舟山市：推進漁農村社區(qū)體制機制改革

張錦 邵東春

舟山市：推進漁農村社區(qū)體制機制改革

張錦 邵東春

2005年，舟山市在全省率先開展了漁農村社區(qū)建設。經過十多年運行，現有漁農村社區(qū)體制的一些短板與問題也逐步顯現，到了亟需解決的階段。一是社區(qū)管委會法律地位缺失，與原有基層體制沒有制度性銜接。二是社區(qū)治理區(qū)域設置不盡合理。三是社區(qū)機構依靠財政補助，造血機制缺失。此外，社區(qū)行政化、事務繁雜、社區(qū)干部與群眾疏遠等問題也不同程度地存在。完善漁農村社區(qū)體制機制已經成為創(chuàng)新社會治理的當務之急。

做法與成效

作為新區(qū)全面深化改革重點項目，舟山市逐步推進漁農村社區(qū)體制機制完善工作。2016年12月基本完成漁農村社區(qū)體制機制調整任務。此次改革重點在四個方面實現了突破。

一是漁農村社區(qū)建設傳承創(chuàng)新，組織體系更加扁平優(yōu)化。此次漁農村社區(qū)體制調整，全面撤銷了社區(qū)管委會，整合了社區(qū)黨組織與原村黨組織，調整設立了社區(qū)村民委員會，優(yōu)化調整了社區(qū)便民服務站，穩(wěn)定了集體經濟組織。這種社區(qū)村一體化設置的全新模式，在保留村莊體制特色的同時，融合了城市社區(qū)治理體制優(yōu)勢，確立了漁農村社區(qū)與城市社區(qū)的一體化格局，明晰了社區(qū)內各組織分工與運行邊界，基本實現了基層治理單元在組織架構上的扁平化與精簡化。

二是漁農村自治組織規(guī)模適當，社區(qū)布局更加科學合理。根據各地社區(qū)體制調整方案，全市預計調整設立社區(qū)村委會250個；因城市建設、旅游開發(fā)、重大項目推進等特殊情況暫時保留村委會44個；通過優(yōu)化布局、村改居，共減少村委會49個；新增社區(qū)居委會15個，社區(qū)居委會總數達到109個；因部分鎮(zhèn)（街道）特殊歷史原因，保留居委會4個。因此，全市共有城鄉(xiāng)基層自治組織407個，按照1000戶到2000戶的規(guī)模標準，比較適合舟山市目前115萬常住人口對基層組織的設置要求。

三是社區(qū)便民服務站有效覆蓋，服務功能更加健全強化。此次漁農村社區(qū)體制調整突出了社區(qū)便民服務站作為漁農村基層組織力量重要一翼的角色定位，作為強化社區(qū)服務功能的基礎平臺與載體。同時，為兼顧精簡高效與有效覆蓋，除居民人數較多的離島以外，全市不新增社區(qū)便民服務站數量，實行一站共用、一站多點、以島建站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)輻射等多種模式，實現了公共服務與社區(qū)綜合設施的有效覆蓋。白泉鎮(zhèn)皋泄、米林等部分漁農村社區(qū)探索在便民服務站設置社工站室、建立家園理事會，開展公益服務項目，調動社會力量參與，進一步增強了便民服務站綜合服務能力與水平。

四是社區(qū)運行經費明確標準，綜合保障更加全面有力。對于基層社區(qū)關心的組織運轉經費、人員薪酬問題，此次明確了“人口規(guī)模1500人以上的社區(qū)組織運轉經費每年不少于10萬元、其他社區(qū)不少于5萬元”及“以漁農民人均可支配收入兩倍為基準，比照社區(qū)干部待遇標準，按一定浮動比例，統(tǒng)籌確定便民服務站專職工作者薪酬水平”等標準，同時明確了地方財政預算對社區(qū)運行經費的兜底保障責任。漁農村社區(qū)信息化通過新區(qū)智慧民生項目、12345熱線服務平臺、社區(qū)便民服務站免費WiFi建設等，通過實現智能化、一體化、聯(lián)動化，助推社區(qū)民生服務實現便捷化、高效化、貼心化。

此次改革還進一步強調了嚴格控制新增財政保障待遇人員、嚴格控制新增社區(qū)便民服務站等要求，推動漁農村社區(qū)運行精簡效能。

推進漁農村社區(qū)建設工作的幾點思考

此次體制機制改革工作是群島新區(qū)背景下推進全市域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要嘗試，是對長期以來舟山漁農村社區(qū)化建設經驗教訓的自我揚棄，是完善農村基層治理結構的創(chuàng)新探索，具有區(qū)域性、特殊性、實驗性的特點。對于下一步，尚有幾點值得進一步思考與探討。

一是完善漁農村社區(qū)體制機制，必須久久為功確保各項舉措落到實處。2016年，撤銷社區(qū)管委會、建立新的社區(qū)村一體化組織體系等體制調整工作告一段落。但從理順基層治理體系來看，這只是基本完成了硬治理的第一步。無論是新的社區(qū)組織運行磨合、社區(qū)便民服務站建設以及社區(qū)工作人員職業(yè)化，還是社區(qū)工作事項準入制度、社區(qū)組織運行保障機制、社區(qū)信息化以及集體經濟發(fā)展，都需要各有關部門出臺配套政策、堅持機制常態(tài)化，才能真正實現政策落地、基層受惠。

二是完善漁農村社區(qū)體制機制，必須統(tǒng)籌推進各項涉農體制改革。近幾年來，舟山市接連推進漁農村集體資產股份制改革、漁農村社區(qū)體制改革、戶籍制度改革等幾項重大涉農體制改革。這幾項改革實際上涉及到城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的核心內容，且是互相關聯(lián)的系統(tǒng)工程。如，戶籍制度改革消除了城鄉(xiāng)居民的身份差別，也縮小了相關的待遇差別，但是由于村委會組織法與居委會組織法等法律法規(guī)的存在，使得村民與居民區(qū)別認定的情況依舊存在，尤其是村居委會選舉中選民資格的認定；加上舟山市由于開發(fā)建設特殊背景，戶籍在漁農村社區(qū)的居民以及戶籍在城市社區(qū)的村民如何破除身份差別就地融入，還需要立法突破。同時，依附在村民身份上的村級集體經濟權益也不可能隨集體資產股改馬上全部剝離，村居民戶籍身份的實際差別還存在，因此影響了戶籍制度改革的推進效果。而上述兩項改革也影響了漁農村社區(qū)體制改革，使得村委會還不能徹底過渡到居委會、實現城鄉(xiāng)自治組織統(tǒng)一化，也使得自治組織與集體經濟組織之間的關系定位需要通過長時間磨合才能加以進一步明晰，漁農村社區(qū)體制改革中關鍵的“黨、政、經”機構扁平、職責明晰、協(xié)調運行的體制思路真正落地還有待時日。

三是完善漁農村社區(qū)體制機制，必須把強化社區(qū)自治與服務能力放在重要位置。中辦、國辦《關于深入推進農村社區(qū)建設試點工作的指導意見》（中辦發(fā)〔2015〕30號）明確指出要強化農村社區(qū)的自治和服務功能。激發(fā)漁農民參與的主體意識，公共服務在漁農村的有形覆蓋和有效覆蓋，漁農村市場化便民利民服務引進，漁農村社區(qū)社會組織培育，漁農民公益志愿行為引導，以及共享城市社區(qū)治理人財物資源，是未來一個時期新區(qū)漁農村社區(qū)建設的新任務、新課題。

四是完善漁農村社區(qū)體制機制，必須高度重視社區(qū)建設組織領導體制的頂層設計。在社區(qū)建設實現軟治理轉型的背景下，要高水平地推進城鄉(xiāng)社區(qū)建設工作，有必要從以下兩方面進行組織領導體制上的突破：一方面，要建立實體化的職能機構。學習廣州、上海、南京等先進地區(qū)經驗，在黨委政府綜合層面建立社會工作（建設）委員會，常設辦事機構，強化調查研究、統(tǒng)籌規(guī)劃、政策建議、指導協(xié)調等職能。另一方面，要建立常態(tài)化的工作機制。如一年一度的委員會全體會議，一事一議的聯(lián)席會議制度；再如針對黨政部門的單項考核賦分機制，以及針對基層政府與社區(qū)的雙向測評機制；還有探索財政性社區(qū)資金的部門統(tǒng)籌整合機制，解決社區(qū)重復爭取、政府重復投入的問題。

（作者單位：浙江省舟山市民政局）