TPP框架下的公共電信服務監管問題

張簫帆

一、公共電信的范疇以及監管的必要性

1.公共電信服務的基本范疇

公共電信服務是電信運營商利用基礎通信設施，與服務提供商、內容提供商以及應用服務提供商共同為廣大用戶提供的各種服務的總稱。根據服務運營商的性質及用戶所在的地域空間范圍大小，公共電信服務有廣義與狹義之分。

隨著經濟全球化的發展，跨國電信服務逐步興起。電信服務運營商跨國運營已成常態，公共電信服務的范疇日趨復雜，因此，本文提出的監管對象，即為廣義上的公共電信服務。

2.公共電信服務監管的必要性

電信行業屬于經濟發展的基礎性行業，它為生產者和消費者提供生產和生活的必需品，它的發展直接關系到社會公眾的生活質量、社會的公共利益以及社會的可持續發展。電信行業與人們的利益息息相關，對保持社會經濟的正常運行和社會生活的正常運轉有著舉足輕重的作用。但是由于其本身具有的自然壟斷性、交易不可逆性等固有特征，使得公共電信服務供應商在信息與資源方面具有絕對優勢，對市場具有壟斷作用。同時由于電信行業較強的規模經濟特性，決定了電信企業之間雖然有著強烈的互聯互通愿望，但運營商之間會存在因為爭奪市場而造成的惡性競爭。

綜上所述，基于各種因素，公共電信服務行業必須得到監管。不僅是國內的監管，各國也應通過一系列國際協作，制定國際協議，進而明確國家對跨國電信服務行業的監管。

二、TPP簽署前，國際公約中有關公共電信服務監管的條款概況

對于公共電信服務的監管，現階段各國主要依靠國際電信聯盟及其制定的《國際電信聯盟組織法》《國際電信聯盟公約》加以規制。在世界貿易組織（WTO）成立后簽署的《服務貿易總協定》中，電信被作為補充性規定納入其中，包括對電信監管目標、價值判斷作出的原則性規定。

1.國際電信聯盟制定的相關法律、協定概況

《國際電信聯盟組織法》與作為其補充的《國際電信聯盟公約》的性質是內部的組織法，主要規定了電聯職能的行使、關于大會和全會的一般條款、議事規則、仲裁和修訂等內容，對于如何加強公共電信服務的監管并無專章加以闡述。《國際電信聯盟組織法》僅僅在第31條電聯的法律權能中規定了“電聯在其每一會員的領土上享有行使其職能和實現其宗旨所必需的法律權能”這一概略條款，而對于行使何種法律權能未作出明確規定。

2.WTO成員國簽署的《服務貿易總協定電信服務補充規定》

《服務貿易總協定電信服務補充規定》作為《服務貿易總協定》的補充規定，雖然沒有對電信監管的具體制度作出規定，但對監管的價值取向和目標進行了一定程度的闡述。其主要對跨國電信服務運營商的待遇作出了規定，包括市場準入透明和非歧視待遇等原則性規定，以此作為監管機構執行監管時的價值考量。

三、TPP框架下的公共電信服務監管

TPP首次在一個自由貿易協定（FTA）中，將有利于市場競爭的網絡接入規則擴展至移動供應商，降低了市場準入的門檻，有利于促進電信市場的發展。但與此同時，市場的監管也更為復雜。因此，較前文提到的國際電聯的相關法律、協定與《服務貿易總協定》中的電信條款，TPP電信章節26個條款中有3個條款對監管方法、獨立監管機構及其與政府的關系、執行方法等作出了制度性的規定，對公共電信的監管更趨細致。

1.TPP中電信監管的相關條款列舉

（1）第13.3條（監管方法）。締約方認識到競爭市場的價值，為電信服務供應提供廣泛選擇，并增進消費者福利，且如存在有效競爭或屬于市場上的新型服務，則可無須進行經濟監管。因此，締約方認識到監管需求和方法因市場而異，每一締約方可決定如何履行本章規定的義務。

對此，締約方認識到一締約方可：①進行直接監管，無論是該締約方預測市場中可能出現的問題，還是解決市場中已出現的問題；②依照市場力量的作用，特別是在有或可能有競爭性或較低門檻的市場部門；③或使用其他任何其他方法，有利于終端使用者的長期利益。

盡管一締約方進行直接監管，在其法律規定的范圍內，該監管仍可不對該締約方歸為公共電信服務的服務適用，如其電信監管機構或其他主管機構認定：①實施該監管對阻止不合理或歧視性做法是不必要的；②實施該監管對消費者保護是不必要的；③不實施該監管符合公共利益，包括促進和增強公共電信服務供應商之間的競爭。

（2）第13.16條（獨立監管機構和政府所有權）。每一締約方應保證，其電信監管機構與任何公共電信服務供應商分離且不對其負責。為保證電信監管機構的獨立性和公正性，每一締約方應保證，其電信監管機構不在任何公共電信服務商中享有財務權益，或參與運營或管理。

每一締約方應保證，其電信監管機構或其他主管機關作出的，與本章規定有關的監管決定和程序，對所有市場主體是公正的。獲得更優惠待遇的供應商為該締約方國家政府所有，任何締約方不得因此基于其領土內的電信服務供應商，高于另一締約方的同類服務供應商的待遇。

（3）第13.20條（執行）。每一締約方應授權其主管機關執行涉及下列條款規定的為該締約方義務的措施，包括第13.4條（公共電信服務的接入和使用）、第13.5條（公共電信服務供應商的義務）、第13.7條（給予公共電信服務主要供應商的待遇）、第13.8條（競爭保障）、第13.9條（轉售）、第13.10條（主要供應商的網絡元素非捆綁）、第13.11條（與主要供應商之間的互聯互通）、第13.12條（主要供應商對專用線路服務的提供和定價）、第13.13條（主要供應商的共址服務）、第13.14條（主要供應商擁有或控制的電桿、管線、管網和路權的接入）以及第13.15條（國際海底電纜系統）。該權限應包括實施有效制裁的能力，可包括罰款、強制救濟（臨時或最終的），或修改、中止或撤銷許可等。

2.條款的總結及由此歸納之TPP電信監管的基本模式

（1）條款總結。TPP電信一章中涉及監管的條文主要有第13.3條（監管方法）、第13.16條（獨立監管機構及政府所有權）、第13.20條 （執行）3個條款。

第13.3條（監管方法）：該條文的目的在于說明電信監管的價值取向和目的。明確TPP框架下的監管是建立在市場競爭的基礎上，締約方應當首先對電信市場競爭的價值具備一定的認識，才可能基于增進消費者福利、促進電信市場有效競爭的目的進行市場監管行為。在此基礎上提出監管方式應主要依靠市場力量，監管機構的直接監管僅僅作為市場調控的補救措施而存在，從而盡可能地限制監管機構權能的擴張。基于國民待遇原則，針對異域電信供應商的監管也應遵循非歧視原則，實現公平對待。

第13.16條（獨立監管機構及政府所有權）：該條文的目的在于明確監管機構“裁判者”的中立地位，保證其提供公平、無歧視的監管。“任何人不得做自己的法官。”監管機構的利益一旦涉及監管過程，監管機構出于對自身利益的考量，很難做出公正有效的監管行為。因此，監管機構需要超然于市場之外，才能公平對待市場主體。

第13.20條（執行）：該條文的目的在于明確監管機構執行直接監管時的權限。依據第13.3條，監管機構的直接監管是市場監管失效的補救措施，因而其監管措施較之于市場監管更為直接且強力，包括罰款、強制救濟以及修改、中止或撤銷許可。通過政府職能部門的強力干預穩定市場，保證消費者的合法權益不受侵害。

（2）TPP電信監管的基本模式。通過對監管方法、監管機構及執行措施的闡述，TPP框架下的公共電信服務監管模式可以概括為在遵循競爭市場價值，堅持公平公正非歧視原則的基礎上，以市場自身的調控作為監管的主要方式，中立的監管機構通過強有力的直接監管作為市場監管補充的多元化監管模式。

四、TPP多元化公共電信服務監管模式的評價

1.正面評價

（1）有利于監管立法的透明化。對服務進行監管，保證制定和執行市場監管規則過程的透明度和上訴權對確保競爭活力至關重要。TPP的電信監管模式是以市場化作為價值基礎的模式，電信章節中的監管條款確保各利益相關方享有平等的介入機會，包括創新型供應商如何通過使用技術或創新型服務產品更有效地實現政策目標。

（2）以市場為基礎的監管原則更有利于促進電信市場的良性競爭與發展。TPP國家同意在電信領域采用同一項原則，即依賴市場力量和商業談判是實現政策目標、避免市場失靈和壟斷行為的首選方式。這種監管模式可以有效避免監管機構對市場主體資格的無謂限制，利于促進市場競爭；即使市場出現危機，監管機構也可有充足的資源和精力進行應對。

（3）市場監管機構的獨立性有利于監管的公平與非歧視且杜絕腐敗。監管機構作為裁判者，其地位必須超然于各市場主體之上，才能保證監管的公平。如果監管機構與市場主體達成利益的一致，那就毫無監管可言。監管機構作為利益的受益方，若與市場主體即供應商沆瀣一氣，將使得消費者的利益受到損害，同時也不利于市場的健康發展。

2.負面評價

（1）各國的信息安全面臨潛在危機。作為關乎國計民生的重要行業，公共電信服務供應商掌握了大量有關用戶的信息，包括商業秘密、個人隱私，甚至國家秘密，一旦信息泄露，對國家、社會造成的損失不可估量。市場的自發調控無法解決此類問題，必須由監管機構強制介入。但TPP的電信監管條款中對此并無相關規定。

（2）忽視發展中國家的實際。較發達國家而言，發展中國家經濟實力弱小，科技水平落后，市場體制不完善，在公共電信服務領域的體現尤為明顯。從長遠來看，不利于發展中國家公共電信產業的發展。TPP的監管模式過分強調電信服務市場的作用，其實質上可能造成發達國家電信供應商在發展中國家形成壟斷，甚至經濟入侵。

五、TPP的電信監管模式對我國的啟示

1.我國電信監管現狀

我國現行電信服務監管體制是由中央和地區兩級管理，也就是說，我國的電信監管機構由中央監管機構和地方監管機構兩級組成。中央級的監管機構隸屬信息產業部的電信管理局，地方級監管機構隸屬各級政府的通信管理局。部級監管機構主要負責制度規則及具體政策的起草制定、補充解釋和修改完善，同時對全國性基礎電信運營商的重大經營行為進行市場監督和管理，省一級的監管機構主要負責制度和政策的執行，理順直轄市產業發展與地方經濟的關系以及對區域性電信企業進行監督管理。

信息產業部是領導我國電信監管工作的主要機構，是在原郵電部、電子工業部、國家無線電管理委員會的基礎上成立的。依據《中華人民共和國電信條例》，國務院信息產業主管部門對全國電信業實施監督管理，省、自治區、直轄市電信管理機構在國務院信息產業主管部門的領導下，依照本條例的規定對本行政區域內的電信業實施監督管理。信息產業部不僅負責信息政策的制定和規劃，還行使監管職能，是一種典型的政監合一的監管體制。

2.我國電信監管模式存在的問題

（1）監管方式。我國電信監管機構過于注重事前監管，對市場準入的標準設置較高，使得具有發展潛力但短期內不具備市場準入標準的市場主體被拒之門外，從而極易造成壟斷，不利于市場競爭和長遠發展。

（2）獨立性不強。這是我國政府監管機構的常見問題。由于我國特殊的經濟體制，關乎國計民生的行業為國有企業所壟斷，極易造成官商勾結的現象，對電信市場的監管難以達到公平、公正、公開、透明的標準。

（3）TPP模式對我國的啟示。我國的電信市場監管應當充分借鑒TPP模式，實現電信監管理念市場化，監管模式多元化，監管立法透明化，監管機構獨立化。只有達到這些標準，我國的電信市場才有發展前景可言。

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