瀾滄江上游水電工程移民安置方式的研究與實踐

余 洋

(華能瀾滄江水電股份有限公司， 云南 昆明 650214)

瀾滄江上游水電工程移民安置方式的研究與實踐

余 洋

(華能瀾滄江水電股份有限公司， 云南 昆明 650214)

水電工程建設(shè)征地移民安置工作具有點多、面廣、量大等特點，如何在國家現(xiàn)行法規(guī)政策框架內(nèi)做好水電移民安置工作，值得深入探討。項目業(yè)主單位創(chuàng)新性地采用了“逐年補償移民安置方式”，取得了很好的效果，得到了國家和社會的高度認可。本文主要通過瀾滄江流域的移民實踐對該創(chuàng)新方式進行探討，以使其更加完善，更好地服務(wù)于工程建設(shè)。

瀾滄江上游； 水電工程； 移民逐年補償； 研究與實踐

1 前 言

移民安置工作是大中型水電工程建設(shè)的重中之重，能否妥善安置好移民，直接關(guān)系到工程建設(shè)的成敗。華能瀾滄江公司自成立以來一直高度重視移民安置工作，針對瀾滄江上游項目所處地理條件，聯(lián)合各相關(guān)設(shè)計單位及行業(yè)主管部門積極探索研究新的安置方式，以期更好地服務(wù)移民、安置移民，使移民“搬得出，穩(wěn)得住，逐步能致富”。

2 實施背景

西南地區(qū)大型水電開發(fā)是國家能源發(fā)展需要，妥善安置移民是水電開發(fā)的重要時代課題。《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電，重點推進西南地區(qū)大型水電站建設(shè)”。國家《能源發(fā)展十二五規(guī)劃》提出“堅持水電開發(fā)與移民致富、環(huán)境保護、水資源綜合利用、地方經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，加強流域水電規(guī)劃，在做好生態(tài)環(huán)境保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”。

瀾滄江上游(云南段)從滇藏交界處至苗尾電站，規(guī)劃“一庫七級”，由上至下依次為古水(180萬kW)、烏弄龍(99萬kW)、里底(42萬kW)、托巴(140萬kW)、黃登(190萬kW)、大華橋(92萬kW)、苗尾(140萬kW)，總裝機容量883萬kW。項目涉及云南省三地州四縣區(qū)，預計移民人口約2.8萬。瀾滄江上游水電開發(fā)已列入國家能源發(fā)展規(guī)劃，國家發(fā)改委已相繼對七個梯級電站批復，同意開展前期工作，并明確要求“要高度重視電站建設(shè)的生態(tài)保護和移民安置工作，將幫助移民群眾脫貧致富和促進庫區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為水電開發(fā)的重要目標”“要試行先移民后建設(shè)的水電開發(fā)方針”。多渠道、多形式妥善安置好移民，有效保護生態(tài)環(huán)境是開發(fā)瀾滄江上游(云南段)項目的前提條件和重要任務(wù)。

圖1 瀾滄江上游峽谷地貌

瀾滄江上游地區(qū)地勢高亢，山巒重疊，起伏變化大，由海拔1500～4000m的高原和中高山組成；河谷狹窄，呈“V”字形，兩岸岸坡地形不完整，沖溝發(fā)育，呈溝梁相間；兩岸分布眾多少數(shù)民族，社會經(jīng)濟活動、生產(chǎn)生活方式以及語言、文化、風俗、宗教等差異大；基礎(chǔ)設(shè)施落后，土地資源稀少(見圖1)。在這樣的自然條件下，不利于農(nóng)業(yè)安置和生態(tài)保護。原因主要體現(xiàn)在：一是土地坡度大，土層淺薄，土壤砂石含量高，土壤保水保肥性差，地塊零星分散，耕地質(zhì)量差，不利耕作；二是山區(qū)山高坡陡，暴雨、泥石流頻發(fā)，開墾耕地不利于生態(tài)保護，也不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時高山和半高山地區(qū)低溫陰雨，對農(nóng)作物產(chǎn)量影響很大；三是民俗文化多樣，不同宗教設(shè)施分布兩岸，庫區(qū)森林資源豐富，牧業(yè)和林下資源相對發(fā)展，移民對剩余資源依存度較高，異地搬遷難度較大。

瀾滄江上游水電項目列入國家能源發(fā)展規(guī)劃，并經(jīng)國家批準開展前期工作，要求切實做好移民搬遷安置工作。而該地區(qū)少數(shù)民族人口眾多，土地資源稀少，淹沒線以上剩余資源豐富，傳統(tǒng)的移民安置方式主要以新開墾耕地和流轉(zhuǎn)承包耕地兩種方式解決移民的生產(chǎn)生活問題，在瀾滄江上游人均耕地資源不到2畝，并且90%以上為山地，國家實行退耕還林后，可開發(fā)整理成耕地的后備資源十分匱乏。無論是開發(fā)荒地還是調(diào)整承包地安置移民，都受到了嚴重制約，大農(nóng)業(yè)安置方式難以實現(xiàn)。因此開拓思路，創(chuàng)新移民安置方式是瀾滄江上游水電順利開發(fā)的有效途徑。

3 內(nèi)涵和做法

國務(wù)院第471號令規(guī)定：國家實行開發(fā)性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。條例頒布后，瀾滄江公司根據(jù)瀾滄江上游水電移民安置人地矛盾突出、少數(shù)民族眾多、移民安置任務(wù)繁重等實際情況，創(chuàng)新移民安置方式，實行多渠道、多形式安置移民，按照“保證基本、建立保障、立足發(fā)展、構(gòu)建和諧”的基本原則，經(jīng)過認真研究對比，提出逐年補償方案，經(jīng)云南省人民政府同意后，瀾滄江上游(云南段)項目自2009年上半年開始實施逐年補償移民的安置方式。

逐年補償安置方式，即以被淹法定承包耕地前三年的谷物平均產(chǎn)量為基礎(chǔ)，依據(jù)所對應(yīng)年份省糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均畝產(chǎn)值，以貨幣形式對淹沒的耕地實行逐年補償，補償年限與電站運行期同步。

逐年補償安置方式對移民發(fā)展及電站建設(shè)均有重要意義，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

第一，移民方面。一是建立了以不降低移民原有生活標準為前提的長期生活保障制度，移民每年不勞作而得到耕地年產(chǎn)值補償，旱澇保收。二是庫區(qū)生態(tài)得到保護，逐年補償可以少配或不配耕地，不需要大量開墾耕地，有效減少對庫周生態(tài)影響。三是把移民勞動力從耕種土地中解放出來，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)。四是民族文化、民族特色、宗教信仰及設(shè)施等得到有效保護。五是庫區(qū)剩余資源有效利用，瀾滄江流域森林資源豐富，牧業(yè)和采集業(yè)發(fā)展，若采取以土安置的方式，因耕地環(huán)境容量而產(chǎn)生大量外遷，剩余資料的處置和利用是一大難題，造成很多社會矛盾。逐年補償有效解決了這些問題，剩余資源得以充分利用，維護了群眾生產(chǎn)生活習慣和方式，有利于構(gòu)建庫區(qū)和諧。

第二，電站建設(shè)方面。一是減少移民搬遷規(guī)模。逐年補償安置方式是對淹沒耕地實行逐年補償，一些僅淹沒耕地資源，環(huán)境容量充裕的生產(chǎn)安置人口不需要遠遷和外遷，從而減少移民搬遷安置人口規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，若瀾滄江上游七個項目采用傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)安置方式，將產(chǎn)生搬遷人口約4萬人，而采用逐年補償安置方式后，搬遷人口降至約2.8萬人。二是降低移民安置資源配置難度。對淹沒耕地實施逐年補償，不需要配置相當于淹沒數(shù)量的耕地，并可繼續(xù)使用淹沒線上剩余資源，在“淹多少，補多少”的前提下，有條件的配置0.5畝以下耕地，遠遠小于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置人均資源需求量(人均1.5～2畝耕地，3～5畝林地)；除此之外，逐年補償安置方式搬遷安置人口較少，也直接減少了移民安置對土地資源的需求。三是降低融資成本，有效提高移民安置費用使用效果。

總體而言，瀾滄江上游采取逐年補償符合實際，并優(yōu)越于以土安置，主要體現(xiàn)在：逐年補償安置是水電開發(fā)移民安置的有效途徑；安置效果優(yōu)于大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置；降低了移民安置工作難度；使移民有了一個穩(wěn)定的基本生活保障基礎(chǔ)；可以最大限度管理使用淹沒線上剩余資源；大幅提高了移民安置工作效率；有利于提高移民安置區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力；降低了水電項目業(yè)主的融資貸款壓力；減少了耕地需求量，體現(xiàn)了節(jié)約用地的原則。

4 實施效果

目前，逐年補償安置方式在瀾滄江上游項目逐步實施，苗尾、黃登、里底等電站可研階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計報告均已通過審查，籌建項目移民安置工作順利推進，逐年補償安置方式滿足了先移民后建設(shè)的要求，有力推動了水電工程建設(shè)，社會效益較好，具體表現(xiàn)在以下幾點：

a.降低水電移民搬遷難度，開創(chuàng)水電和諧移民新局面。瀾滄江上游兩岸地形復雜，逐年補償安置有效降低移民對耕地的依存度，減少了由于生產(chǎn)資源受到影響而導致的人口搬遷情況，建設(shè)征地范圍內(nèi)受影響人口充分利用庫周剩余資源而就地后靠安置，充分尊重了瀾滄江上游少數(shù)民族地區(qū)移民民族文化，充分利用了剩余資源，降低了移民搬遷任務(wù)和難度。據(jù)征求移民意愿結(jié)果，90%以上移民自愿選擇逐年補償，水電和諧移民局面顯現(xiàn)。

b.有利于對林地資源的保護，生態(tài)環(huán)境效益顯著。逐年補償安置方式減少搬遷安置人口，減少安置點的占地范圍，也減少了生產(chǎn)安置資源的配置。瀾滄江上游周邊地區(qū)山多地少，多數(shù)土地開發(fā)唯一途徑為毀林開荒，減少了土地的占用意味著減少對林地的破壞，產(chǎn)生了顯著生態(tài)效益。

c.庫周基礎(chǔ)設(shè)施大幅改善，改善了移民和庫區(qū)剩余居民的生產(chǎn)生活、交通出行條件，使原住居民充分享受電站建設(shè)帶來的實惠(見圖2)。

圖2 里底電站姑布移民安置點及移民大橋

d.移民經(jīng)濟收入較之前有所提高。以里底電站為例，電站建設(shè)前2009年移民人均年收入為1981元，而按照移民安置規(guī)劃，移民人均收入達到3100元以上。

e.移民住房條件大為改善。逐年補償安置方式改變了以土安置方式使用集體財產(chǎn)新建生產(chǎn)性水利工程的做法，把集體財產(chǎn)補償費直接用于改善移民生活條件上，使移民的住房條件大為改觀。瀾滄江上游逐年補償配套政策中，移民建房最低標準為人均25m2的磚混結(jié)構(gòu)，不足部分以建房困難補助的形式由業(yè)主給予補助(見圖3)。

圖3 功果橋電站舊州移民街

f.有效降低項目建設(shè)融資成本。以功果橋水電站為例，采用農(nóng)業(yè)安置方式規(guī)劃搬遷人口為5377人，采用逐年補償安置方式搬遷人口為3424人，減少了1953人，減少比例達36%。據(jù)估算，逐年補償安置方式較大農(nóng)業(yè)移民安置方式節(jié)約總投資2億元。

g.通過對被征收承包耕地的逐年補償，釋放了農(nóng)村勞動力，有利于庫區(qū)和安置地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。同時通過加大對庫周基礎(chǔ)設(shè)施的投入，改善了移民和庫區(qū)剩余居民的生產(chǎn)生活、交通出行條件。

逐年補償安置方式充分結(jié)合了瀾滄江上游水電開發(fā)的地域特點，受到了移民群眾及當?shù)卣恼J可及歡迎，移民安置實施的難度有效降低，移民搬遷進度較之前大幅加快，實現(xiàn)了先移民后建設(shè)、移民和諧穩(wěn)定、工程建設(shè)順利推進。

5 結(jié) 語

從瀾滄江上游自然環(huán)境條件及實踐結(jié)果看，逐年補償安置方式優(yōu)于大農(nóng)業(yè)安置方式。當然，逐年補償安置方式也存在一些弊端，需要制定政策法規(guī)的相關(guān)部門不斷探索和改進。建議結(jié)合《云南省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價補償標準》(試行)的通知和國家相關(guān)部委的文件精神，進一步研究區(qū)域內(nèi)同地同價原則，完善補償標準逐年遞增機制。

立足于逐年補償安置方式，合理利用庫區(qū)剩余資源，合理制定庫區(qū)發(fā)展規(guī)劃并推進后期扶持，總結(jié)并充分借鑒其他流域移民工作的成功經(jīng)驗，不斷完善和改進工作機制，逐年補償將開創(chuàng)瀾滄江上游水電工程移民安置新篇章。

徐俊新，施國慶.水庫移民補償中的幾個問題探討[J].水利經(jīng)濟，2008(5).

Research and practice of upstream hydropower project resettlement mode in Lancang River

YU Yang

(HuanengLancangRiverHydropowerCo.,Ltd.,Kunming650214,China)

Hydropower project construction land acquisition and resettlement work is characterized by many points, wide scope, high quantity, etc. How to do well in hydropower migrant resettlement work in the frame of domestic existing rules and policies is worthy of further discussion. ‘Emigrant resettlement mode of year-by-year compensation’ is adopted innovatively by project owner units with good effect. The mode is recognized by the state and society highly. In the paper, emigrant practice in Lancang River basin is mainly adopted for discussing the innovation mode, thereby perfecting the mode and better serving project construction.

upstream of Lancang River; hydropower project; emigrant year-by-year compensation; research and practice

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.03.016

TV74

A

1005-4774(2017)03- 0062- 04