河長制的法制基礎和實踐問題

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文

河長制的法制基礎和實踐問題

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長 常紀文

河長制出臺的現實和法制基礎

關于水污染防治和水環境保護，我國的《環境保護法》和《水污染防治法》《水法》《水污染防治行動計劃》等法律和規劃性文件設立了很多制度，譬如環境影響評價、排污許可證、取水許可證、排污交易試點、污染物排放總量控制、污水集中處理制度等;不僅規定了地方人民政府對本地區的環境質量負責，還規定了水利、環保、住建等部門的水污染防治和水環境保護職責。表面看來，這些制度和發達國家相比，都不缺;這些機構的監管職責也相互銜接，但是目前我國的很多流域水污染仍然很嚴重，有的還加重了，這說明在現有體制下，上述立法和規劃在現實中沒有得到有效的運行，作用沒有得到有效的發揮。也就是說，嚴峻的水環境問題是倒逼水環境監管體制改革的現實基礎。“河長制”的設立目的主要有兩個。

一是結合中國的國情，讓水環境保護法律法規規定的職責和要求運轉起來。地方黨政一把手擔任河長或者總河長，有利于調動行政資源，對不認真履責的人追究責任，有利于讓急需解決的環境問題在最短的時間內得到有效解決。在目前的國情之下，通過黨內文件和國家立法相銜接，以問題為導向，規定地方黨政主要領導擔任“河長”，可抓住關鍵少數，形成一股強大的力量，解決突出的水環境污染問題。

二是解決目前的立法難以解決的問題，如一些水污染是由岸上的生活垃圾和農田的秸稈腐爛造成的，或者由農村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政區域和行業，很復雜，而這些，水利部門和環保部門難以依據現行的《環境保護法》《水污染防治法》《水法》予以解決。設立河長制，可以突破現有的法律制度和監管體制局限，讓地方黨政主要領導對水環境保護工作兜底，對河湖管理保護這項復雜的系統工程負起責，牽頭解決現有部門難以牽頭解決的問題。

由于環境保護黨政同責理論已經由理論走向現實，被《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》和《生態文明建設目標評價考核辦法》采納，為此，2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳結合浙江、江西等地的試點情況，以黨政機關聯合發文的方式印發了《關于全面推行河長制的意見》，再次強調流域水環境保護的黨政同責制度。可以說，環境保護的黨政同責制度和《環境保護法》規定的地方政府對本地區環境質量負責是河長制的法制基礎。

河長制在實踐中正步步深入推進

中央出臺《關于全面推行河長制的意見》后，一些省級黨委政府甚至市縣級黨委政府聯合出臺了實施方案，如上海市出臺了《關于本市全面推行河長制的實施方案》。2017年2月6日，上海市政府舉行新聞發布會，披露上海將全面推行河長制，開展631公里中小河道綜合整治。按照分級管理、屬地負責的原則建立市—區—街鎮三級河長體系。在誰擔任河長的問題上，規定市政府主要領導擔任全市總河長，市政府分管領導擔任全市副總河長;區、街鎮主要領導分別擔任轄區內區、街鎮的總河長。目前，上海首批河長名單已經公布，年底前將公布其他鎮村管河道的河長，實現全市河湖河長制全覆蓋。

上海市之所以這么安排，是因為2016年《關于全面推行河長制的意見》明確規定，全面建立省、市、縣、鄉四級河長體系;各省級行政區域設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任;各省級行政區域主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任;各河湖所在市、縣、鄉均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任;縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據實際確定。水利部、環境保護部制定的《貫徹落實〈關于全面推行河長制的意見〉實施方案》對河長制的推進措施也予以了細化。

不僅上海如此，其他省級行政區域也出臺或者正在出臺相關的實施意見，而且實施意見的制定和落實有的已到了區縣一級，如北京市通州區出臺了《通州區“河長制”實施意見》、湖北省秭歸縣人民政府出臺了《關于建立“河長制”的實施意見》。這說明，河長制目前已一竿子捅到底，由省級層面步步深入到了最基層，開了一個好頭。

總的來看，截至目前，地方行政一把手擔任總河長的多一些，地方黨委一把手擔任總河長的少一些，因此，下一步應當鼓勵給更多的地方黨委主要負責人擔任總河長或者河長。

如何讓河長制發揮預期的作用

河長如果認真履職，可以促進流域和湖泊的水污染治理。河長如果不認真履職，河長制的設立會形同虛設，和現有立法規定的監管體制沒有兩樣，水污染問題仍然難以得到解決。為此，需要設立監督制約機制，如考核、督察、督查等，以及相應的獎懲機制。中央在生態文明體制改革設計時，針對地方主要的黨政領導設計了自然資源資產負債表、領導干部離任審計制度和領導干部生態環境損害責任終身追究制度。所以河長制的設計和其他制度的設計是相互匹配的，如果出現了水環境污染問題，聯網的環境監測數據會說真話，公眾的舉報投訴會說實話，中央和地方環境保護督察制度也會發現問題。

關于考核，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《生態文明建設目標評價考核辦法》，每年評價一次，每五年考核一次。無論是評價、考核發現的水質變差問題，還是現實中發現的水污染事件，都要按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》的規定來追究地方黨政領導的責任。正因為如此，由各級黨政主要負責人擔任“河長制”，一級一級地擔起統帥的責，效果比目前純粹依靠法律和規劃應當好一些。

有了河長制，不是說現有的職責部門責任就輕松了，就可把全部的監管責任都推給河長了。相反，水利、環保等部門仍需依法履職，嚴格執法，向河長負責，接受河長協調，受河長監督。因為河長基本上都是本區域的行政負責人，因此這個體制與《環境保護法》第六條第二款規定的“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”是一致的。為了讓河長制更好地在法律方面發揮作用，下一次修改《水法》和《水污染防治法》時，可以考慮把現行的監管體制和河長制有機地銜接起來。為了讓河長制更好地在黨內法規方面發揮作用，下一次中共中央、國務院或者中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定或者修改涉及水污染防治和水環境保護方面的文件時，可以考慮把河長制明確納入考核和監督體系。

此外，要治理好水環境，使河流清澈，必須配套性地加強水利設施建設，加強農村垃圾分類收集，推進農村生活污水處理，從源頭系統性地解決問題。這些工作的加強，需要一個比較長的過程。因此，公眾想要通過河長制使水質得到明顯的提升，也需要一定的耐心。

來源：中國經濟時報 2017年2月13日

http://jjsb.cet.com.cn/show_481992.html

10.16616/j.cnki.11- 4446/TV.2017.03.001