般公眾，引發強烈關注是必然的。對如何公平實現成本和收益平衡的問題，公眾的看法呈分散狀態。如果不能恰當地反映更廣泛的公共利益，可能會對政府的誠信，或其他公共私營合作制項目的推進，造成直接的負面影響。因此，在利用政府與社會資本合作模式的過程中，必須讓公眾和利益相關者能夠平等地參與到公共政策制定中來，并能夠掌握公共服務提供者的財務狀況。

(責任編輯：張婧)

2017-07-01

張西勇(1975—)男，山東陽谷人，政治學博士，聊城大學政治與公共管理學院講師，山東省中國特色社會主義理論體系研究中心研究員，主要從事政治學理論和行政管理現代化研究。 段玉恩(1968—)男，山東聊城人，聊城大學馬克思主義學院教授、碩士生導師，主要從事勞動經濟與社會保障研究。

本文系山東省高等學校人文社會科學研究項目“公共治理視域下服務型政府建設研究”(項目編號：R15WC05)的階段性研究成果。

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1003-4145[2017]09-0095-06