“一帶一路”戰略中的政治風險及其防范

毛勇兵

摘要：“一帶一路”戰略的提出表明中國開始更多地參與國際舞臺中，也標志著中國全方位對外開放的新戰略逐步形成，并在國際社會產生了很大的反響。“一帶一路”戰略構想有著極其深遠的重要意義，但是由于沿線各國在政治、經濟、地理、歷史人文、風俗傳統上等存在較大差異，預示著“一帶一路”在推進過程中會面臨諸多政治風險，主要包括：地緣政HA，險、政局動蕩風險、恐怖主義風險、領土爭端風險以及地區沖突和局部戰爭風險等。為防范和化解這些潛在的政治風險，保障“一帶一路”的順利推進，必須審時度勢，完善政治風險評估機制、政治風險預警機制和政治風險應對化解機制。

關鍵詞：政治風險；防范；“一帶一路”戰略；沿線各國

中圖分類號：D822

文獻標識碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2017.01.06

“一帶一路”作為國家級頂層戰略之一，涉及中國經濟、政治、外交、國防、國際合作等各個方面，是中央根據全球形勢變化和我國發展面臨的新形勢、新任務，統籌國內、國際兩個大局做出的重大戰略決策。“一帶一路”橫跨亞歐大陸，涉及三大洲數十國，溝通開放、改革，貫穿投資、貿易，旨在借鑒傳承“絲綢之路”這一和平共贏的歷史符號，致力于通過溝通交流，管控好歷史遺留的矛盾和分歧，增進戰略互信，消除貿易投資合作障礙，發揮各自優勢，尋找共贏發展的最大公約數，在發展中解決各種問題，筑牢和平發展的經濟紐帶，共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。但是，由于沿線國家在經濟、地理、歷史人文等方面存在較大差異，加之民族和宗教成分復雜、個別國家政局動蕩、地區恐怖主義勢力猖獗等，給沿線國家和地區帶來較多不確定因素，引發各種政治風險。因此，如何辨別和防范“一帶一路”推進過程中的政治風險，成為時代課題。

一、“一帶一路”戰略構想的提出和發展

“一帶一路”戰略構想是不斷發展完善的。2013年9月7日，習近平主席在哈薩克斯坦訪問期間倡議亞歐國家共同建設絲綢之路經濟帶；10月，習近平主席在印度尼西亞國會演講時提出中國愿同東盟國家加強海上合作、共同建設21世紀海上絲綢之路的構想。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“加快同周邊國家和區域基礎設施互聯互通建設，推進絲綢之路經濟帶、海上絲綢之路建設，形成全方位開放新格局”。2014年11月4日，習近平主持召開中央財經領導小組第八次會議，研究絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路規劃，發起建立亞洲基礎設施投資銀行和設立絲路基金。2015年3月28日，國家發改委、外交部、商務部等部門聯合發布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》文件，從時代背景、共建原則、框架思路、合作重點、合作機制等方面闡述了“一帶一路”的主張與內涵，提出了共建“一帶一路”的方向和任務。2016年8月17日，習近平在北京人民大會堂出席推進“一帶一路”建設工作座談會并發表重要講話，強調聚焦政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通，聚焦構建互利合作網絡、新型合作模式、多元合作平臺，聚焦攜手打造綠色絲綢之路、健康絲綢之路、智力絲綢之路、和平絲綢之路。

作為一種利益、命運和責任共同體的“一帶一路”，它具有休戚相關、風險共擔等特征，一國的經濟、政治動蕩可能會影響他國的安全和利益。由于“一帶一路”沿線國家存在很大差異性，在推進“一帶一路”發展戰略中，必須要關注其潛在的政治風險，及時做好防范工作，避免造成更大損失。

二、政治風險及其分類

“風險”是一個經濟學詞匯，它涉及成本和收益的計算。從古到今，人類生活在這個未知的世界里面臨著種種不確定的風險。美國學者海民斯認為“風險一詞在經濟學中和其他學術領域中，并無任何技術上的內容，它意味著損害的可能性，某種行為能否產生有害的結果應以其不確定性界定，如果某種行為具有不確定時，其行為就反映了風險的負擔”；法國學者萊曼則直接把風險定義為“損害發生的可能性”；哈迪認為“風險是費用、損失或與損害相關的不確定性”。換句話說，風險就是發生不幸事件的概率或可能性。風險的分類有很多種。道格拉斯指出，現代社會存在三種類型的風險，相應地歸因于三種不同的文化形態：一是社會政治風險，包括社會結構風險、由暴力與暴行引發的風險以及軍事沖突風險；二是經濟風險，包括對經濟發展所構成的威脅和由于經濟運作失誤所釀成的風險等；此外，還有自然風險等。

關于政治風險，學者的定義也不同。美國學者Root從不確定性的角度來定義政治風險，即在本國或國外能夠引起一個國際商業運作的利潤潛力或資產損失的任何類型的政治事件的可能出現（如戰爭、革命、政變、沒收、征稅、貶值、交易控制和進口限制）。而另一位美國學者Kennedy則將政治風險定義為造成一個企業戰略財務的或人員的損失的風險，因為諸如宏觀經濟和社會政策（財政的、貨幣貿易的、投資的、產業的、收入的）這樣的非市場因素，或與政治不穩定的相關事件（恐怖主義、暴亂、政變、內戰、起義）。這兩種類型的非市場因素可以稱為法律的——政府的（Le-gal-governmental）和超法律的（Extra legal）政治風險。法律的——政府的風險由現存的政治系統認為的不合法的事件所引起。此外，政治風險還可以分為傳統的政治風險和非傳統的政治風險，前者指戰爭、政局動蕩、政府不穩定、社會政策突變等造成的政治風險，后者主要指由于雙方觀念、認知上的分歧或矛盾導致戰略上、政治上的互不信任及其引發的一系列后果。

因此，我們把政治風險定義為一國政治力量的作用導致該國經營環境的劇烈變動，進而使投資者的利潤或其他目標遭受損害。政治風險離不開經營環境劇烈變化的可能性、政治力量或者是政治因素使然、不確定性等因素。政治風險的特點是過程的不穩定性與非市場的不確定變化，政治風險難以預測和防范，一旦發生必然會給投資者帶來巨大損失。

三、推進“一帶一路”戰略面臨的政治風險

風險具有不確定性，政治風險由于其偶發性和不可預測性，更加難以捉摸和應對。因此，要防范政治風險首先必須要弄明白“一帶一路”沿線各國有哪些潛在的政治風險，這些政治風險又會如何影響“一帶一路”的順利推進。

1.地緣政治風險

（1）美、日刻意的戰略排擠。2011年7月，時任美國國務卿希拉里·克林頓在印度發表演講時第一次明確提出“新絲綢之路”計劃，被認為是其“重返亞太”戰略的關鍵一步。此外，美、日主導的亞洲開發銀行與中國發起設立的亞洲基礎設施投資銀行在某種程度上形成競爭關系。因此，中國的“一帶一路”戰略可能與美、日等國的“亞洲再平衡”戰略相沖突，美、日可能會“抹黑”“唱衰”“分化”“干擾”“一帶一路”戰略；或利用與沿線國家的特殊關系慫恿民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力攪局；或利用中國與東南亞國家的海洋主權爭端，挑唆有關國家制造事端；或利用沿途部分國家的國內反對派搞“二次革命”，破壞和平穩定從而制造障礙；或利用基礎設施建設的環保、勞工標準等，詆毀、攻擊“一帶一路”戰略；或利用亞行基建項目與中國展開競爭；等等。

（2）俄羅斯、印度客觀的戰略疑慮。俄羅斯、印度作為“一帶一路”重要的節點國家，雖然已經意識到該戰略對推動本國經濟發展的有益之處，但同時也存在諸多疑慮。從俄羅斯方面看，擔心“一帶一路”分化俄羅斯倡導的“歐亞經濟聯盟”和干擾俄羅斯主導的“后蘇聯”空間經濟一體化。從印度方面看，“一帶一路”的第一步就是建立中巴經濟走廊，增強中國與巴基斯坦、阿富汗之間的經濟聯系。經濟走廊一旦建成，印度通過籠絡阿富汗制約巴基斯坦的努力或將付諸東流，擔心被中國包圍、擔心南亞地區現有的平衡被打破是印度對“一帶一路”戰略的主要疑慮。俄羅斯、印度這種對地緣政治格局因經濟格局變化而被改變的擔憂，很有可能對其現有的合作立場造成負面影響。

（3）中亞、西亞國家被動的戰略搖擺。目前，中亞、西亞國家對“一帶一路”普遍持歡迎態度，其戰略目的是通過融入“一帶一路”繁榮本地區經濟，從而擺脫俄、美、歐對該地區的控制。但是，這些國家參與“一帶一路”的戰略定力可能受到各種因素的干擾。一方面，政治風險影響其積極參與“一帶一路”的定力。中亞、西亞國家正進入政治風險上升期，即將開展的新一輪大選對政治穩定性是一場嚴峻考驗，反對派勢力大，對現任政府沖擊力強是客觀事實，“一帶一路”戰略面臨在這些國家被擱置的風險。另一方面，安全風險可能使這些國家無暇他顧。地區民族、宗教等問題相互混雜、交織聯動，在嚴重影響社會穩定的同時，極有可能抵消其參與“一帶一路”建設的戰略積極性。

2.政局動蕩風險

穩定的政局對于吸引外來投資以及加強經濟合作是必不可少的。由于“一帶一路”沿線多為發展中國家，經濟結構單一、政治體制比較脆弱，國家的穩定和團結在很大程度上依賴于“克里斯馬式”的領袖權威，因此，領導人的去世被認為是誘發政治不穩定的因素之一。2016年9月2日，烏茲別克斯坦總統卡里莫夫因病去世。卡里莫夫總統在位期間，堅決打擊“三股勢力”，有力地防范了阿富汗恐怖勢力和極端勢力向中亞的發展蔓延，使身處復雜地區和環境中的烏茲別克斯坦成為中亞最穩定國家之一。但是“烏茲別克平靜之下隱藏了太多不穩定的因素，包括民族、宗教、內部政治力量爭斗等，各派政治力量之間能否達成妥協對維持烏國內乃至地區穩定至關重要”。“一旦烏高層無法達成妥協，內部矛盾激化，將會給整個費爾干納地區帶來負面影響。”

泰國的情況也是如此。2016年10月13日，泰國國王普密蓬病逝，有分析人士指出，“泰國的未來恐怕將會陷入一段長時期的不穩定”。事實上，由于軍隊在國家中的特殊作用，泰國成為世界上軍事政變最多、權力交替最頻繁的國家之一。據統計，普密蓬國王在位期間就經歷了20多次政變。泰國和烏茲別克斯坦都是“一帶一路”沿線的重要國家，這些國家的政局安定與否，直接關系到“一帶一路”的推進和我國的國家利益。

3.恐怖主義風險

（1）“東突組織”威脅新疆安全與穩定。“東突組織”是“東突厥斯坦維吾爾族民族分裂恐怖分子”的總稱，其包括“東突厥斯坦伊斯蘭運動”（簡稱“東伊運”）、“東突厥斯坦解放組織”“世界維吾爾青年代表大會”“東突厥斯坦新聞信息中心”等多個組織。近年來，“東突組織”與境外組織相互勾結，在中國新疆策劃制造了一系列暴力恐怖事件，2009年烏魯木齊“7·5”事件和2014年昆明火車站“3·28”暴恐事件背后都有境內境外“東突組織”勾結的影子，嚴重侵犯了人民群眾的生命財產安全和邊疆的長治久安。新疆是“一帶一路”的核心區，具有重要的戰略和經濟意義，因此要特別重視和打擊恐怖主義勢力。

（2）“伊斯蘭國”在中東肆虐。2014年6月，“伊斯蘭國”（英文縮寫“Is”）逐漸進入人們的視野，其迅速攻克伊拉克第二大城市摩蘇爾和提克里特等伊北部大片地區，并逐漸與“基地”組織呈分庭抗禮之勢，2015年11月巴黎恐怖襲擊和2016年3月布魯塞爾恐怖襲擊以及2016年7月的尼斯恐怖襲擊，都與“IS”有關。“伊斯蘭國”人多勢眾、財力雄厚、戰斗力強，已經成為地區和國際社會的重大威脅。中東地區是“一帶一路”的樞紐地帶，戰略位置十分重要，“伊斯蘭國”等恐怖勢力猶如卡住東西方交往、交流的咽喉，給東西方的交流帶來巨大障礙。

4.領土爭端風險

（1）南海爭端。南海爭端的焦點就在南沙群島。中國對南沙群島行使主權具有歷史和法理依據，這是無可爭議的。然而由于地理位置、自然資源等原因，越南非法占據了南沙西部海域，菲律賓非法占據了南沙東北部海域，馬來西亞非法占據南沙西南部海域。特別是由菲律賓挑起的所謂的“南海仲裁案”得出非法裁決。對此，中國政府多次鄭重聲明，菲律賓單方面提起仲裁違背國際法，仲裁庭對此案沒有管轄權。仲裁庭裁決是非法無效的，中國不接受、不承認。南海是海上絲綢之路的必經之地，馬六甲海峽尤為戰略要沖，南海領土爭端威脅“一帶一路”的順利推進。

（2）中印邊界爭端。中印邊界是歷史遺留問題，兩國一直未正式劃界。1962年10月-11月發生中對印“自衛反擊戰”，是兩國邊界爭端的縮影，特別是2013年的“帳篷對峙”事件撲朔迷離，在僵持20多天后雙方軍隊各自后撤，緩解了緊張局勢。中印邊界全長約2000千米，分為東、中、西三段。雙方爭議地區面積共約125 000平方千米，其中東段約90000平方千米，中段約2000平方千米，西段約33000平方千米。目前，整個東段和中段爭議地區為印度所控制。兩國邊界問題遲遲得不到解決，從而埋下隱患根源。中印互為兩個人口大國，都是發展中國家，推進“一帶一路”離不開兩國的深度合作。

5.地區沖突和局部戰爭風險

無論是中亞還是南亞，之前都發生過或潛藏著沖突和戰爭的風險。印巴沖突由來已久，截至目前尚未解決。緬甸政府軍與反叛武裝在果敢地區的激烈沖突造成130多人死亡，上萬名難民涌人中國邊境。更嚴重的是，緬甸軍機炸彈落入中方境內，造成無辜平民4死9傷，嚴重侵犯了人民生命財產安全和國家安全。烏克蘭沖突從2014年4月一直持續到現在還沒有真正實現停火，導致巨大平民傷亡的同時加劇了地區緊張局勢。阿富汗政府與塔利班的武裝沖突由來已久，自美國2001年底發動阿富汗戰爭推翻塔利班政權以來，塔利班與阿富汗政府之間的武裝沖突已持續超過13年，一直是該地區動蕩因素的根源之一。地區沖突和發生局部戰爭的風險依然嚴峻，給“一帶一路”帶來很多未知因素，也給國家安全蒙上一層陰影。

四、防范“一帶一路”政治風險的措施和策略

推進“一帶一路”戰略是我國的外交方向和國家利益所在，也符合沿線國家和人民的利益。然而，沿線的政治、地理、社會、歷史人文等因素復雜交織，給“一帶一路”建設帶來很大的不確定性。因此，在評估可能存在的風險時，還要提前做好各種防范工作，完善應急預案機制，突發情況下能及時化解政治風險，確保“一帶一路”安全穩定和順利推進。

1.審時度勢，完善政治風險評估機制

（1）全面采集和掌握沿線各國政治風險信息。順利推進“一帶一路”戰略需要全面掌握沿線各國政治風險信息，最重要的是根據沿線各國國情和特點，準確判斷區域形勢和世界大勢，組織專家進行可行性研究，掌握第一手資料，全面分析“一帶一路”沿線各國政治風險，撰寫研究報告。

（2）綜合運用多種政治風險評估方法。目前，國際上通行的政治風險評估方法主要有政治制度穩定指數、失衡發展與國家實力模型、政治風險指數等，每種方法都有優缺點。以政治制度穩定指數為例，它的優點是利用客觀數據而不是主觀判定資料作為衡量風險的指標，包含的因素也較全面，但主要缺點是沒有指出衡量政治制度風險之后應該做什么以及投資決策者如何利用所評估的結論。因此，評判一個國家可能存在的政治風險需要運用多種測量方法，準確測量風險為企業和政府提供正確信息，更好地保障“一帶一路”戰略的順利推進。

（3）完善沿線各國政治風險評估體系。政治風險是一個動態的發展過程。首先，“一帶一路”沿線各國潛在的政治風險是不一樣的，要區別對待。其次，一國在不同時期其主要政治風險的內容和特點是不同的，要掌握各時期的變化趨勢。第三，政治風險不是孤立存在的，它或多或少地和其他因素摻雜在一起，因此不可就事論事，要把政治風險作為整體中的一個方面加以全盤考察。要針對“一帶一路”沿線各個國家的不同發展時期的政治風險的變化和特點，完善“一帶一路”沿線各國的政治風險評估體系。

2.有備無患，完善政治風險預警機制

（1）認真、嚴謹地對待每一種潛在的政治風險。對于“一帶一路”沿線國家和企業來說，必須認真對待每一種可能發生的，或者已經發生影響還不是很顯著的政治風險，防患于未然。

（2）篩查和嚴防沿線各國關鍵的政治風險。“一帶一路”沿線各國可能存在的政治風險不同，且每一種政治風險的嚴重性和危害性也不同，因此，必須堅持兩點論與重點論的統一，集中力量解決主要矛盾，即需要集中精力篩查和嚴防一個國家潛在的關鍵風險，同時兼顧其他政治風險。比如，對中亞一些國家來說，這一地區戰略位置和區位優勢明顯，經濟、政治基礎比較脆弱，民族和宗教成分復雜，恐怖主義勢力、分裂勢力和反對派武裝比較活躍，因此，在推進“一帶一路”戰略過程中，需要特別重視這一地區潛在的戰爭和沖突風險。

（3）事先做好各種政治風險應急預案，并確保其科學有效。在推進“一帶一路”戰略過程中，需要做好各種政治風險應急預案，提前做好心理準備。首先，要提高憂患意識和風險意識，不可心存僥幸心理。其次，要確保應急預案的科學性和針對性。根據實際特點和潛在的政治風險制定應急預案，運用科學的風險評估方法和指標體系，多方論證、綜合考量，有針對性地應對各種潛在政治風險。最后，要提高政治風險應急預案的實效性。可以預先設想當某一種政治風險爆發后，這套應急預案是否能有效化解風險。

3.處變不驚，完善突發政治風險應對化解機制

（1）促進與沿線各國政府的溝通合作機制常態化。由于政治風險牽涉多國的利益，政治風險的化解需要各國的共同應對。在推進“一帶一路”戰略過程中，企業或公民一旦遭遇戰爭、恐怖襲擊等政治風險，需要國家加強與“一帶一路”沿線各國的對話溝通機制，避免誤會和猜忌，及時化解險情，保護企業和公民的合法權益。2001年，在上海成立的上合組織是一個永久性政府間國家組織，成立之時各國簽訂了《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》，它的宗旨之一即是加強成員國之間的互相信任與睦鄰友好，聯合致力于維護和保障地區的和平、安全與穩定。到2016年已舉辦了16次元首理事會和多次聯合軍事演習，已形成涵蓋政治、經濟、安全、軍事、反恐等領域的常態化合作機制。習近平主席在烏茲別克斯坦最高會議立法院的演講中指出：“上海合作組織大家庭成員已經有18個國家，地域涵蓋中亞、南亞、西亞、東南亞，組織合作潛力大大增強，國際地位和國際影響力持續提升。”類似的機制和平臺還有APEC、亞信峰會、東盟與中日韓（10+3）領導人會議等，透過這些機制，各國可以進行常態化溝通，迅速、及時化解突發政治風險。

（2）進一步完善我國的領事保護制度。領事保護制度是保護中國在海外的政府、企業和公民安全和利益的重要舉措之一。隨著“一帶一路”戰略的推進，中國對外交往的日益擴大和融入世界的速度加快，越來越多的中國企業走出國門參與境外經濟活動、對外工程承包、勞務輸出和投資貿易，越來越多的中國公民赴海外旅游、留學、考察、訪問，出境人數不斷增多，人員構成日益復雜。與此同時，由于面臨很多不確定性的政治風險，海外中國企業和公民的生存環境更加復雜，面臨的安全形勢日趨嚴峻，海外領事保護案件增多并呈現從偶發、單發向頻發、群發發展的態勢。目前，中國已成為世界上僅次于美國的第二大海外公民遇險國。因此，“一帶一路”戰略的推進需要根據新的特點，選派專業人才和利用GPS等高科技定位手段參與救援，學習西方國家的有益做法，進一步完善我國的領事保護制度。

五、結語

“一帶一路”是歷史遺產之路，是文化交流之路，是經貿合作之路，更是創新未來之路。“一帶一路”以共商、共建、共享為原則，打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構，它穿越古今，連接中外，胸懷世界，放眼未來，使古老的絲路精神煥發時代的光輝、升華到新的歷史高度，也使中國堅持的和平發展道路、互利共贏的開放戰略氣韻豐滿、根深葉茂。在推進“一帶一路”過程中，我們要理性思考沿線國家可能存在的政治風險，并且采取多種措施并舉，從評估風險到預警風險再到化解風險，源流并舉、標本兼治，切實保障“一帶一路”的順利推進，保障我國政府、企業和公民的利益，保障我國的國家安全和領土主權，為全面建成小康社會、實現社會主義現代化強國增添新動力和新能量，為構筑人類利益共同體、命運共同體和責任共同體開啟新的篇章。