當前我國人口流動形勢及其影響研究

段成榮 劉 濤 呂利丹

(中國人民大學 人口與發展研究中心，北京 100872；北京大學 城市與環境學院，北京 100871)

·流動人口與市民化研究(學術主持人：宋全成)·

當前我國人口流動形勢及其影響研究

段成榮 劉 濤 呂利丹

(中國人民大學 人口與發展研究中心，北京 100872；北京大學 城市與環境學院，北京 100871)

我國流動人口的總體形勢是：流動人口規模仍將持續增長；東南沿海仍是跨省流動的主要目的地；人口回流和城-城流動的增長將帶動人口流動空間模式的多元化和城市規模體系的重構；人口流動整體趨于穩定化、家庭化；定居意愿普遍增強；新生代和老年期流動人口占比持續提高；少數民族人口流動進程滯后于全國的狀況開始改變；大規模國際移民時代可能到來。人口流動面臨的挑戰是：勞動力供求關系的規模和結構性矛盾將長期并存；流動兒童與留守兒童面臨教育和親情的雙重缺失；流動人口的公共衛生服務的壓力持續增加；流動人口面臨永久定居決策的深層次結構性矛盾。應對政策是：充分認識人口流動的新趨勢和規律性；深化戶籍制度改革；構建面向家庭的流動人口公共服務體系；關注流動人口新群體，提升服務管理供給能力；加強民族人口流出-流入地管理。

流動人口；流動形勢；流動問題；應對政策；公共服務

國家統計局統計資料顯示，2015年末全國流動人口數量為2.47億人，比2014年減少了568萬。這是自20世紀80年代我國流動人口出現并持續快速增長以來的首次規模下降。這一變化，引起了政府部門、學術界、媒體以及公眾的熱烈討論。由此形成了截然不同的兩種觀點：一種觀點認為我國流動人口今后將歷史性地進入縮減時期①《中國發展觀察》刊文認為，流動人口減少與勞動力規模的降低共同證實了“勞動力供給形勢正在出現根本性的轉變”。國際上，紐約時報(http://on.wsj.com/1P9iad8)和彭博社( http://bv.ms/1PtJNzv)也均在第一時間進行報道，并持與上文相似的觀點。；一種觀點則認為這一變化是偶然現象，流動人口仍將持續增長②國家統計局新聞發言人在答記者問中強調，2015年流動人口減少主要是季節性因素導致的，而非趨勢性現象。。對流動人口形勢的不同判斷，會在流動人口相關服務管理規劃、制度安排及政策引導方面引發不同的社會結果，關系重大。為此，我們在國家統計局發布該信息后的第一時間組織了由中國人民大學、中國社會科學院、河北大學等機構二十余人組成的專門團隊，圍繞流動人口減少568萬這一“歷史事件”反映的流動人口中長期發展趨勢及其原因、影響等展開了調查研究，并據此提出加強我國流動人口服務管理的政策建議。

一、人口流動的形勢判斷

(一)流動人口規模仍將持續增長，但增速趨于放緩，波動性增強

從未來發展的視角來看，我國流動人口規模快速增長的勢頭將有所放緩。“十二五”期間，我國流動人口年均增長約800萬人，到2014年末達2.53億人。雖然2015年的流動人口規模有所下降，但通過我們的調研和分析發現，這主要是由于短期經濟波動、新增農村人口隊列規模暫時性縮小和統計誤差調整造成的。從發展趨勢來看，流動遷移人口*本研究認為，大部分新落戶城市的農業轉移人口在生產生活方式和社會融入等方面并未完成完全市民化的進程，與傳統意義上的“流動人口”仍有諸多相似之處，同樣需要相關部門的服務管理。因此，本文的“流動遷移人口”包含這兩類群體。的總規模將從高速增長逐步轉為中高速增長，但持續增長的總體態勢不會改變。預計2020年之前，流動遷移人口(包括鄉城流動、城城流動及新落戶城鎮的農業轉移人口)每年增長600—700萬人；2020年之后，流動遷移人口每年增長漸減至500萬以下。到2020年、2025年、2030年，我國流動遷移人口將逐步增長到2.82億、3.07億、3.27億左右*考慮到人口結構變動、城鎮化、工業化和政策導向等因素的綜合影響，本研究基于第六次人口普查相關指標、參考發達國家城鎮化經驗、結合我國經濟發展新常態和農業勞動力就地轉移的趨勢和政策，預測了流動人口規模中長期增長的高、中、低三套方案，此處選取了中方案。具體預測方法和結果可向作者索取。。伴隨著其中部分農業轉移人口逐步落戶城鎮，絕對意義上的流動人口將少于上述規模，但這些人口均需要相關部門提供全覆蓋的服務管理。

流動人口的增長趨勢將出現更大的波動性。在影響流動人口增長的諸多因素中，雖然農村新增勞動力及流出規模的降低、中小城市落戶政策的放寬等因素的影響是漸進變化的，但仍有一些因素可能導致未來我國人口流動的不確定性，增強流動人口規模增長的波動性。首先，新常態下的經濟形勢和結構調整具有更大的不確定性，導致流動人口勞動力市場的波動性。其次，北京、上海等流動人口大量集聚的特大城市正在通過劃定城市增長邊界、提高落戶門檻、疏解中低端產業等諸多政策遏制流動人口的快速增長，這必然影響到流動人口的外出和定居決策。根據最新的統計公報數據，北京市在2013、2014、2015年的常住外來人口增幅持續快速下降，分別為29萬人、16萬人和3.9萬人；上海市的常住外來人口規模則在2015年首次下降。最后，隨著近年來各級政府的積極引導，人口主要流出地的城市和村鎮的企業開始快速發展，這不僅可能帶動農村剩余勞動力本地就業，也有可能推動短期回流人員的長期滯留。

(二)東南沿海仍是跨省流動的主要目的地，但中西部特大城市和城市群將承載更多的省內流動人口

東南沿海仍將是跨省流動的主要目的地。根據第五、六次全國人口普查，東部地區流動人口占全國的比重維持在2/3左右。2013年全國農民工監測調查報告顯示，在7739 萬的跨省流動農民工中，流向東部地區6602 萬人，占85.3%；流向中西部地區1068 萬人，僅占13.8%。東部地區跨省流出農民工中，72.6%仍在東部地區省際流動；中部和西部地區跨省流出農民工中，分別有89.9%和82.7%的比例流向東部地區。分年齡階段來看，約三成的90后流入長三角和珠三角的大城市就業，明顯高于80后的23%和老一代的21%。因此，當前學術界的普遍共識是，東南沿海地區作為流動人口主要目的地的趨勢不會改變。

城市群將成為東部地區流動人口集聚的主要空間形態，空間連綿化趨勢將越發明顯。一方面，東部地區的大規模流動人口主要集中在幾個特大城市群地區。例如，長三角、珠三角、京津冀等三大城市群的人口占全國的四分之一，經濟總量占全國的四成，流動人口最多的七大城市均位于這些城市群。在可預見的將來，三大城市群依然是我國經濟增長的引擎，在科技創新、交通通達、信息交流、國際競爭、文化影響、人力資源等方面依然具有無法超越的優勢，因此，將繼續保持對流動人口的強大吸引力和吸納能力。另一方面，在城市群內部，特大城市的集聚經濟效應會隨著城市規模的擴張而發生逆轉，逐漸形成強勁的分流和輻射態勢；同時，北京、上海等特大城市正在主動疏解人口、產業、功能等，這些將使得周邊城市和區域直接獲益。最典型的是長三角地區，各級城鎮的流動人口規模均快速增長，增速普遍高于上海，已經形成大中小城市共同吸納大量流動人口的空間連綿化特征*劉濤、齊元靜、曹廣忠：《中國流動人口空間格局演變機制及城鎮化效應——基于2000和2010年人口普查分縣數據的分析》，《地理學報》2015年第4期。。可以預見，未來多數沿海特大城市的流動人口將逐漸分散到周邊城市和區域，流動人口集聚地的連綿化趨勢將持續凸顯。

中西部省會等特大城市和城市群將成為省內流動人口的新興聚集地。近年來，隨著長江經濟帶、長江中游城市群、成渝城市群等國家級規劃的相繼出臺，中西部城市群成為全方位深化改革開放和推進新型城鎮化的重點區域。人口普查數據顯示，2000—2010年，在城市流動人口規模排名中，重慶上升4位，成都上升13位，武漢、鄭州、西安、長沙、合肥等內陸省會城市吸納的流動人口數量和比例均大幅增長，排位顯著提升。這些城市的流動人口主要來源于本省，少量來源于周邊省份，遠距離流入人口較少。2015年重慶市1%人口抽樣調查數據顯示，2010—2015年，來自市外的流動人口規模從94.5萬增至150.2萬，增長了58.9%。隨著“一帶一路”和長江經濟帶發展戰略的推進，依托省會城市的多個中西部城市群將崛起成為我國新的經濟增長極，在產業集群發展和吸納人口集聚方面發揮越來越重要的作用。

(三)人口回流和城-城流動的增長將帶動人口流動空間模式的多元化和城市規模體系的重構

從流動人口的類型上來看，城-城流動人口規模將持續提高。根據六普數據推算，2010年我國城-城流動人口規模已經達到4685.46萬人，是五普時的2.21倍，占流動人口總量的21.5%。展望未來，一方面，在農業轉移人口落戶城鎮方面，中小城市和小城鎮一直走在前列，越來越多的流動人口在務工地或老家中小城市、縣城、鎮區購房落戶。另一方面，這些中小城市和小城鎮并不能提供足夠多的就業機會，特大城市和城市群仍是新增就業的集中區，也仍將是中小城市和小城鎮人口外出務工的主要目的地，從而帶動城-城流動人口規模的快速增加。

同時，人口流出和回流并存的態勢將長期存在。隨著人口外流驅動力從單純的就業和收入向享受城市公共服務、體驗城市生活、尋求發展機會等多元化動力轉變，雖然農村新增勞動力總規模可能有所下降，但其外流比例必將持續提高。而當前存量流動人口的家庭化趨勢也意味著留守婦女、兒童、老人等群體中也會有更大比例的隨流趨勢。因此，農村、小城鎮和中小城市人口的大比例流出態勢不會改變，而會持續強化。與此同時，仍將有較大比例的流動人口選擇回流。造成這種現象的原因是多方面的：其一，雖然流動人口在流入地定居的意愿逐步強化，但很多家庭并沒有舉家定居城鎮的能力，回流仍是不少流動人口的理性選擇。其二，沿海特大城市和城市群的集聚不經濟會迫使一些企業向內陸地區投資，人口流出地的就業機會逐漸增多。其三，國家和地方政府均在大力推動流動人口的回鄉創業就業，并出臺了相應的支持政策。如2015年，國務院辦公廳發布《關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》后，發改委等10 部門聯合下發《關于結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點工作的通知》，明確將結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點工作，在企業注冊、稅費減免、園區建設、公共服務等方面制定了一系列扶助政策。需要指出的是，人口回流并不等同于回到農村，更可能回到家鄉的中小城市和小城鎮務工居住或購房落戶。

人口流動新模式下，城市規模體系將面臨重構。在人口流動新模式下，小城鎮-中小城市-大城市-特大城市這個規模等級結構上的各級城鎮均面臨著人口流入和流出的雙重勢能，城鎮體系的規模結構也將實現重構。流動人口大量聚集的城市將隨著規模上升而在城市體系中占據更高端的位置；人口大量外流的城市或小城鎮則面臨規模的持續萎縮，在城市體系中的位置也會隨之下降。其中，二線城市的分化最為明顯，如天津市流動人口持續高速增長，南京、蘇州等城市則增速放緩甚至下降。此外，內陸地區省會城市流動人口規模普遍快速提高，而100萬左右人口規模的地級市則出現了較大的分化。在上述因素的影響下，人口流動遷移新模式將在很大程度上重塑中國的城市規模體系。

(四)人口流動整體趨于穩定化、家庭化；定居意愿普遍增強，但定居能力日趨分化

人口流動穩定化、家庭化趨勢增強。近期對全國新生代流動人口的調查顯示，70.3%的人只流動到過1個城市，更換過3個及以上城市的人僅占3.77%。全國流動人口動態監測數據顯示，2014年，流動人口在現居住地居住平均時間超過3年以上的占55%。與穩定化相對應，流動人口的家庭化趨勢開始凸顯。“十二五”時期，舉家外出農民工占全部外出農民工的比例持續快速提高。《中國流動人口發展報告(2015)》顯示，近9成的已婚新生代流動人口是夫妻雙方一起流動，與配偶、子女共同流動的約占60%，越來越多的流動家庭開始攜帶老人流動。

流動人口定居城鎮的意愿普遍增強，但定居能力日趨分化。2014年的全國流動人口動態監測數據顯示，半數以上流動人口有今后在現居住地長期居留的意愿。大量的實證研究證明，具有穩定工作、長期在同一個城市的流動人口具有更強的留城意愿*Zhu Y, Chen W. The settlement intention of China's floating population in the cities: recent changes and multifaceted individual-level determinants.. Population, Space and Place.2010, (4): 253-267.；新生代比老一代流動人口有更強的留城意愿*羅小鋒、段成榮：《新生代農民工愿意留在打工城市嗎——家庭、戶籍與人力資本的作用》，《農業經濟問題》2013年第9期。。可以預見，未來我國城市流動人口的留城定居意愿會持續增強。然而，從定居能力的角度，流動人口內部的群體分化將日趨明顯。流動之初的受教育程度、流動過程中的經驗積累和技術習得等因素都會影響到流動人口的家庭化和融入城市社會的決策行為。這種群體分化現象會隨著流動時間的增強而持續積累和強化，尤其在必須直面各種深層次的矛盾，解決整個家庭的教育、住房等諸多問題時，缺乏定居能力的流動人口家庭將不得不放棄定居大城市，選擇回流。

(五)新生代和老年期流動人口占比持續提高，流動人口的服務管理需求日趨復雜

新生代流動人口規模持續擴大，成為產業工人的中堅和新市民的主體。根據六普數據推算，流動人口中勞動年齡人口規模為1.82億，其中1980年以后出生的新生代流動人口占全部勞動年齡流動人口的半壁江山，規模接近9100萬。根據最新的流動人口動態監測調查數據，該比例在2015年上升到56.4%，規模在1.18億左右。隨著老一代流動人口的逐步回鄉和新增勞動力的持續流出，未來一段時間我國新生代流動人口規模將進一步增長，其在全部流動人口中所占比例也將持續提高。預計到2030年將基本完成代際更替。

高齡流動人口占比持續提高，由此造成流動人口群體構成的多元化。首先，流動人口中的農民工開始逐漸老化。全國農民工監測調查報告顯示，2015年全國50歲以上的農民工數量高達4947萬人，占全部農民工的比重高達17.9%，分別比2010年提高了1352萬人和3.6個百分點，絕對數量高達4967萬人。其次，人口流動的家庭化帶動隨流老人數量快速增長，這種趨勢將隨二胎化的普及而持續強化。最后，當前的中年流動人口比高齡流動人口在城市長期居住和購房定居的意愿和能力均有所提高*Hu F, Xu Z Y, Chen Y Y. Circular migration, or permanent stay? Evidence from China's rural-urban migration. China Economic Review. 2011, (1) : 64-74.，隨著居住證制度和城市公共服務的完善，未來高齡流動人口回流的比例將持續降低，流動人口高齡化的趨勢將得以持續和強化。

流動人口年齡構成的多元化將帶動城市流動人口服務管理需求的復雜化。新生代流動人口在子女教育、公共衛生服務等方面的需求遠高于老一代。比如，中國流動人口發展報告(2015)顯示，與2010年相比，2013年流動人口子女現居住地出生的比例上升了23%，達到58%。而老齡流動人口對勞動保障、養老、醫療等方面服務的需求巨大，導致流動人口群體對城市公共服務的需求不僅總量上快速提高，而且也將出現多樣化、復雜化的特點，對城市流動人口的服務管理部門提出了更嚴峻的挑戰。

(六)少數民族人口流動進程滯后于全國的狀況開始改變，城市地區將迎來更加民族多元的時代

少數民族人口流動進程滯后于全國，但流動規模和參與率快速提高，流動模式開始轉變。當前少數民族流動人口仍有三分之一因婚嫁隨遷而流動，女性多于男性，以省內流動為主。就這些特征而言，少數民族人口的流動進程明顯滯后于全國。但近年來，少數民族流動人口規模和參與率均大幅增長。2000年、2005年和2010年，少數民族流動人口規模分別為706.8萬、978.4萬和1522.9萬。年均凈增人數從前五年的54.5萬人提高到后五年的108.9萬人，增速提高了一倍。此外，2005—2010年，少數民族人口的流動參與率由7.93%提高到13.60%，年均提高1.134%，超過了同期漢族人口流動參與率的年均增速(1.046%)。同時，我國少數民族人口的流動模式開始轉變，具體表現為：流動原因由社會性為主轉為經濟性為主；流動人口性別比由低到高再向相對均衡轉變；流動距離不斷增加，跨省流動比例提高；流動人口的平均年齡和已婚比例不斷提高。

因此，城市和區域發展將迎來更為民族多元的時代。我國少數民族流動人口已經超過3000萬，其中七成來自民族自治地方，絕大多數出于經濟性原因或諸如婚嫁隨遷等社會性原因流入到長三角、珠三角等區域的城市地區。受新型城鎮化戰略、新一輪西部大開發戰略及民族地區現代化進程的不斷推進，少數民族流動人口在規模和參與率上都將繼續增長，在流動人口中所占比重也會進一步上升。隨著越來越多的少數民族人口流動到城市，傳統意義上的漢族居住地的人口構成將面臨改變，民族多元性將在城市地區日益顯現。

(七)未雨綢繆，迎接大規模國際移民時代的到來

我國是一個長期沒有國際移民的國家。但隨著改革開放的不斷深入，特別是最近一、二十年內我國在社會經濟、文化教育等各領域卓有成效的發展，越來越多的國際移民已開始把眼光投向我國。2010年第六次全國人口普查時，全國登記的國外、境外人員數量已達104.5萬人。2016年3月，國際移民組織(IOM)和中國與全球化智庫(CCG)聯合發布的《世界移民報告2015》顯示，從2000到2013年間，中國的國際移民總量增長了超過50%，并預計這種快速增長的趨勢還將隨著我國特大城市國際化水平的提升而強化。廣州市公安局數據顯示，截至2014年10月，在廣州市居住的外國人為11.8萬人。上海市公安局數據則顯示，2013年全市實有境外常住人口31.9萬人。常住云南瑞麗市的緬甸人，保守估計也有3萬人以上*付正強、黎爾平：《云南邊境緬籍務工人員管理問題研究》，《云南民族大學學報》2015年第5期。。

但是，與全球2.25億跨國移民及其占全球總人口3%的比例相比，我國業已達到的國際移民規模及其在總人口中所占比例還僅僅處于起跑點。隨著全球化進程的進一步推進和我國經濟社會發展水平的進一步提升，完全可以預料，我國國際移民的規模在未來三十至五十年必然會有大規模的增長。預計到2030年，全國的國外及境外人員數量有望達到500—1000萬人。在某些特殊背景如國際動蕩、尤其是周邊國家和地區可能出現動蕩的情況下，國際移民、國際難民數量會更多。對此，國家相關部門應預做準備。

國際移民將主要聚集在北上廣深等中心城市及部分邊境城市。尤其是一線城市，都設定了建設世界城市、國際中心等方面的目標，國際移民的到來應屬與此不謀而合。但大規模國際移民、特別是非法移民和難民的到來，仍將直接挑戰這些城市的人口調控和疏解目標*宋全成：《非法外國移民在中國的現狀、癥結與對策》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2015年第1期。；在國際移民和國內公民的國民待遇上也會遇到諸多挑戰。對此，應未雨綢繆，及早做出相應的制度和政策安排，積極應對國際移民帶來的諸多挑戰。

二、人口流動面臨的問題與挑戰

(一)勞動力供求關系的規模和結構性矛盾將長期并存

我國流動人口的勞動供給呈現總量放緩、年齡結構老化的趨勢；同時，流動人口向大城市持續集中，導致其他城市勞動供給普遍短缺。由于特大城市的收入水平高、公共資源豐富，前十位的城市集中了1/3的流動人口，勞動力供給較為充足。但東部中小城市和中西部地區普遍出現了較為嚴重而持續的“用工荒”現象；即使在東部沿海地區，低附加值行業也面臨著同樣的問題。由于流動人口增量難以提高，空間分布仍將高度集中，這種現象短期內不會改變。

盡管“用工荒”現象有愈演愈烈之勢，但在經濟新常態下，我國就業形勢發生了新的變化：經濟增速換擋，新增就業崗位減少；經濟結構調整，結構性失業增加；經濟增長動力切換，勞動力市場競爭加劇。流動人口的人力資本水平和就業結構特征決定了他們在上述過程中將不可避免地遭受沖擊。這使得流動人口的結構性失業和摩擦性失業問題逐步顯現。流動人口動態監測數據顯示，2013年，流動人口失業率為4.4%，高于當年4.05%的城鎮登記失業率。而2011年，新生代和上一代流動人口的失業率分別只有4.24%和3.13%，反映了流動人口面臨越來越高的失業風險，而新生代的風險更為嚴峻。

流動人口的人力資本和社會資本有所提高，但對收入提高和能力提升的積極效應仍有待發揮。流動人口的受教育程度繼續提高。根據近幾次人口普查和小普查數據，受教育程度越低的流動人口所占比例降低越快，受教育程度越高的流動人口所占比例增加越快。大專及以上文化程度的流動人口比例已經由2010年的7.6%上升到2014年的 12.1%。同時，流動人口的工作穩定性的不斷加強，不僅促進其在企業中的人力資本累積，更有利于個人社會網絡的穩定拓展，從而社會資本得到不斷增加。理論上，流動人口的人力資本和社會資本的提升有利于他們的社會融合和收入提升，但這些積極效應并沒有普遍得到充分顯現。多年的動態監測數據發現，新生代在職業和行業結構上并沒有顯著優于上一代流動人口。如2011年，上一代從事制造業的比例僅為16.5%，而新生代則僅為25.6%。因此，仍有待通過提高流動人口的職業技能水平、調節工資形成機制，提高流動人口的職業層次、收入水平和社會融入能力。

(二)流動兒童與留守兒童規模急劇增長，面臨教育和親情的雙重缺失

大規模的人口流動導致近年來兒童群體出現了急劇的分化。在部分兒童跟隨父母進城流動的同時，更多的兒童以留守的方式滯留農村，流動和留守兒童規模正在并將持續快速增長。2000年第五次全國人口普查數據顯示，我國有1406萬流動兒童和2390萬不能與父母雙方共同生活的農村留守兒童，分別占全部兒童的4.9%和8.4%。而十年后的六普數據發現，流動和留守兒童規模已經迅速增長到3600萬和6100萬，占全部兒童的比例也分別提高到10.3%和21.9%。在中西部典型的人口流出地，農村兒童中留守者已經過半。

流動兒童在學校教育各環節均面臨挑戰。從人口發展的事實來看，很多流動兒童生在城市、長在城市，“就是城里娃”。然而，他們在城市卻很難得到公平的受教育機會，在流動人口集聚的特大城市尤甚。首先，流動人口動態監測數據顯示，目前仍有2.94%的適齡流動兒童沒有按照規定接受義務教育，低齡流動兒童入學晚的問題比較普遍。其次，大齡流動兒童接受高中教育的比例偏低，而且存在教育延遲現象。最后，跨省流動的高中在校流動兒童還面臨著異地高考問題。據估算，我國每年有異地高考需求的流動青少年規模達18.7 萬人*侯亞杰、段成榮、王宗萍：《異地高考流動青少年基本狀況分析——對異地高考流動青少年規模的估計》，《中國青年研究》2015年第6期。。

農村留守兒童存在學校教育和親情慰藉的雙重缺失。根據流動人口動態監測數據，農村留守兒童雖然有較高的入園率和義務教育完成率，但高中凈入學率比全國水平低20個百分點，不到城鎮兒童的一半，也低于農村非留守兒童。同時存在較為突出的教育進度滯后和超齡就學現象，初中和高中推遲入學率分別高達21.3%和56.5%。農村留守兒童問題的根源，來自家庭結構的拆分和親情的缺失。將未成年子女留在戶籍地，是流動人口迫不得已的選擇。留守帶來的最大挑戰是孩子不能與父母保持日常的、近距離的溝通和交流。盡管多數留守兒童和外出父母有比較穩定的電話等溝通，但從溝通頻率和內容上來看，仍然有較多問題。從溝通內容看，父母多是教導子女要聽話、囑咐子女好好學習，而較少主動傾聽留守兒童的煩惱和困難。親情慰藉的缺失，可能嚴重影響留守兒童心理的健康發展。

(三)流動人口的患病風險高、健康意識薄弱，全面二胎政策將導致公共衛生服務的壓力持續增加

流動人口普遍存在較高的患病風險。特定的工作類型和較差的生活條件導致流動人口的患病風險遠高于城市居民。首先，高度流動的人群既是傳染病的主要傳播者、也是重要受害者，流動人口的疾病譜仍以傳染性和感染性疾病為主。其次，流動工人的職業傷害發生率高于非流動工人，尤其在采礦業、建筑業、制造業和交通運輸業從業的流動工人屬于職業傷害的高危人群。再次，流動人口也面臨著較大的生殖健康風險，相對于過去對控制生育的強調，包括性生活、生育調節和母嬰健康等綜合性的生殖健康問題仍缺乏關注。最后，在心理健康方面，流動人口面臨著與一般人不同的應急源，包括高流動性、高風險工作、低社會地位、遠離家人及熟悉的社會環境等，但相關的實證研究和特別的干預手段仍十分缺乏。

流動人口的健康素養和衛生意識薄弱，缺乏相關教育和引導。2013年全國流動人口動態監測數據顯示，流動人口2周患病率為16.1%，低于第五次國家衛生服務調查的24.1%；但流動人口2周患病者中未就診的比例則高達32.0%，是全國平均水平(15.5%)的兩倍以上。公共衛生服務的充分利用對流動人口疾病的預防和控制具有積極作用，但與戶籍人口相比，流動人口各項公共衛生服務項目的利用現狀不容樂觀。

全面二胎政策對流動人口生育率提高的影響有限，但仍會增加城市醫療衛生資源的壓力。受生育政策調整完善的影響，流動人口的生育水平將會有所上升。雖然流動人口的新增生育數量可能相對有限，但由于流動育齡婦女極有可能會在城鎮地區，特別是東部的城鎮地區完成生育，婦幼、孕產等醫療衛生資源本就緊張的東部城鎮地區將會因此面臨更大的壓力，需要適當對其加以政策傾斜。

(四)流動人口面臨永久定居的決策難題，深層次結構性矛盾將逐漸凸顯

長期定居城鎮是流動人口和城市政府的雙向需求，卻面臨制度和家庭的雙重障礙。隨著人口流動時間和經歷的累積，以及新生代逐漸成為流動人口的主體，長期定居務工城市成為半數以上流動人口及其家庭的主流意愿；日漸嚴重的用工荒也促使城市政府和用工企業通過各種政策和福利留住流動人口。因此，長期定居城鎮成為流動人口和務工城市的雙向需求。然而，長期定居城鎮并非流動人口的個人選擇，而是整個家庭的理性決策。這就意味著全家人的住房、教育、醫療、養老等問題都必須在城市得到妥善解決。以上問題的解決，不僅面臨諸如社保醫保聯網、教育一體化、甚至購房資格等諸多制度障礙，更重要的是由于流動家庭的資本積累有限、人力資本和相應的收入水平不高，難以承擔完全市民化的巨大成本。相對而言，在長期定居決策過程中，流動人口個人和家庭方面的阻力甚至比制度障礙更嚴重，問題的解決也需要更長的時間，因此這種矛盾也將長期存在。盡管國家已經開始改革戶口政策，推動流動人口在流入地落戶，然而，要實現流動人口真正融入流入地，實現市民化，仍然任重而道遠。

流動人口的大城市偏好與落戶政策的小城市導向之間的矛盾。雖然各級政府名義上都致力于推動農業轉移人口在城市落戶，并提高戶籍人口城鎮化率。然而，政策上鼓勵流動人口返鄉、推動就地城鎮化、以及相應的落戶門檻設置卻與流動人口分布及其落戶偏好恰好相反。六普數據顯示，流動人口的分布總體上表現出強烈的大城市偏好，約4成的流動人口居住在特大城市和超大城市(500萬以上)，這些城市卻越來越多地選擇了人口疏解的策略，其落戶門檻不但不會下降，還將更為嚴格。約17%的流動人口居住在較大城市(300—500萬)，落戶限制將略為放寬，但仍然會比較嚴格，小部分高端流動人口將可能落戶這些城市。大約35%的流動人口居住在大城市(100—300萬)和中等城市(50—100萬)，這些城市介于就地城鎮化與遷移城鎮化的政策交織帶，落戶限制將有較大程度放寬，居住在這些城市的流動人口將是最有可能落戶城市的群體。僅有約10%的流動人口居住在完全沒有落戶限制的小城鎮。可見，這種政策與現實的矛盾將大大降低農業轉移人口在務工地落戶的可能性。

三、人口流動新趨勢下的政策應對

面對人口流動的新趨勢和新挑戰，應從以下方面入手，認識和尊重人口流動遷移的規律性，深化戶籍制度改革，推進流動人口市民化，提升流動人口服務管理水平。

第一，充分認識人口流動的新趨勢和規律性，作為相關政策制定的基本出發點。要充分認識到，未來十年左右的時期內，我國需要服務和管理的流動人口總規模仍將保持較快速度增長，但同時也將出現更頻繁的波動性；人口流動的空間模式趨于多元化、結構模式趨于復雜化，需要政府建立更加多元、精細和富有彈性的流動人口服務管理政策體系。要更加重視人口流動在國家人口結構調整和空間分布等方面的主導性作用，提升流動人口服務管理在國家人口政策體系中的地位和作用；要繼續拓展流動人口動態監測工作，建立流動人口的就業、健康等多維風險評估和預警機制，提高流動人口群體的抗風險能力；要著力推進流動人口政策的系統化、差異化和彈性化，有效應對流動人口服務要求復雜化、流動的結構和空間模式多元化和逐步凸顯的波動性等新趨勢和新特征。

第二，尊重城市發展規律，深化戶籍制度改革，全面實施居住證制度，引導人口有序流動。要積極探索解決各級政府的落戶政策與流動人口的落戶意愿相脫節的矛盾，使戶籍制度改革成為引導人口有序流動遷移的根本保障。要堅持自愿、分類、系統、有序的原則，引導和促進流動人口進城落戶。要全面實施和不斷完善居住證制度，確保居住證持有人在城市基本公共服務方面享有與當地戶籍人口同等的權利和便利；建立城市非基本公共服務項目與居住證持有人的居住年限、社保年限等條件掛鉤的“逐步享有”機制，并最終形成與戶籍人口平等的權益體系。

第三，構建面向家庭的流動人口公共服務體系，持續推進流動人口和新落戶居民的市民化。首先，要將新落戶的城市居民與流動人口統一納入當前的流動人口服務管理體系中。鑒于落戶地以中小城市為主、就業機會仍集中在大城市和城市群，以及落戶是短期行為、市民化是持續過程這兩組矛盾，相關部門的工作重點不能繼續局限在未落戶的流動人口群體，而應拓展到新落戶的城市居民，在服務管理和推進市民化方面，將二者兼顧并同等對待。其次，要盡快實現流動人口公共服務對象由務工個體向流動家庭的轉變。針對流動人口的公共服務政策體系必須將流動家庭作為服務對象，制定流動家庭發展的扶持戰略，兼顧務工人員、流動兒童、隨遷家屬和老人等各種群體的需求。尤其應將流動兒童的教育保障放在公共服務體系的核心位置。最后，要充分調動流動人口、用工企業、城市社會和政府部門等多主體的積極性，共同推動流動人口和新落戶居民的市民化。用工企業在務工人員的社會保險、職業培訓等方面要承擔更多責任；城市社區在流動家庭的社會融入、社區服務等方面要更加有所作為；流動家庭自身也應更積極地參與社會保險、社區公益和社會服務；各級政府的相關部門則要承擔公共住房、教育、醫療等公共服務的擴大供給和更有效地調動、協調各方積極性的政策體系制定的雙重責任。

第四，高度關注流動人口新群體，提升多樣化的服務管理供給能力。城-城流動人口方面，要盡快解決該群體的迫切性需求，并加強該領域的基礎性和政策性研究。國際移民方面，要盡早啟動國際移民相關領域的政策研究和制定工作，選取數個國際移民集中的中心城市、邊境城市和貿易城市，啟動系統性國際移民政策的試點工作；針對可能提前出現的國際移民和難民潮，盡快啟動相應的風險評估、預警機制和應對方案的制定工作。高齡流動人口方面，要高度重視老年流動人口的服務管理工作，推進城鄉養老和醫療保險一體化，將流動老年人納入城市和社區養老體系，盡管我國的社會養老體系目前尚面臨諸多挑戰；積極引導高齡流動人口家庭舉家落戶城鎮，使之成為促進農業轉移人口落戶城鎮、提高戶籍人口城鎮化率的重要突破口。

第五，加強民族人口流出-流入地管理，避免邊疆民族地區的人口稀疏化，探索城市地區的民族工作新模式。要加快民族地區發展，避免邊疆地區出現人口稀疏化，降低邊疆地區安全穩定的風險。要不斷提高對城市少數民族流動人口問題的認識水平，把對少數民族流動人口管理納入法制軌道，建立少數民族流動人口的長效服務管理機制，探索民族工作新模式。要加強少數民族流出地與流入地的協調管理，建立齊抓共管的長效機制。

(責任編輯：陸影)

2017-02-28

段成榮(1965—)，中國人民大學社會與人口學院副院長、人口與發展研究中心教授，首都社會建設與社會管理研究中心研究員。劉 濤(1987—)，北京大學城市與環境學院講師。呂利丹(1985—)，中國人民大學人口與發展研究中心講師。

本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“第二代移民研究”(項目編號：11JJD840002)的階段性成果。

C912.6

A

1003-4145[2017]09-0063-07

主持人語：自改革開放出現流動人口以來，我國流動人口的規模呈現出30多年持續增長的態勢。但最新數據顯示，我國流動人口的總體態勢出現了根本性的轉折。截至2015年12月，盡管流動人口數量仍高達2.47億人，但比2014年減少了568萬人。這是自20世紀80年代我國流動人口出現并持續快速增長以來的首次規模下降。這一轉折，引起了政府部門、學術界、媒體以及社會公眾的熱烈討論和廣泛關注。流動人口的總體態勢及其新特征，將不僅影響我國的勞動人口的流動走向、地理空間分布、城市化能力、市民化趨勢等，而且將直接涉及到國家有關加快流動人口市民化的新型城鎮化發展戰略的實施。本期刊發兩篇文章，以期對上述問題進行解讀。