農信社改制農商行的產權與管理體制反思

□郭耀峰

( 山西金融職業學院 社科部，山西 太原 030008)

農信社改制農商行的產權與管理體制反思

□郭耀峰

( 山西金融職業學院 社科部，山西 太原 030008)

農信社縣區級聯社改制股份制農商行的過程中逐漸顯現出省聯社的管理模式與改制后農商行產權制度的不相適應性，股份制農商行主要有農戶股東、職工股東和社會股東三類股東，三類股東基于自己的股東權利行使管理權與省聯社產生了嚴重的沖突，新時期必須在完善股份制農商行產權制度的基礎上探索出一套與之相適應的管理體制。

農信社；農商行；管理體制；改制

農信社是“服務三農”的基層金融組織，我國農信社創立的時間很早，在漫長的發展過程中，農信社適應不同時期經濟發展的需要，積極推進產權制度和管理體制改革，在惠農、支農方面做出了巨大的貢獻。

一、農信社發展、改革的現狀

我國農信社的歷史很悠久，解放前就已經存在，新中國成立后，人民銀行根據中央的安排部署在各地組建農信社，在上世紀五十年代末，我國農信社不論在數量規模上還是網點覆蓋面上都達到了歷史上的最好水平。六七十年代農信社基本處于停滯狀態，到八十年代初農信社并入中國農業銀行，直到九十年代中期才從農行脫離，這一時期農信社在業務和監管上都歸屬于農行領導。從九十年代中期到2000年這段時間，農信社采用縣區級聯社的模式，鄉鎮一級的農信社是獨立法人，其業務受縣聯社管理，縣級人行負責對其進行監管。進入2000年，國家啟動新一輪的農信社改革，試點放在江蘇省，江蘇省在2001年組建了全國第一家省級信用聯社，組建了我國最早的三家農商行，同時組建了全國第一批新型縣聯社，這里的縣聯社與之前的區別是取消了鄉鎮一級農信社的法人資格，統一為縣聯社一級法人。國務院在總結江蘇試點改革經驗的基礎上，在2003年和2004年分兩個階段以試點改革的模式逐步在全國范圍推開。我國大部分省聯社都是在2005年左右組建的。至此，我國農信社改革已初具規模。全國范圍內，北京和上海采用的是省級農商行模式，天津則采用兩級法人的省級農合行模式，天津在2008年也全面完成農商行改制。銀監會在2011年制定出改革時間表，到2015年底全國縣區級農村信用社聯合社都要完成農信社股份制改革。隨著時間的腳步邁入2016年，農信社的股份制改革如期收官已不可能。到目前為止，四個直轄市北京、上海、天津和重慶都完成了股份制農商行改制，省份里只有安徽省一家在規定時間內完成了改制任務。截止2015年第四季度，全國共有2313家農信社法人機構，完成股份制農商行改制的共計838家。

二、農信社改制的必然性

農信社改制是自身轉型跨越發展的現實要求，是建設現代金融企業的必然要求，是適應地方經濟發展的迫切要求，是滿足客戶金融服務需求的根本要求。農信社改制后，不僅能使業務創新，也可以縮小和其他金融機構在治理結構和發展模式上的差距。農信社改制農商行的核心是構建合理的管理模式，理順產權關系。社會資本的大量進入，解決了所有者缺失的問題。農商行是依據《公司法》發起設立，公司法對股東的股本金是嚴格規定的，股本金是股東承擔責任和享有權利的法定依據，這也解決了農商行所有者問題和責任承擔問題，使農商行成為真正意義上的市場競爭主體。同時資本實力的增強與提升解決了農信社時期抵御風險弱的問題，這也間接地為化解歷史包袱提供了可能性。而且改制后農商行的融資渠道相比以往有了很大的拓寬，股份制本身就包含資本來源多元化的含義。改制后的農商行在市場準入方面的限制被打破，可以創新業務品種，擴大業務范圍，業務權限和額度也有了自主權，經營的市場化程度大為提高。[1]

三、農信社改制農商行過程中遇到的問題

新時期農信社取得了長足的進步和發展，在軟件和硬件方面都得到了很大的提升。由于農信社的歷史包袱比較重，加之市場競爭太激烈，使得農信社在產權制度和管理體制上的問題逐漸暴露出來，極大限制了農信社的改制和發展。[2]

(一)產權制度改革出現僵化趨勢

目前，在實踐中有兩種模式引起較大的關注，一種是重慶農商行模式，一種是黃河農商行模式。重慶農商行的做法是其下轄的39個區縣聯社把所有資產核資、評估量化后，等額清退，自愿入股農商行的再增加一定股金用于不良資產的解決。寧夏的做法是先成立黃河農商行，在此基礎上對原自治區聯社下轄的各級聯社以入股的方式進行股份制改制。農信社改制農商行的股本金來源有三部分：首先是把農戶手中的資格股改制為投資股。資格股是相對于農村信用社合作制而言的，即分紅不和盈利掛鉤，而投資股是盈利才分紅。第二部分是農信社內部人員認購一部分股本，一線員工、中層干部和高管的額度會有很大的差別。第三部分是向社會公開募集股本金，引入社會股東，具體的做法類似于重慶模式，社會股東引入的一個重要原因是要消化不良資產。各地農信社在改制中出現三種情形：第一種，為了完成行政強制的股份制農商行改制任務，在資產質量、資本充足率、股東結構上人為的造假來拼湊銀監會的改制指標數據，導致的結果是改制完成以后，只是形式發生了變化，實質上沒有任何提升。第二種，為解決不良資產而引入的社會股東只看重利益，有的農信社不具備改制的條件，在行政干預下強行改制后盈利能力沒有提升，只能犧牲農戶股東和職工股東的利益，勉強兌現對社會股東承諾的利潤回報。第三種，江浙等地的農信社改制符合真正意義上的股份制農商行改制。改制后的股份制農商行所辦理的業務和面對的客戶群體已經和國有銀行以及華夏、民生等股份制銀行沒有任何區別了。問題的關鍵在于國家層面一直賦予農商行“服務三農”的政策性任務，但是農商行的股份性質尤其是社會股東的介入，必然決定作為市場主體“盈利性”是其唯一目標。“三農”是維護國家穩定與繁榮的根本前提，但“三農”一般都是弱質資源，農商行作為盈利性的市場主體在市場上必然進行資源優化配置，即把資金投放到能帶來最大收益回報的客戶群體身上，“三農”客戶顯然不符合條件。

銀行業監管部門對于農信社改制劃定了嚴格的時間表，基層農信社為完成改制引入了大量社會股東，社會股東投入資金幫助農信社消化不良達到改制要求的同時，不僅要求高額回報，還要積極參與農商行的管理，這從根本上削弱了監管部門、省聯社和原有股東的既得利益。安邦保險入主成都農商行就是最典型的例證。2011年9月安邦保險用56億購買成都農商行股份，取得相對控股地位，12月安邦保險公司對成都農商行實施了一場人事大變動，在14人董事會里，安邦保險占到一半，并囊括董事長、行長等核心要職。安邦保險控股成都農商行不僅要實現收益，同時還要借助成都農商行網點覆蓋面廣的優勢來開拓西南保險市場，這可能與農商行改制的初衷不太相符。[3]

(二)管理權限沒有合法來源

產權制度的矛盾與政策性發展方向之間的背離，導致了管理體制的不暢和尷尬。按照國家的制度設計，省聯社代表地方政府對一省范圍內的農信社行使監督管理權限。從理論上講，省聯社是縣區市農村信用社的聯合體，應當由基層農村信用社來選舉產生省聯社的高管并進行任命，省聯社的主要功能是為縣市級信用聯社服務的機構，但實踐中正好相反，省聯社高管都是由各地黨委政府任命的，省聯社成了各級農信社的實際領導機構。從省聯社的成立過程就可以看出其帶有濃厚的行政色彩，省聯社利用其掌管業務、人事和財政的權利對基層干涉過多，同時省聯社在管理過程當中還帶有濃厚的政績觀，這些都嚴重阻礙了農信社的發展。省聯管理模式有很多不足，首先，省聯社是地方政府管理基層農信社的代理人，同時它還是基層縣市農信社的聯合體，并且具備法人身份可以經營金融業務。省聯社的管理權限來源于地方政府的授權而不是投資農信社、農商行的股權，其合法性受到嚴重的質疑。對于農信社的改制，中央、地方政府都持積極的態度，但是二者的角度完全不同，中央對農信社的定位是服務三農、帶有政策性的金融機構，而地方政府則把農信社看做是發展地方經濟的有力支持者。從省聯社的角度看，省聯社歸屬于省政府，其為了出政績就行政強制制訂計劃和任務，給一線實務造成了很大的困擾。其次，改制后農商行的農戶股東和職工股東行使股東權利的意識還不是很強，但社會股東則完全不同，他們不僅珍視股東權利而且積極行使股東權利。在我國一些地方已經出現了農商行的股東通過行使股東權利選舉自己認可的股東作為董事長，而抵制省聯社通過行政命令任命的農商行的董事長的情形。因此，農村信用社產權改革目標要準確定位，同時要有和產權改制配套的管理體制，不然產權制度的改革也僅僅是換了一種形式，本質依舊。[4]

四、農信社改制農商行的建議

農信社改制農商行已是勢在必行，其核心是明晰產權，構建與當地實際情況相適應的產權制度，積極探索，逐步推進在產權制度的基礎上構建合理的管理體制，最終統一法人組建國家級農商行。[5]

(一)因地制宜，產權制度要符合當地實際情況

農信社改制農商行牽扯面廣，涉及的內容復雜，不可能在短期內完成。因此，對于農信社改革不能簡單的劃定時間表，更不能一刀切式的全部改制為股份制農商行。首先，我國地域廣闊，各地經濟社會發展程度不同，基層金融基礎薄弱，融資成本較高，如果不分具體情形，全部強行改制為農商行，不僅增加了農商行的經營成本，而且在社會股東要取得收益的壓力之下，只會加大農商行的運營風險。其次，這與國家對農信社改革的思路也是背離的，改制后的農商行受盈利壓力的影響會偏離“服務三農”的政策方向，其服務的對象必然有選擇性，這就導致其不能滿足各個層次農村金融市場的需求，但是農村基層的金融需求依然存在。從產權角度分析，農商行采用的股份制、農信社采用的合作制都只是一種產權組織形式，其相互之間沒有優劣之分。界定一種產權制度的優劣不是看其名稱，而是看這種產權制度是否和當地的社會經濟發展的具體情形相適應，是否能促進當地生產力的發展。同時，不同的產權制度在同一地區也可以相互并存。農村信用社改制一定要結合當地具體情況，即使經濟比較發達地方的農信社也不一定非要改，只有完全符合條件的農信社才推動股份制農商行的改制，而對經濟相對不發達地方、規模和實力達不到要求的農信社，則應當繼續堅持合作制。對于農信社的改制我們應當采取謹慎的態度，使其充分發揮“服務三農”的政策性作用。股份制農商行不是萬能良藥，不是一改制就能解決所有問題。股份制的核心就是誰投資，誰管理，誰收益。農信社改制農商行必然引入民間資本，民間資本的介入就危及到改制后的農商行是否姓“農”的問題，因為引入社會股東可能使農商行被大股東控制，這樣只會顧及短期利益，不會考慮長遠發展。要保證改制后的農商行始終不脫離“三農”就必須在改制的時候把股權制度設計好。因此，符合條件的農信社在改制農商行時，其關鍵點在于設計好股權結構，即既要引入民間資本，又要用好民間資本，但又不能被民間資本所控制，最終通過股權結構設計找到農商行與投資者的契合點，使股東利益和農商行的發展得到有機統一。

(二)合理推進，管理體制必須和產權制度相配套

隨著農信社改革的逐步深化，省聯社的管理模式益發受到質疑。2016年中央一號文件首次聚焦省聯社管理模式的改革。毋庸置疑，省聯社在推動農信社改革中的作用無可替代，居功至偉，但也暴露出一些問題，最核心的就是行政色彩太濃，事無巨細什么都管，導致基層農信社、農商行意見比較大。省聯社管理體制改革的核心是解決權責對等和去行政化的問題，為此各地進行了積極有益的探索。甘肅省率先在2011年將省聯社下轄的市聯社和辦事處改為稽核職能部門，但實際效果不是很理想，還存在干預基層經營的情形。陜西省2014年在幾家農信社基礎上組建省級秦農銀行，然后由省級農商行入股基層農商行，通過股權方式建立和基層農商銀行的聯系，理順了管理體制，但是由于整合力度有限，抵御風險能力較差。江西省則建議組建省級聯合銀行，具體做法是基層農信社、農商行和省聯社聯合組建省級聯合銀行，股東包括農信社系統，同時對其他所有社會主體都持開放態度。這種模式由于股權較為分散不能保證服務三農的政策性目標，內部監督也不能保證，同時省級聯合銀行承擔的風險與其所持股份不相匹配，如果社會股東聯合控股進行經營，出現風險則拋給省聯合銀行，省聯合銀行肯定不會接受，因此風險防范將是一個難點。

省聯社管理體制權責不對等的關鍵是缺乏合理的產權做支撐。管理體制的改革是一個系統工程，不可能一蹴而就，應當從實際出發找到現實可行的解決方案。如果單純的為去行政而去行政將造成很大的風險，因為現有的農商行高管的管理水平與真正意義上的股份制農商行的要求還有很大的差距，這將使其缺少監督制約機制而產生金融風險。基層農商行單獨在市場上競爭，無疑也增加了被收購被瓜分的風險。最為關鍵的是改革中肯定會遇到省聯社的阻力。因此省聯社管理體制改革應當設置一個過渡階段，最為可行的辦法就是先部分后全面、先易后難逐步推進。首先以省級行政區域為單位將全省農信社和農商行重組合并成統一法人，對基層農商行以參股形式進行靶向性管控。在省級統一法人的農商行運作成熟的基礎上，國家以增資擴股的方式掌握控股權，合并各省級農商行組建國家級農商銀行，這樣既能落實中央“服務三農”的政策性目標，也能給其他股東以投資回報。組建的國家農商行要以市場為導向，資源優化配置，服務于我國的經濟和社會發展，農商行內部設置三農服務部，三農服務部落實政策性目標，其經費由國家單獨核算，同時國家提供政策支持。組建國家級農商銀行不僅能從根源上解決農信社改革中管理權限沒有股權做支撐的困擾，也能增強農商行抵御風險的能力，因為在市場經濟條件下，規模效益是防范風險的一個有利因素。

五、結語

根據制度經濟學的理論，經濟現象決定于人的行為，人的行為決定于其內部制度，因此農信社改行應當從其最根本點出發，特別是農信社改制農商行更是牽扯到眾多基層金融單位和廣大群眾的利益，牽一發而動全身，因此科學合理的制度設計顯得尤為重要。產權制度是農信社改制農商行基礎和出發點，規范的符合實際的產權制度不僅能理順股份制農商行的治理結構，同時也是管理體制合法的有效保障。改制后的股份制農商行要充分保障三類股東的權益，在此基礎上合理安排股權結構，既要保障股東的收益還要兼顧農商行的政策性目標。對于省聯社管理體制改革的推進要以去行政化和加強服務功能為指導思想，最終的目標是組建國家控股的全國統一法人性質的國家農商行，在充分參與市場競爭的同時確保“服務三農”的政策性方向不變，充分發揮“服務三農”金融主力軍的作用。[6]

[1]張艷芳.中國農村金融改革中的問題研究[J].當代經濟管理，2010(8)：89-91.

[2]張安順.不斷開創銀行業改革發展新局面[J].中國農村金融，2016(17)：41-42.

[3]鄒文俊，徐鋒. 農村信用社組建農商行的思考[J]. 環球市場信息導報，2010(5)：21-25.

[4]劉展超. 省級政府機構改革方案年底“送審”[J]. 決策探索，2008(23)：50-51.

[5]張蕾.農村信用社體制改革的問題探析[J].中國外資(上半月)，2012(7)：13-13.

[6]童元保.我國農信社改革模式及其約束條件綜述[J].中國經貿導刊，2011(6)：45-46.

本文責編：趙鳳媛

Rethinking on the System of Property and Management of Transformation between Rural Credit Cooperative and Agricultural Firm

Guo Yaofeng

(Department of Society and Science , Shanxi Professional College of Finance, Taiyuan, Shanxi, 030008)

The inadaptability of provincial association management and restructured agricultural firm gradually appears in the process of the transformation between rural credit cooperative and agricultural firm. There are three kind of shareholders of agricultural firm: farmers’ shareholders, workers’ shareholders and social shareholders. The conflicts appear between these shareholders and provincial association. In the new era a new management system must be explored to consummate the joint-stock agricultural firm.

rural credit cooperative; agricultural firm; management system; reform

2016—10—11

郭耀峰(1979—)，男，山西河津人，山西金融職業學院社科部，講師，碩士。

G830.2

A

1008—8350(2017)01—0081—04