創新驅動民政事業轉型發展的“廣州樣本”
——廣州民政改革創新的實踐及啟示

王杰秀 何立軍

創新驅動民政事業轉型發展的“廣州樣本”
——廣州民政改革創新的實踐及啟示

王杰秀 何立軍

編者按：近年來，廣州市民政局深入貫徹落實中央和省市決策部署，積極創新，大膽實踐，在推進民政事業體系化、法治化、社會化、均等化、智能化、專業化、廉潔化方面取得顯著進展。廣州的經驗做法具有一定示范引領意義，本刊特此刊發，以饗讀者。

廣州北京路“慈善一條街”公益慈善嘉年華活動現場，市民踴躍參與慈善捐贈

近年來，面對經濟發展新常態下廣州經濟結構調整、社會結構轉型、人口老齡化日趨嚴峻、社會訴求多元復雜、轉型升級任務艱巨等實際，廣州市民政局深入貫徹落實中央和省市決策部署，立足國家中心城市戰略定位和改革發展實際，對標國內國際同類城市，突出前瞻性和引領性，踐行“以民為本、為民愛民”理念，在補短板、增優勢、謀突破、促發展、創品牌、增強群眾獲得感和幸福感上狠下功夫，探索出了一條推動民政事業轉型升級、服務國家中心城市“五位一體”科學發展的新路子。

注重頂層設計 推進體系化建設

在整體布局上，市民政局將“17551”的總框架作為推動民政改革發展的總指南（即堅持1個思想——為民行政；做好7項重點工作——提高社會救助綜合水平、加強社會福利體系建設、發揮社會組織作用、加強基層政權和社區建設、強化雙擁優撫安置、做好民政專項事務和基礎設施建設、加強黨風廉政和隊伍建設；推動5項關鍵改革——養老服務業綜合改革、社會救助體系改革、社區治理改革、社會組織體制改革、慈善事業改革；優化5條發展路徑——強化法治化、專業化、智能化、多元化、廉潔化建設；實現“全面提升民政事業發展水平，為廣州建設國家中心城市貢獻力量”1個總體目標）；同時為推動各區（縣）開展工作，從核心指標、定量指標和定性指標3個方面，建立了可量化、可對比、可評估、符合國家中心城市發展需要、具有廣州特色的民政發展指標體系，作為推動落實考評各項工作的具體抓手。

在業務板塊上，對每項業務、每項改革，市民政局都科學設定理念目標、任務措施和路徑方法。以醫療救助為例，按照廣州市委市政府提出的“患病的市民不因經濟問題而得不到適當的治療”的理念，經過幾年不懈探索，建成了政府主體救助（包括資助參保、普通門診、門特門慢救助、住院救助、臨時救助）、商業保險救助、慈善醫療救助、專項重大疾病救助在內的多層次、全覆蓋的醫療救助體系，目前每人每年醫療救助最高限額可達35萬元，2009年9月至2016年底已為居民提供各類醫療救助230多萬人次，支出救助金超10億元。在養老服務方面，緊抓養老服務業綜合改革試點機遇，把補齊短板、破解難題、放開養老服務市場、提升養老服務質量作為主攻方向，按照“服務網絡全覆蓋、服務內涵多層次、服務載體多支撐、服務格局多主體”的思路，將養老服務工作的重點由養老機構建設轉向社區居家養老服務，將服務提供模式由政府主辦轉向社會力量主辦，將居家養老服務的覆蓋人群由窄覆蓋、政府購買服務為主轉向廣覆蓋、政府購買服務與自費服務相結合，以老年人需求為導向推進居家養老服務供給側改革；對政府購買社區居家養老服務進行提標擴面，舉辦社區養老綜合體，建設社區居家養老綜合服務信息平臺，提升全市居家養老服務水平。

注重政策創制 推進法治化建設

一方面，在深入調研基礎上，在慈善、救助、養老、社區等領域出臺大量法規政策，為改革創新營造良好法治環境。如，頒布實施《廣州市募捐條例》，在全國率先放開慈善組織公募權，制定國內首個慈善類社會組織等級評估標準，建立國內首個專業社會監督機構廣州市慈善組織社會監督委員會，在全國率先開展慈善組織募捐透明度排行活動；出臺實施《廣州市最低生活保障辦法》以及《廣州市臨時救助辦法》《廣州市特困群體供養辦法》《廣州市教育資助辦法》等若干配套政策，以法治方式編密織牢保障困難群眾基本生活的安全網；制定實施《關于加快社會養老服務體系建設的意見》《廣州市人民政府關于加快養老服務業綜合改革的實施意見》《廣州市養老服務機構設施布局規劃（2013--2020年）》《廣州市養老機構用地保障方案》《廣州市公辦養老機構入住評估輪候暫行辦法》等30多項政策，并指導各區政府和市直有關部門出臺若干配套文件，在全國率先實施公辦養老機構入住評估輪候制度，建立廣州市老年人口和老齡事業監測統計制度和由市長作為總召集人的聯席會議制度；制定實施《關于全面推進街道、社區服務管理改革創新的意見》《關于街道、社區服務管理體制機制改革創新的實施辦法》《關于進一步加強社區居民委員會建設的意見》等近20多項政策，建成街道“一隊三中心”（街道綜合執法隊、街道政務服務中心、街道綜治信訪維穩中心、街道家庭綜合服務中心）136個，打破了以往重管理輕服務、多頭管理、權責不清、各自為政的困局，社區治理效能明顯提升。

另一方面，及時總結成熟經驗做法，通過法制形式將其固化，為持續深化改革創新提供制度保障。如，在社會組織登記管理方面，自2006年3月開始，全市按照“有序放開、有力扶持、有效監管”的工作思路，探索推進社會組織登記制度改革，經過試點、推進兩階段探索，2012年5月1日起在全國率先全面實施社會組織直接登記（依據國家法律法規須前置行政審批類型除外）；2014年10月出臺了《廣州市社會組織管理辦法》，以政府規章形式確認了廣州市社會組織直接登記的改革成果，為國家層面推進社會組織管理制度改革提供了經驗支持。在政府購買服務方面，出臺《廣州市財政支持社會工作發展實施辦法》《關于加快街道家庭綜合服務中心建設的實施辦法》等20多項政策，對政府購買社會工作服務的財政支持、購買流程、項目評估、監督機制等關鍵環節進行全面規范，建成了常態化的政府購買社會工作服務機制。

注重資源整合 推進社會化建設

為最大限度地調動整合政府、市場、社會各方面的力量和資源，市民政局組建了由專家學者、實務工作者、服務對象共100多位成員組成的廣州民政“智慧團”，引入多元力量參與決策。建立健全委托合作、公益創投、購買服務等制度，鼓勵支持社會力量參與供給公共服務（2008年到2015年累計投入財政資金14億元購買民辦社會服務機構的服務）。探索建立民政品牌、優勢項目培育站、集聚園區，支持社會資本創新服務模式，豐富服務內容，滿足群眾多層次、多樣化的服務需求，使市場對資源配置的決定性作用和政府作用共同發揮作用。如，在慈善領域，按照“政府搭臺、慈善組織運作、社會參與”的理念，2013至2015年連續舉辦三屆慈善項目推介會，共對接慈善項目1203個，籌集資金12億元，極大地激發了民間慈善活力。2014至2016年共投入5200萬元開展社會組織公益創投活動，共征集項目927個，累計申報資助資金1.8億、自籌配套資金突破1.5億元。2016年開展的“羊城慈善為民”系列活動，通過實施傳承發展（如慈善項目對接）、創新推動（如慈善+活動）和綜合提升（如慈善標志創建等）3大板塊19項行動，采用運動眾籌、消費樂捐、冠名基金、月捐計劃等新形式，拓寬企業和公眾參與渠道，使慈善事業在扶貧濟困中的積極作用得到充分發揮（全市認捐款物達5億多元）。在養老服務方面，積極推動社會力量成為發展養老服務業的“主角”。一方面，深化商事制度改革，實行營利性養老機構“先照后證”審批方式，落實優惠政策，支持社會力量興辦養老機構。全市每千名老人擁有床位38張，其中社會資本投資的約占70%。由企業投資50億元的2個“養老養生＋健康管理”大型醫養社區目前正在建設。另一方面，加大經費投入，完善政府購買養老服務體系。落實《廣州市民辦社會福利機構資助辦法》，按每張床位1-1.5萬元的標準給予建設資助，按在院老人每人每月100--300元的標準給予運營資助，2015年兩級財政共資助經費6331萬元。全市福彩公益金2015年用于養老服務體系建設資金2.4億元，占市本級留存福彩公益金的57.4%。此外，積極推動成立市級養老服務產業協會、社區居家養老服務協會，發揮行業協會對產業的協調、引導、監督作用；建立營運“廣州國際養老用品博覽中心”，為從事養老用品企業提供產品展示、信息交流和項目對接服務；舉辦中國（國際）老齡產業博覽會，吸引各類養老企業、機構匯聚廣州，打造老齡產業交易平臺；培育養老服務類社會組織，引導社會資源流向養老服務領域。

注重共建共享 推進均等化建設

聚焦共享發展理念，在社會救助、雙擁優撫安置、社區建設、社會服務等方面堅持城鄉一體、區域協同、穩步推進公共服務均等化，增強百姓獲得感。社會救助方面，低保標準實現城鄉一體（2016年統一提高至每月840元，綜合救助水平位于全國前列）；醫療救助覆蓋全部戶籍人口和外來務工人員，且實施前置救助工作，落實出生缺陷干預、重點病種篩查、殘疾兒童及其家庭救助服務；引入社會力量參與流浪乞討救助管理服務，年均救助量達4萬多人次。擁軍優撫安置方面，推進“雙擁公園”、“雙擁苑”、“雙擁島”、“雙擁廣場”等品牌建設，創建全國雙擁模范城“八連冠”；修訂《廣州市擁軍優屬實施辦法》，出臺生活、醫療等11項優撫配套政策文件，連續5年提高優撫對象撫恤補助和優待金標準，實現部分優撫對象撫恤補助標準城鄉一體化；出臺《廣州市退役士兵安置工作實施辦法》，實現退役士兵安置城鄉一體化。社區建設方面，堅持以“多元治理、多元參與、多元服務”的GPS模式推動幸福社區創建工作，3年時間829個創建社區累計投入資金10.3億元，建立實體議事平臺1349個，網絡議事平臺877個，通過自我協商解決寵物管理、停車難、加裝電梯等熱點民生問題3500多個，群眾滿意度從創建初期的81.01%提高到87.44%，有效整合了多方資源，推動了社區自治能力提升。社會事務方面，免除婚姻登記證工本費，推進婚姻登記信息共享；推進綠色殯葬、惠民殯葬，免除戶籍居民及常住人口殯葬基本服務費用，火化率連續五年保持100%，殯葬管理目標考核繼續保持全省第一。

注重技術應用 推進智能化建設

積極探索運用“互聯網+”、大數據、物聯網等現代網絡信息技術推動工作轉型升級。編制《廣州市民政局信息化總體規劃（綱要）（2016-2018）》，制定廣州民政“互聯網+”行動實施意見；建立廣州民政大數據庫，完善平臺功能，促進跨界共享，進一步提升民政信息化水平；構建基于互聯網的服務模塊，充分發揮互聯網的高效、便捷優勢，提高民政服務易及性和資源利用率，以實現民政“互聯網+”創新驅動發展目標。如，在全國率先建成居民家庭經濟狀況核對機制，實現與9個部門15類信息共享，核對準確率達98.52%；按照“一個領導機構、一張基礎網格、一支網格隊伍、一套信息系統、一組管理制度”的基本架構，建立市、區、街道、社區、網格五級聯動工作體系，形成“橫到邊、縱到底、全覆蓋、無縫隙”的“大城市、小網格”服務管理網絡，打破條塊分割，消除信息孤島，推動城市治理架構、治理體系和治理能力建設，提升了聯系服務群眾“最后100米”的能力和水平；開發廣州市社會組織登記管理信息系統，建成“一個門戶、兩個窗口、三個平臺”，不僅實現社會組織登記、變更、注銷、換屆、年度報告等所有業務均可一站式網上辦理，而且通過其中的網絡監管平臺還可以對互聯網上存在的社會組織相關信息進行大數據分析，并定向追蹤非法社會組織和社會組織違法違規行為，實現對未登記的、虛擬的社會組織活動情況實時監督等。

注重夯實基礎 推進專業化建設

民政事業轉型升級必須走專業化發展之路，加強標準、規范、制度、隊伍、設施等基礎建設。近年來，廣州市民政局按照國家等級標準化創建要求和各領域的基礎標準、應用標準、管理服務標準推進落實，不斷強化標準化建設；細化辦事指引流程，強化服務質量細節，不斷加強規范化建設；及時總結有效做法，制訂正在改革或實施工作的規則規范，不斷推進制度化建設；加大政策扶持，加強教育培訓，增加財政投入，營造輿論氛圍，不斷強化隊伍建設；積極爭取黨委政府重視和有關部門支持，不斷推進基礎設施建設。經過務實地努力，推動全市民政專業化水平明顯提升。目前全市村（居）100%達到廣東省村（居）務公開民主管理示范標準、100%建立了公共服務站，120個社區成功創建全國綜合減災示范社區；全市1494個社區共配備專職人員9879人，平均每個社區6.6人；全市共有持證社會工作者10248人，數量居全省首位；在《廣州市社會組織評估管理辦法》等政策實施基礎上，聯合政府有關部門制定了18類社會組織評估指標體系，在全國首創常態化評估、登記管理機關與業務主管（指導）單位聯合評估、市區（縣）兩級登記管理機關委托評估、等級評估與年度抽查同步關聯、委托獨立第三方評估等評估模式，實現“以評促建”；同時高度重視重點民生工程基礎設施建設，大力推進市福山公墓、市老年病康復醫院、市福利院兒童特殊教育康復樓等10項市民生重點工程項目建設，積極推動市社會組織培育發展基地、市慈善大樓等6項民生項目論證工作取得積極進展。

注重從嚴治黨 推進廉潔化建設

市民政局切實落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任，按照“從嚴、從細、從實、從民政”、“嚴防、嚴管、嚴愛、嚴查、嚴懲”、“全員、全責、全方位、全過程”的要求，通過個人養成、制度規范、組織約束、氛圍熏陶、監督檢查等手段途徑，不斷強化民政干部職工廉政教育，建立健全長效機制，讓廉政不斷深入到黨員干部的思想、工作、生活中，自覺維護組織權威和紀律尊嚴，做到廉潔從政、為民行政。尤其值得一提的是，高度重視加強社會組織黨建及腐敗預防工作，專門聯合市預防腐敗局印發《關于加強行業協會商會防治腐敗工作實施方案》，要求全市行業協會商會成立行業廉潔從業委員會，推進紀檢組織建設；深入貫徹中央八項規定，嚴肅財經紀律，定期進行“小金庫”專項治理工作，重點對行業協會強制入會收取會費、強制企事業單位接收服務、擅自設立收費項目、擴大收費范圍、提高收費標準等行為進行整治；全市性社會組織自查面達到100%，未發現違法違規違紀問題。

當前，在“五位一體”總體布局縱深展開、“四個全面”戰略布局協調推進的大背景下，全面深化改革進入施工高峰期，改革任務落實進入攻堅期，黨中央、國務院對民政工作做出了一系列新部署，經濟發展新常態、社會復合轉型、新型城鎮化建設、戶籍制度改革、人口老齡化等形勢變化對民政工作提出了許多新要求，落實好中央決策部署、適應好形勢任務要求、履行好應盡職責是擺在各級民政部門以及黨委政府面前的緊要任務。如何正確把握形勢，理清思路目標，找準路徑方法，采取得力措施，堅持改革創新的思維和手段破解難題、推動民政事業轉型發展，廣州市民政局的經驗做法值得我們學習借鑒。

首先，在思想理念上，廣州市民政局秉承“為民愛民”理念，瞄準“為廣州建設國家中心城市貢獻力量”的目標，努力履職盡責，提升工作水平，增強群眾獲得感，切實貫徹了習近平總書記提出的“以人民為中心”的發展思想和新發展理念。其次，在總體設計上，廣州市民政局將“17551”作為總指南、“民政發展指標體系”作為具體抓手，突顯了長遠謀劃和及時見效相結合、戰略定力和精準發力相結合、統籌兼顧與重點突破相結合的科學發展思路和創新驅動策略選擇。其次，在路徑方法上，廣州市民政局主抓“7項重點工作、5項關鍵改革、5條發展路徑”，重點突出，方法科學，措施有效，推動了民政工作轉型升級、快速發展。其次，在改革導向上，廣州市民政局堅持問題導向，力推社會化、市場化，準確把握了經濟新常態下轉變政府職能、推進供給側結構性改革、堅持放管服相結合的精神實質，找準了民政業務與經濟社會發展的結合點和深化改革創新的切入點，發揮了政府、市場和社會各自的比較優勢和互補作用，代表了民政改革創新的方向。最后，在根本保障上，廣州市民政局堅持黨建引領，全面從嚴落實各項黨建工作制度，壓實“兩個責任”，筑牢預防腐敗體系，確保清正廉潔，為事業改革發展提供了有力的政治保證和優良的作風保障。總之，廣州市民政局創新驅動民政事業科學發展的思路清晰、措施有力、蹄疾步穩、成效顯著，既在服務全局中推進了民政事業，又通過發展民政事業解決了黨委政府關心、社會各界關注、民政服務對象關切的現實問題，為各地民政部門深化改革、履職盡責、服務大局提供了很好的“樣本”。

（作者單位：民政部政策研究中心）