基層人民法院司法體制改革實證研究

石東洋劉新秀陳 忱

（1.山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東聊城252000；2.山東省陽谷縣人民法院，山東陽谷252300）

基層人民法院司法體制改革實證研究

石東洋1劉新秀2陳 忱2

（1.山東省聊城市人民政府法制辦公室，山東聊城252000；2.山東省陽谷縣人民法院，山東陽谷252300）

基層法院穩妥地推進改革，落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制，通過全員參與、全程公開、考試+考核的方式完成員額法官選任，組建新型審判團隊。通過改革，結案增長，涉法涉訴信訪案件下降，收案數量大幅增長，辦案效率和質量明顯提高，司法改革初顯成效。

司法改革；審判責任；法官員額；審判團隊

黨的十八屆三中、四中全會提出司法體制改革任務之后，全國各地逐漸開始試點工作[1]。根據中央、省委和上級法院關于深化司法體制改革的工作要求，某基層法院作為全省首批試點單位之一，積極穩妥地推進改革試點工作。按照《省司法體制改革試點方案》、《省法院司法體制改革試點實施方案》的要求，該基層法院落實“讓審理者裁判，由裁判者負責”的司法責任制，通過全員參與、全程公開、考試+考核的方式完成了員額法官選任，組建新型審判團隊，各項司法改革工作落地有聲，進展順利，改革對法院工作的促進作用逐步顯現。

一、司法改革的路徑設計

該基層法院牢牢把握改革發展機遇，把試點工作看作是提升法院公信力和司法權威的重要抓手，堅定信心、攻堅克難、強力推動。

（一）科學設計改革路線。2014年10月8日，該院成立司法體制改革試點工作領導小組及辦公室，明確責任分工，形成合力、共同推進，切實加強開展司法體制改革試點工作的實施、組織和領導。向全院干警及時傳達中央司改精神、上級司改文件及會議精神，準確把握司法改革的重大部署。根據省方案等上級文件的部署要求，制定《該基層縣人民法院司法體制改革試點工作實施方案》和《首批法官入額工作實施方案》等系列子方案，報上級批準后作為改革的具體依據。讓每步改革都有章可循。黨組成員與分管部門干警逐人談心談話，具體了解隊伍思想動態，引導干警正確看待司法改革的重大歷史意義、正確看待法官員額問題，反復強調員額法官所應具備的政治品質、司法能力、職業操守、責任擔當，把責任挺在待遇前面，為改革做好思想準備。

（二）數據測算和改革意向分析。該基層法院對人員編制、崗位分布、年齡學歷等基本情況進行了深入調研摸底，為法院人員分類管理奠定基礎。對各審判執行業務庭以及每名法官近三年的案件收結數量、類型、難易程度進行了深入調研摸底，為員額法官的定崗定位和組建審判團隊從事專業化審判奠定基礎。組織人員赴上海、江蘇等試點法院進行考察，學習借鑒第一批試點法院經驗做法。開展全院全員崗位意向摸底調研，了解人員分類定崗意向，做好數據測算和分析工作，做到手中有賬，心中有底。

二、探索完善司法責任制

傳統審判權運行機制的頑疾是嚴重行政化，即以行政的目的、方法、機理和效果取代審判規律的要求，形成以命令和服從為主的行政方式來運作審判活動，導致“判審分離”、職責不明、監督失序、責任不清。當前審判權運行機制中存在的主要問題是行政化色彩濃厚[2]。該基層法院積極探索以審判權為核心、以審判監督權和管理權為保障的司法責任體系，努力構建權責明晰、權責統一、監督有序、配套齊全的審判權力運行機制。

（一）試行“讓審理者裁判，由裁判者負責”權責統一工作機制。自2015年元旦，院機關全部民商事和行政審判部門，獨任審判的案件由員額法官自行簽發裁判文書，合議庭審理的案件由審判長簽發裁判文書；院、庭長主要負責程序監管，對未參加審理的案件不再審核、簽發裁判文書；院領導編入相對固定合議庭，依法審理案件。除審判委員會討論、法官會議集體研判外，院庭長不得就自己未參加審理的具體個案，向獨任法官或合議庭成員發表傾向性處理意見。未入額法官裁判文書仍由庭長審核，分管院領導簽發。目前該基層法院正在完善刑事類案指導性案例庫，為推進落實刑事審判的司法責任制積極準備。

（二）實行疑難復雜案件法官會議集體研判工作機制。為給法官辦案提供智力支撐，同時為院庭長審判管理和監督提供平臺，該基層法院建立了法官聯席會議和專家法官會議集體研判疑難復雜案件制度。獨任法官、合議庭可按規定將疑難復雜案件提請法官聯席會議或專家法官會議集體研判，院庭長也可以按規定對重大、疑難、社會敏感及明顯超過流程節點時限的案件，召開法官聯席會議或專家法官會議實行集體研判。法官會議集體研判實行全程留痕，研判意見供獨任法官或合議庭參考。基層法院法官會議作為獨任法官和合議庭的咨詢機構、輔助機制和互助組織，對于彌補法官經驗和知識的不足，克服扁平化管理模式下裁判尺度不一，分流提交審委會討論案件具有重要作用[3]。

（三）探索審判委員會職能轉變和相關工作機制。強化審委會的審判管理和指導功能，把審委會主要工作轉移到提煉審判經驗、總結辦案技能、統一裁判標準、制定規章制度上來。設立民商事審判和刑事行政審判兩個專業法官會議，作為提請審委會討論案件的先行過濾機制。專業法官會議能夠形成一致或多數意見供獨任法官或合議庭參考的案件，除法律明文規定以外，不再提交審委會討論[4]。

（四）探索院、庭長審判管理監督工作新機制。放權不是放任，院庭長不再審核、簽發裁判文書，在帶頭示范辦案的同時，仍須強化監督和管理。該基層法院實行流程節點和審執限周報制度，各業務庭庭長就本庭所辦案件的流程節點和審執限情況，每周五下午分別報審管辦、分管院領導和院長，強化院庭長對案件簡易程序轉普通程序、中止訴訟、延長審限等程序性事項的監督管理職責。實行專家法官會議和專業法官會議由審委會辦公室統一記錄并向院長報告制度，促使分管院領導主動經法官會議履行審判監管職責。實行裁判文書報備制度，獨任法官和合議庭承辦法官在案件審結后，將裁判文書按要求向庭長、分管院領導和院長報備，方便院庭長事后監督、發現問題、指導裁判。

（五）探索強化和落實法官辦案責任工作機制。實行判后和信訪釋明制度，規定判后和信訪釋明工作由案件獨任法官或合議庭審判長負責。實行違法審判與差錯案件責任追究制度，通過案件質量評查等途徑發現違法審判與差錯案件，將違法審判和差錯責任記入干警執法檔案，責任追究情況作為今后法官員額管理的依據，并與法官年度考核及書記員的績效工資掛鉤，實現權責統一。

三、科學推進員額法官選任

根據省法院方案的要求，按照不超過35%的比例遴選首批入額法官。依照該基層法院的入額實施方案，入額范圍為2015年9月30日之前的在職在編審判人員。入額條件規定了4項正向條件，其中助理審判員任職滿三年，4項禁止準入情形。入額方式為院長經遴選委員會遴選程序后，直接進入員額，其他院級領導經考核后參加統一遴選，審判員和助理審判員采取考試與考核相結合的方式。考試考核分別實行百分制，考核、考試成績按6：4比例記入綜合成績，考核包括業績考核和民主測評，按照6：4比例記入考核成績。入額經會議動員、發布公告、組織報名、資格審查、考試考核、研究推薦入額候選人、組織考察、任職宣誓等程序步驟。

（一）理性引導崗位選擇。法官遴選入額工作是法院人員分類管理改革的關鍵環節，對此該基層法院黨組高度重視前期準備工作，召開司法改革試點工作動員會，發布《首批法官入額工作公告》，對首批法官入額進行動員部署，讓干警通過正確審視自己，全面評估自身能力，根據自身年齡狀況、工作能力、業務水平、家庭情況、健康狀況、心理承受能力等，對職業發展作出明確預期。讓干警調整心態，保持平常心，相互尊重，公平競爭，為法官員額制營造一個相對穩定、優勝劣汰的良性氛圍。正確統籌備考與日常工作關系，處理好工學矛盾，發揮團隊精神，為備考法官創造良好的備考條件。

（二）統一把關入額條件。報名法官根據員額法官崗位及其職責要求，結合本人的實際情況，填報《法官入額報名表》，明確本人崗位意向，簽訂《法官崗位承諾書》，承諾完成崗位職責。該基層法院有法官91名，經過嚴格對照審查，篩選把關，符合報名資格條件人員81名，不符合報名資格條件人員10名。共有59人報名且符合報名資格條件，其中院級領導13名，35歲以下法官15名，其中9名符合報名條件，全部報名。沒有出現報名人數等于或少于分配員額總數的情況。在黨組聽取報名人員的情況匯報后，對符合條件的人員名單進行公示。除1名法官棄考外，45名法官參加首批法官入額考試。

（三）規范法規遴選程序。召開首批法官遴選入額考核述職會，參加筆試的45名法官按照抽簽順序對2013年-2015年工作業績進行述職，在職在編134名干警對45名述職人員進行民主測評、業績考核測評。考核工作在縣委的組織領導、全程監督下進行。縣委專門成立了法院首批法官入額遴選考核工作組，由縣委組織部常務副部長為組長，縣政法委、縣紀委、縣人社局各抽調人員為工作組成員，全權負責考核工作。妥善布置考核會場，并給每個人充足的思考時間，投出客觀公正的一票，確保考核工作公正有序。為杜絕“暗箱操作”，考核的全過程、述職、統計成績現場均全程錄音錄像。統計成績實行“雙線統計，雙重監督，核對一致，隨即公示”，確保考核的公正、公平。計票結束后，由縣考核組組長、組織部常務副部長宣布考核結果，并予以張貼公示。隨后，向縣、市政法委及市中院報送考核成績，通過內網公示考試成績。

（四）公平推薦入額人選。考試考核成績匯總公示后，院黨組根據《山東省試點法院首批法官入額實施辦法》的規定，綜合考慮政治素養、廉潔自律、職業操守和專業素質、辦案能力、從業經歷等條件，堅持好中選優，依照考試考核綜合成績，按1：1.2的比例建議1名同志直接計入法官員額、8名同志經考核作為入額法官人選、44名同志經考試考核作為入額法官人選（因一名同志選調，尚未辦理調動手續，增加備選一名），推薦上報省法官遴選委員會。

（五）分類組織嚴格考察。制定考察工作實施方案，成立考察工作組，會同省、市法院及縣委對推薦人選的德、能、勤、績、廉等情況進行嚴格考察。由省法院、市中院分別負責對我院院長和院級領導入額候選人的考察工作，其余入額候選人由縣委組織考察。入額考察工作采取個別談話與查閱檔案相結合的方式進行。嚴格落實工作責任制，確保公正高效完成考察任務。

（六）專業把關優中選強。遴選委員會在尊重考試、考核結果的前提下，從法律專業角度出發，著重考慮法官的從業經歷、專業素養、實踐經驗，按照與基層司法情況相適應的遴選標準和程序，最終確定43名法官計入員額，占政法專項編制的34.68%。改革保留了現有審判骨干，保持了審判隊伍的穩定，一批高學歷的年輕法官獲得遴選。實現了好中選優，優中選強，達到了讓遴選出的法官能辦案、多辦案、辦好案的目的。全體入額法官舉行了向憲法宣誓儀式，進一步增強職業責任感和尊榮感。

四、建團隊優化配置審判資源

“法官+書記員”審判模式中法官所實際承擔的職責沒有遵循法官職業的特點，法官與書記員的職責不清，法官事事參與，面面俱到，直接影響了法官的程序意識，也造成了審判資源的浪費。法官遴選工作完成后，該基層法院結合本院審判崗位需要和特點，優化配置審判資源，及時推進人員分類管理制度改革，實行分類定額定崗，組建新型審判團隊。

（一）科學構建審判團隊體制。試行獨任法官審判團隊工作機制，探索專業化審判新模式。深入開展法官與審判輔助人員職責分工調研，在合理區分審判事務性質和法官與輔助人員權責的基礎上，構筑“法官+法官助理+書記員”的新型審判分工模式，組建“1名法官+1名法官助理+2名書記員”的獨任法官審判團隊。院機關建立“2名法官+3名法官助理”合議庭審判團隊。在法官審判團隊中，法官的核心職責是裁判，法官助理的核心職責是處理專業性審判輔助事務，書記員的核心職責是記錄和卷宗整理，將法官從事務性、程序性工作中解脫出來，使其專司審判，從而提高審判質量和效率。

（二）建立健全審判團隊制度。根據改革的進展，在深入調研、反復修改的基礎上，出臺《法官審判團隊職責分工及運行暫行規定》。結合本院執行工作實際，制定了《執行團隊職責分工及運行暫行規定》，由法官、法官助理和書記員組成的相對固定的獨任法官、合議庭審判團隊、執行團隊、訴調對接團隊等相關工作團隊。下發了《關于組建審判、執行團隊及機關工作團隊的通知》，完善相關制度規定，使各項改革措施落到實處。

（三）優化審判團隊工作機制。一是推行法官工作室制度。由政治處牽頭，以獨立辦案能力強、職業素養高的優秀法官為核心建立法官工作室。主審法官負責工作室的任務分工及其他工作安排、工作指導，主持工作室所審執案件辦理、裁判文書制作審核及簽發。主審法官對案件的審執程序、確認事實、裁判結果、執行結果負責，實行法官辦案和案件質量、信訪責任終身負責制。二是推行要素式審判，為規范法官助理工作機制提供指引。對離婚、機動車交通事故、勞動爭議、民間借貸和金融借款等常見案件類型，梳理法律關系構成要件，分別整理各類型案件的《審理要素對照表》，幫助法官和法官助理明析案件審理思路和基本要素，解決庭前準備工作無章可循的問題，為規范法官助理庭前準備工作提供指引。?

（四）加強審判團隊專業化管理。為優化審判資源配置，根據審判規律和崗位特點，結合該基層法院實際，打破庭室界限，重置審判資源，在院機關組建行政與審監審判組、立案與訴前保全工作組、訴前調解及速裁審判組、民事綜合審判組、民間借貸審判組、交通事故審判組、商事審判組、金融借款審判組、刑事審判組、少年家事審判組、執行裁決與勞動人事審判組等11個專業審判組和政策研究與審判管理工作組、司法監察與信訪工作組等2個相關工作團隊。明確各審判工作團隊的職責。各法庭按案由兼地域管轄確定相對固定的審判團隊，建立執行團隊和訴調對接團隊。

（五）合理優化審判執行團隊隊伍。一是合理配置執行力量，組建執行團隊。結合該基層法院實際，在執行局組建執行團隊，提高執行質效。執行局設綜合科、執行查控團隊及若干執行實施團隊。設置執行長、執行員和輔助人員組成的相對固定的執行團隊，由法官擔任執行長。由法警局派駐執行局一個執行中隊，由一名正式法警與四名輔警組成，協助實施強制執行工作。二是增補審判輔助人員，試行聘用制書記員能級管理機制。為解決輔助人員不足的問題，加強輔助人員配備，該基層法院任命法官助理8名。以政府購買服務的方式配備司法輔助人員93名，將聘用制書記員按技能水平分為初級、中級、高級進行管理，各級對應不同的崗位津貼；設定績效考核目標，考核結果與書記員每月崗位津貼掛鉤，激勵書記員愛崗敬業、提升技能，努力打造高素質的書記員隊伍，為團隊建設提供保障。

通過法官員額制改革和落實司法責任制，該基層法院一線辦案力量增加33.9%，2015年10月到2016年6月，審委會討論案件數同比減少23.13%，人均結案數上升16.56%，當庭宣判率上升0.04%，定期宣判率上升5.55%，上訴率下降2.38%，發回改判率下降0.09%，一審服判息訴率提高2.38%，在收案增長10.23%的情況下，通過改革，結案增長57%，涉法涉訴信訪案件下降3.88%。在收案數量大幅增長的同時，辦案效率和質量明顯提高，司法改革初顯成效。

注釋：

[1]石東洋,潘紅.論審判權運行機制的改革目標及進路[J].菏澤學院學報,2016,(4)：74.

[2]石東洋,潘紅.論審判權運行機制的改革目標及進路[J].菏澤學院學報,2016,(4)：74.

[3]劉莉.基層法院法官會議的定位與構建 [N].人民法院報, 2016-09-07(5).

[4]石東洋,李志勇,朱洪哲.論人民法院組織法的制度修訂及立法完善[J].西部教育研究,2016,(2)：53-58.

DF822

A

1671-5136(2017)01-0042-04

2017-02-10

石東洋（1983-），男，山東臨清人，在山東省聊城市人民政府法制辦公室工作科員、法學碩士。研究方向：法治理論研究；劉新秀（1986-），女，山東陽谷人，山東省陽谷縣人民法院法官。研究方向：訴訟法學；陳忱（1985-），女，山東陽谷人，山東省陽谷縣人民法院工作。研究方向：司法制度。