英國慈善組織監管及思考
——中英慈善項目代表團關于英國慈善監管的考察報告

執筆 / 孫衛東

英國慈善組織監管及思考
——中英慈善項目代表團關于英國慈善監管的考察報告

執筆 / 孫衛東

2016年10月24日至28日，民政部黨組成員、社會組織管理局局長詹成付同志一行五人代表團赴英國，與英格蘭和威爾士慈善委員會（以下簡稱英國慈善委員會）簽署了慈善領域合作諒解備忘錄，并訪問了英中協會、英國慈善委員會倫敦和利物浦辦公室，以及卡斯商學院、倫敦政治經濟學院、利物浦大學慈善政策法規研究所，代表團主要介紹了我國民政部職責、慈善法、社會組織發展和境外非政府組織管理等方面的情況，并著重交流了我國慈善事業發展成就和慈善法的立法及其實施情況，與相關負責人、專家學者就中國和英國慈善監管等問題進行了深入探討。

英國慈善組織監管的主要做法

1.慈善監管體制。監管地域上，英格蘭和威爾士慈善委員會只負責英格蘭和威爾士地區的慈善監管，蘇格蘭和北愛爾蘭分別有自己的慈善委員會，負責對應地區的慈善監管。機構設置上，英格蘭和威爾士慈善委員會是獨立的監管機構，不屬于政府行政部門，由一個5-8人的理事會負責管理（不是公務員）；成立于1853年，目前適用2011版的英格蘭和威爾士慈善法；經費預算為2100萬英鎊，錄用有290名公務員具體負責各項事務。法律適用上，三大地區的慈善法各不相同，但是適用的稅法是相同的。

2.慈善組織注冊。目前，慈善組織數量較多，英格蘭和威爾士地區有17萬個慈善組織，蘇格蘭有4萬個慈善組織，北愛爾蘭有1.8萬個慈善組織。登記以年收入為界線。英格蘭和威爾士地區（以下簡稱英國）的慈善組織，除被豁免登記或者免于登記的外，年收入超過5000英鎊的，必須注冊。如果符合條件的慈善組織不去注冊，將收到慈善委員會的法令（類似于我國的責令整改通知書）；收到法令后，如果再不注冊，慈善委員會將到法院起訴。年收入低于5000英鎊的，法律未禁止注冊，但實際上，慈善委員會也不接受他們的注冊，因為數量多，監管成本過高，監管無法全覆蓋。分層分類審查對待。收到網絡填報的注冊申請，慈善委員會辦公室的評估小組，會將申請分為若干個層級，然后由注冊部門對慈善組織的申請進行審查，重點審查其活動是否符合慈善目的，特別是是否為了可證明的公共利益。對于評估屬于最低級別的慈善組織申請，由注冊部門的團隊直接決定是否予以注冊；對于比較復雜的慈善組織申請，注冊部門征求法律顧問的意見后，就可以獨立作出是否予以注冊的決定；對于特別復雜的情況，要提交慈善委員會決定。作出決定的時間要求。從時間上看，最快的45分鐘就可以作出決定；一般情況下，14天內作出決定；但對于復雜的情況，要48個工作日以上的時間作出決定。稅收優惠要求。注冊的慈善組織，擁有印章和編碼，可以直接提交給稅務部門，享受稅收優惠。未注冊的慈善組織，需要向稅務部門提交符合要求的證明材料，才能享受稅收優惠。

3.慈善組織監管。慈善委員會多位人士表示，對慈善組織的監管非常困難，雖然每年慈善組織要提交報告，但對其監督只能是抽查。目前，英國慈善組織監管主要還靠社會監督，具體包括新聞媒體的監督、內部人員的舉報，還有其他部門的信息和審計。2015年，英國慈善委員會收到1569個舉報，并從中選出299個進行了調查。調查時，由2到3名工作人員進行現場檢查，形成調查報告，網上公布，作為教訓和警示。

4.慈善組織籌款。在籌款方式和組織上，籌款的主要方式是寫信、打電話和面對面籌款；慈善組織一般外包給專門的籌款公司進行籌款。在17萬個慈善組織當中，只有約1.5萬個組織自行籌款，約有100個組織開展面對面的籌款。籌款也存在假冒、詐騙的風險，許多籌款機構找同一個人募捐，許多籌款機構專門針對老年人籌款等問題，英國人自己感到，慈善系統的自我監督不是很有效，公眾對慈善的信心也不是很強。在問題處理和行為懲戒上，對于假冒、詐騙的問題，由警察處理；籌款存在的其他問題，英國慈善委員會組織成立了一個專門的慈善監管機構，該機構是一家公司，有20名工作人員，接受慈善委員會的委托，依據委員會每六個月更新一次的監管準則，監管籌款機構。對于不遵守準則的籌款機構，有公開其名字、禁止擺放募捐箱等懲罰措施，如果被罰機構不執行這些措施，將交由慈善委員會處理。

5.慈善組織的信息公開和審計。多名慈善委員會辦公室工作人員表示，慈善組織的信息公開，可以促進他們的籌款工作。同時，為加強對組織籌款和使用的監督，對年收入100萬英鎊以上的慈善組織，進行全面審計；年收入25萬至100萬英鎊的慈善組織，進行獨立審計；年收入25萬英鎊以下的慈善組織根據需要進行審計。雖然進行分類，但審計依據的標準是一樣的。

啟示與思考

一是要加大對我國慈善法的對外宣傳工作。在代表團訪英期間，我們感到只有少數學者對我國慈善事業和慈善法比較了解，大部分人比較陌生，有的人即使了解也是根據二手材料或民間翻譯的慈善法得到的知識。慈善是人類的共同語言，這次在英國期間，代表團發現講慈善英國人愛聽，也能聽得進，認同感較高。慈善事業是中國特色社會主義事業的重要組成部分，講好慈善故事，是講好中國故事的重要內容；傳播慈善聲音，是傳播中國聲音的重要途徑。建議外交部門和外宣部門，以慈善法實施為契機，盡快把慈善法翻譯成多種文字，進一步加大對我國慈善事業的宣傳力度，包括取得的成績、慈善法的內容以及創新性的做法等，以提升中國在世界的認同度。

二是要進一步落實好中英慈善合作協議。雖然從現代慈善發展歷史、人均捐贈量、人均慈善組織等指標來看，我國與英國存在一定差距，但無論從制度的完備性、嚴密性來看，還是從發展活力、網絡慈善的發展勢頭等方面來看，我國也具有相對英國的比較優勢。建議以簽署合作備忘錄為起點，與英國優勢互補、相互借鑒，在慈善制度建設、全國性監督網絡、網絡募捐等方面進一步加強合作與交流。根據備忘錄，雙方將在以下領域開展合作：一是慈善領域政策法規體系的完善，慈善組織認定和管理相關評價標準的確定和應用；二是慈善組織的認定注冊、監督規范和有效管理以及培育扶持等一系列相關機制措施的設計和有效實施；三是發展和規范慈善行為的有益經驗和良好實踐；四是慈善工作面對的共同挑戰和出現的新問題的解決應對措施。雙方簽訂的合作備忘錄，將為兩國合作推進慈善事業進步打開新的空間。

三是要加強對共同關注問題的比較研究和深入交流。在考察交流過程中，我們發現，一些如個人捐贈比重、網絡慈善、善款使用、慈善文化、慈善組織托管人、政府購買服務等新問題成為中英雙方共同關注的焦點，應加強研究和進一步深入交流。比如，包括英國學者在內的許多學者，經常提“小政府、大社會”的理念，但是詹成付局長對此表達了不同意見。他認為，從高度集中的計劃經濟轉向市場經濟，涉及13億人口，沒有強政府是不可能的。同時，由于利益多元化、需求多元化，政府必須向市場和社會開放，而政府只提供基本公共服務。在中國是兩句話，既充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，又更好發揮政府作用。因此，“強政府、強社會”可能是正確的提法。又如，在英國慈善法中，慈善組織托管人是指“對慈善組織的運行進行全面控制與管理之人”，慈善組織中的理事、慈善信托中的管理型托管人，慈善性非法人社團中的委員會成員，通常都是慈善組織托管人。在英國，慈善組織的托管人一定是志愿者，因為如果領取薪水，可能會有謀利傾向。在中國慈善法中，存在“負責人”（第9、16、54、95條）、決策機構（第11、18、54條）、執行機構（第11條）、管理人員（第14、58條）等多種表述，但究竟由誰來對慈善組織的行為承擔最終責任并不清楚。詹成付局長認為，中國慈善組織的法定代表人是重要的托管人。

（作者單位：民政部社會福利和慈善事業促進司）