農村土地流轉制度探究

□張 濤,劉 潔

( 山西金融職業學院，山西 太原 030008)

農村土地流轉制度探究

□張 濤,劉 潔

( 山西金融職業學院，山西 太原 030008)

我國的農村土地流轉制度經歷了長期的發展過程，對于農業現代化建設作出了積極的貢獻，但同時關于農村土地流轉制度的管理不是很規范，農村土地流轉的相關法律制度不是很完善。深化農村土地流轉制度的改革，必須強化政府的管理和監督，制定與我國國情相適應的法律規范，健全相關配套措施，同時要規范土地保障程序建設。

農村土地；流轉；管理；保障

伴隨著經濟體制改革的不斷深入和各項經濟制度的完善，作為我國經濟制度中最為重要的農村土地流轉制度為我國經濟建設作出了突出的歷史貢獻。

一、農村土地流轉制度的發展過程

在1982年憲法中我國嚴格禁止農村土地轉讓交易，直到最高人民法院發布解決農村土地承包經營權糾紛的制度后，農村土地承包經營權轉讓在制度和法律層面逐漸被提上日程。1988年修改后的憲法在第十條第四款做了改進，土地承包經營權符合相關法律可轉讓，為農村土地流轉提供了制度上的依據。隨著憲法的修改和實施，與農村土地制度相關的法律規范也進行了修訂，使得農村土地流轉制度更加具體明確并具有可操作性。進入新世紀，我國制定了大量和農村土地流轉相關的政策法規，為土地承包經營權轉讓提供了制度基礎。2007年生效的《物權法》中專門設立承包土地經營權一章，對相關制度做了詳實的界定。此外，我國還以行政法規、地方法規、部門規章和其他規范性文件的形式對農村土地承包經營權轉讓進行了指引與規范。2013年黨中央重新開啟新的土地流轉改革，提出“賦予農民更多財產權利”，把這項改革提升到一個新高度。[1]

二、農村土地流轉制度面臨的問題

從改革開放到現在，農村承包土地經營權改革也走過了三十多個年頭，取得了巨大的成績。從基層層面看，農村土地流轉制度改革核心是農村土地使用權的改革，但是改革中一些深層次的矛盾還沒有解決，嚴重阻礙了土地承包經營權轉讓制度改革的深化。

(一)農村土地流轉管理不規范

宏觀上，目前我們已經出臺了很多關于農村土地流轉的法律法規、制度和文件，但是在農村土地流轉具體操作程序和方式上還是缺乏相應的制度和法律依據。土地流轉過程中存在有制度不遵循，或者不規范執行，應該登記不登記等；政府和相關行政職能部門的監督管理不到位；土地流轉沒有專門明確的備案登記部門；土地轉讓過程中的爭議沒有相應妥善的解決措施。近年來，為響應中央的號召，各地紛紛出臺財政補貼政策支持農村土地流轉，但在具體執行落實過程中，各地的差異很大，有的地方執行很到位，但是大多數地方執行力度大打折扣，甚至在一些地方出現村委會迫使村民流轉農村土地的現象。[2]

(二)農村土地流轉機制不健全

我國目前只有部分地方對農村流轉土地進行有序規劃，大多數地方沒有建立農村產權交易平臺和土地轉讓的服務平臺，平臺的缺失是土地轉讓難以實現規模化效益的主因。一些地方出臺了統一的土地流轉合同，但在此之前的土地流轉都沒有簽訂規范的流轉合同，有的雙方當事人只有口頭協議或內容不健全的一個租賃合同，對于土地流轉雙方的權利和義務沒有明確的約定，對于責任的承擔也很模糊，容易產生糾紛，導致農戶流轉權益難以得到保障，阻礙了農村土地流轉的有序進行。其次，土地承包經營權主體不明確是造成承包土地經營權轉讓困難的最大障礙。[3]同時，農村土地承包權和經營權相分離嚴重制約了土地流轉，我國當下主要是專業合作社與當地村集體組織簽訂土地承包合同，村集體組織再和村民簽訂土地租賃合同，這樣不僅增加了交易成本，而且導致了農村土地流轉過程中經營權和承包權的脫節。

(三)農村承包土地流轉的相關保障機制不健全

在我國廣大農村地區，社會保障和福利機制還沒有完全建立，使得農民在進行土地流轉時有后顧之憂。在我國，農村、農業、農民是國家的根本，而農村土地又是農民的基本保障，擔負就業和社會保障的功能，這也在一定程度上限制了農村土地的流轉。一些地方開始農村土地轉讓后，農地被非法改變為商用，農村流轉土地“非農非糧化”問題嚴重。這不僅嚴重制約了農村土地的正常有序流轉，同時對于農業作為第一產業的基礎性地位也形成了制約和限制。

三、新時期農村承包土地流轉制度改革的突破和建議

農村承包土地流轉關系到農村社會的繁榮穩定，農村土地流轉制度的構建必須解決好產權的界定和政府宏觀調控的問題，同時要完善農村社會保障制度等配套措施的建設。

(一)政府和相關職能部門對農村承包土地流轉要強化監督

政府和相關職能部門要加快推進農村土地流轉市場建設，制定符合當地實際的交易規則，成立專業化市場運作的交易機構。各土地行政部門要履行好職責，做好流轉配套服務工作，依法監督土地流轉合法規范進行，完善土地轉讓爭議和矛盾的處理措施，維護農村土地流轉過程中相關主體的正當利益。同時加大力度推進確權工作，為農村土地流轉的有序開展提供根本性支持。土地作為生產要素需要流轉，只有在市場中達到最優配置，才能發揮它的價值。在農村有很多農戶進城務工，也會有一些土地需要轉讓。土地流轉是一種趨勢，但農村土地流轉必須有序進行，否則不僅不能帶來社會效益，相反會引發一系列社會問題。有序流轉的基本原則是合法，并且尊重土地流轉主體的意思自治，只有有序流轉才能從根本上保障農民的權益。土地承包法對土地承包經營權轉讓做了詳細而明確的界定，即土地承包經營權是否轉讓、如何轉讓等必須由農民來決定，當然農民的意愿，也可以委托中介機構進行流轉。農村土地流轉要注重質量和效果，不能片面地追求速度和規模效益。農村土地流轉的規模要和當地的經濟發展相適應，農村土地流轉要和當地的勞動保障以及社會配套機制相匹配，否則可能會只有數量沒有效益。只有政府和相關職能部門加強監督管理，有序地引導流轉，合理地實現它的規模，不走彎路，才能實現農村土地流轉的價值目的。

(二)積極推進確權工作，完善土地流轉程序

我國開始實施承包經營權轉讓舉措后，相關的制度性建設遠遠沒有跟上。由于受特定歷史條件的限制，農村土地承包經營開始執行的時候，其權屬還沒有確定；受到人力和物力的限制，農村大量實行土地承包經營制后的權屬確認變得很困難。但是沒有權利證書，土地流轉將無從談起，因此確權工作刻不容緩，對于不同情況要區別對待。如果土地承包經營權沒有發生變動又有原始合同或相關憑證的，則以此為準來辦理產權登記證；如果土地承包經營權發生轉讓的，則依據雙方簽訂的合同來辦理產權登記證；如果土地承包經營權以出租方式發生轉讓，則要給受讓的農戶進行權屬確認并辦理產權證書；如果是承包的土地的地理界限模糊不清，應該重新測量確權并核發產權證書。[4]確權登記并頒發產權證書對于土地流轉制度的完善至關重要，只有完善相關手續，才能為后續的流轉提供安全保障。在確權工作之后，應當規范轉讓流程。在縣區級行政區域內組建農村土地流轉交易所，實現信息發布、交易流程、交易規則的體系化和規范化，使得交易信息對稱，交易規則和合同文本規范一致，充分保護交易主體的安全和利益，最大限度減少交易的風險。如果當地條件允許的話，把相關經驗可以推廣到鄉鎮和街道一級，建立鄉鎮或街道農村土地交易站。只有在縣鄉兩級完全推廣，形成覆蓋縣鄉兩級的農村產權交易平臺，才能把農村土地流轉落到實處，真正把農村土地流轉變為現實。[5]

(三)加強配套設施建設，完善農村承包土地流轉保障制度

在我國農業是第一產業，也是基礎產業，但受到資源的限制，農業和農民都是弱勢，國家應加大對農業的投入和扶持力度。目前西方國家農民每年收入的一半直接來源于國家的補助，相比而言我國農民來自補助的收入比例就很低，從世界發展的趨勢而言，我們還有很多工作需要去做，黨的十八屆三中全會明確提出要改革和完善農業補貼。承包經營權流轉制度的構建依托于勞動社保機制建設，要加大力度構建醫療、就業社保體系。同時基于農業的基礎地位，農村土地流轉必須要保障我國的糧食安全，這是基本的前提。在實施土地轉讓工作中，要防止出現兩種情形：一是防止出現企業以商業開發的名義占用土地，并利用土地進行投機行為；還有一種情形是有些農民外出打工，土地仍然保留在手中，但卻不用心經營土地，造成土地資源的閑置和浪費，這兩類現象都要嚴格規范。處于對糧食安全的考慮，對企業進入農業以流轉方式占用土地要進行嚴格的限制，防止企業進入農業，占用大量土地進行 “非農非糧化”經營。對于經營農業的企業，政府應當進行嚴格的資質審批和許可管制，對此必須出臺相關的政策和制度予以規范。但是政府可以引導企業進入一些農業高科技領域，比如農業科研種植業和養殖業，引導農業健康發展，實現農村土地流轉價值的最大化。因此，農村土地流轉制度是一項綜合的系統性工程，解決了農民的后顧之憂，保障了國家的戰略安全利益，農村土地流轉制度作為生產要素的市場價值才能發揮作用。[6]

四、結語

農村土地流轉是一項綜合性的工程，它不僅決定農村土地資源的利用效率，同時直接關系到農村社會的穩定。農業是基礎性產業，農業的發展是工業和第三產業興盛的根基，農民收入的增長和農村的穩定是國家強盛的根本保障。在推進社會主義現代化建設的進程中，解決好“三農”問題是根本，而農村土地流轉又是其中的關鍵因素，必須結合我國國情，加強各項配套措施和制度的建設，明晰產權，在市場配置的基礎上強化政府的監管職能，確實完善農村土地流轉制度，保障農民的權益，促進農業現代化的發展。

[1]黃祖輝，王朋.農村土地流轉:現狀、問題及對策——兼論土地流轉對現代農業發展的影響[J]. 浙江大學學報(人文社會科學版)，2008(2)：38-47.

[2]趙婷.培育農業新優勢過程中農村土地流轉問題研究——以山東省青州市為例[J].環球市場信息導報，2015(6)：8-12.

[3]彭先斌.農村土地承包流轉中的法律問題——淺談農村土地承包經營權流轉合同合法性審查應注意的法律問題[C].第三屆西部律師發展論壇論文集,2010:1-7.

[4]陸漢民.新一輪農村土地流轉應注意解決的幾個問題——以廣西武鳴縣為例[J].法制與經濟(下半月)，2014(8)：15-18.

[5]曹建華，王紅英，黃小梅.農村土地流轉的供求意愿及其流轉效率的評價研究[J]. 中國土地科學，2007(5)：54-60.

[6]李鑫誠.二元秩序觀視域下的農地流轉路徑新探[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2016(6)：16-18.

本文責編：董 娜

Study on Rural Land Transfer System

Zhang Tao，Liu Jie

(Shanxi Professional College of Finance, Taiyuan, Shanxi, 030008)

With the continuous development of society, China’s rural land transfer system has undergone a long-term development process and made positive contributions to agricultural modernization, but at the same time the management of rural land transfer system is not very standardized. The rural land transfer legal system is not perfect. To deepen the reform of rural land transfer system, we must strengthen the management and supervision of the government, formulate laws and regulations corresponding to the national conditions of our country, perfect related measures, and regulate the process of land security.

rural land; transfer; management; security

2016—12—01

張 濤(1965—)，男，山西萬榮人，山西金融職業學院金融系，講師，碩士； 劉 潔(1979—)，女，山西長治人，山西金融職業學院社科部，講師，碩士。

F301.0

A

1008—8350(2017)01—0110—03