教育民事公益訴訟相關問題研究

李軍+娜迪拉

〔摘要〕 現階段，對不送子女接受義務教育的家長所能采取的民事訴訟途徑面臨著訴訟主體不適格的問題。由于侵犯未成年人受教育權屬于公益訴訟受案范圍的“損害社會公共利益的行為”，可以通過修改《義務教育法》和《未成年人保護法》，建立以政府為訴訟主體的教育民事公益訴訟制度，然后通過最高人民法院出臺相關的司法解釋對具體適用程序做出規定。新疆等民族自治地方也可以根據憲法所賦予的自治權限通過制定單行條例來解決教育公益訴訟的立法問題。

〔關鍵詞〕 義務教育；家長；民事責任；教育民事公益訴訟

〔中圖分類號〕DF712 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0080-05

2006年出臺的《中華人民共和國義務教育法》以立法形式確立了義務教育免費政策，進一步明確了義務教育的公益性和強制性。但由于深受普遍存在于全國的不正確的教育觀念、就業壓力導致的讀書無用論以及主要存在于新疆的宗教極端思想影響，父母不送子女就學現象仍然廣泛存在。本文以新疆為研究視角，以家長原因導致未成年人輟學為研究對象，從當前解決輟學問題的多種途徑出發，分析現有各種手段的不足，探索以全國立法和地方立法建立教育民事公益訴訟制度，與行政手段和刑事手段一起建構家長法律責任制度體系，以期解決不送子女就學問題。

一、 以行政手段和刑事手段解決義務教育輟學問題的弊端

（一）以行政手段解決義務教育輟學問題的弊端

《義務教育法》第5條第2款規定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育?！薄吨腥A人民共和國未成年人保護法》第13條規定：“父母或者其他監護人應當尊重未成年人受教育的權利，必須使適齡未成年人依法入學接受并完成義務教育，不得使接受義務教育的未成年人輟學?！备魇?、自治區、直轄市及某些有立法權限的“較大的市”也都在各自立法權限內出臺了“義務教育條例”“義務教育法實施辦法”等地方性立法文件，結合各地實際對實施《義務教育法》作了具體規定。因此，父母或者其他監護人（以下簡稱家長）以各種原因拒絕支持適齡未成年人接受并完成義務教育的行為違背了教育行政管理法規，是明顯的行政違法行為，應當由教育行政管理部門追究法律責任。

在處理方式上，現行教育法規對不讓子女就學行為所采取的措施是有限的?！读x務教育法》第58條規定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人無正當理由未依照本法規定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的，由當地鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正?！眹医涛?998年更名為教育部）發布的《教育行政處罰暫行實施辦法》第11條規定：“適齡兒童、少年的父母或監護人，未按法律規定送子女或被監護人就學接受義務教育的，城市由市、市轄區人民政府或者其指定機構，農村由鄉級人民政府，對經教育仍拒絕送子女或被監護人就學的，根據情節輕重，給予罰款的處罰?！睋?，應對學生輟學問題的措施只能是：首先對學生家長進行法制宣傳和政策宣講，送達限期復學通知書，責令家長在一定期限內保證子女復學，并告知不送子女復學的后果；期限屆滿學生仍未返校復學，則由鄉、鎮政府做出罰款的行政處罰，送達行政處罰決定書；如果學生家長逾期不履行行政處罰決定，鄉、鎮政府可根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定申請法院強制執行。在上述措施中，批評教育和責令限期改正不具有可操作性和強制性，僅靠批評教育難以改變學生家長的觀念，不能達到迫使其履行義務的效果。而罰款雖然能給學生家長帶來一定壓力，但我國義務教育相關法律中對于罰款的規定同樣缺少可操作性。目前對學生家長處以罰款的唯一合法依據來自于《教育行政處罰暫行實施辦法》，該《實施辦法》沒有規定罰款的具體金額幅度，立法上的模糊不清導致鄉、鎮政府在執法上也存在問題，容易引發群眾不滿。此外，申請法院強制執行的內容只能是罰款，法院沒有權限也沒有能力對適齡少年兒童采取強制入學，不能有效實現這一規定的預期目的。

綜上所述，雖然教育行政法規肯定了家長拒送子女接受義務教育這種行為的行政違法性質，但并沒有提供解決該問題的理想途徑。有鑒于此，某些地方政府和學校轉而求助以司法手段來處理這一問題。

（二）以刑事手段解決義務教育輟學問題的弊端

在新疆，輟學問題集中發生在貧窮落后的南疆三地州。雖然近年來在中央政府和自治區政府的大力投入以及對口援疆省份的幫助下，南疆各地的中小學硬件設施已經有了很大的改善，并且南疆實行義務教育階段全部免除學費、教材費、住宿費的政策，但部分家長仍然拒絕支持子女入學接受教育。其原因除前述與內地相同的因素外，在本地區還廣泛存在著家長在宗教極端思想影響下不讓子女入學讀書的情況。這不僅影響少數民族青少年的長遠發展，而且使他們極易成為三股勢力拉攏腐蝕的對象，在接受極端宣傳后而走上暴恐犯罪的歧途。在2014年新疆嚴打行動中，有些地方開始將刑事司法手段適用于不讓子女就學行為。一些強迫子女輟學的學生家長以及煽動學生家長不送子女入學的極端分子被科以刑事處罰。這種嚴厲的做法在短期內能夠對受極端宗教思想影響的少數民族群眾產生一定的震懾，有效提升適齡少年兒童的義務教育入學率。但由于父母不送子女就學原因復雜，對于非因宗教極端思想而不送子女就學以及情節較為輕微的行為，對家長處以刑事處罰會導致社會矛盾激化，將一些原本溫和的群眾推向社會的對立面。同時，南疆少數民族家庭一般人口眾多，農村地區親屬關系盤根錯節，將一個人投入監獄往往就會導致一個大家庭對政府產生意見，更容易接受暴恐分子的蠱惑宣傳，在反恐形勢嚴峻的南疆這一問題必須引起警惕。另一方面，過多地適用刑罰措施也會為西方國家攻擊我國人權狀況提供話柄。因此，有必要在刑事手段之外探討其他途徑解決義務教育輟學父母法律責任問題。

二、以民事訴訟途徑解決輟學問題的做法評析

1997年的四川省瀘縣得勝鎮初級中學訴周立蓮拒送子女接受義務教育案開了以民事訴訟途徑解決輟學問題的先河。而2007年新疆阿克蘇地區鄉政府訴學生家長侵犯子女受教育權案和2014年新疆和田市拉斯奎鎮政府訴阿某侵犯學齡兒童受教育權案則以鄉政府為原告提起民事訴訟。以上案例中，鄉、鎮政府或者學校都是以提起民事訴訟的方式要求輟學學生的家長履行送子女接受并完成義務教育的義務，并且都獲得勝訴。從實踐效果上看，提起民事訴訟能夠起到保障未成年人受教育權的作用，而且還能在廣大農村地區起到法制宣傳的效果。根據《中華人民共和國教育法》的規定，學生家長拒送子女接受義務教育屬于侵犯受教育者合法權益的行為，當然可以通過民事訴訟方式追究家長的民事責任。但若我們從民事訴訟法的角度探討，鄉、鎮政府或者學校對學生家長提起的訴訟并不符合民事訴訟法規定的起訴條件。

根據《中華人民共和國民事訴訟法》第119條的規定，提起訴訟的原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。學校是和學生家長平等的民事主體，在義務教育中只有對在校學生的教育管理職責，與輟學學生家長之間并沒有直接的權利義務關系。鄉、鎮政府在農村義務教育工作中承擔監督管理職能，與輟學學生家長之間是管理與被管理的不平等的關系，而“民事訴訟的過程是平等的民事主體之間通過司法解決民事爭議的過程”〔1〕，在輟學問題上，鄉、鎮政府與學生家長之間并不存在可用民事訴訟來解決的爭議。簡言之，學生家長拒送子女接受義務教育，侵害的是其子女的受教育權，并沒有侵害鄉、鎮政府或學校的民事權益。所以鄉、鎮政府或學校不是相關案件的適格原告，法院受理上述案件并做出民事判決是欠缺法律依據的。

如此即出現一個悖論：侵害輟學學生受教育權的主體是其父母或其他監護人，而未成年人作為無訴訟行為能力人在民事訴訟中只能由他的監護人作為法定代理人代為訴訟。而要求未成年人的監護人自己告自己，明顯是不切實際的。在現行的民事訴訟制度下，鄉、鎮政府或者學校作為與侵犯受教育權行為沒有直接利害關系的一方并沒有對家長提起訴訟的資格，要維護適齡少年兒童的受教育權只有另覓他徑。

三、教育民事公益訴訟制度之建立

通過上述分析，在應對義務教育輟學問題上我國所面臨的現狀是：行政執法領域制度供給不足，執法措施單一；刑事司法措施手段過于強硬，適用范圍有限；而民事訴訟途徑則難以逾越基本訴訟原則的限制。因此筆者認為，有必要探索建立教育民事公益訴訟制度，賦予相關機關訴訟主體資格，由其對輟學學生的家長提出民事訴訟，要求對方履行保證子女接受并完成義務教育的法定義務。法院所做出的生效判決產生既判力，如家長仍然拒絕履行義務則可依刑法所規定的“拒不執行判決、裁定罪”追究家長的刑事責任。這樣就妥善解決了以往行政、刑事、民事等途徑所存在的問題，能夠實現最好的法律效果和社會效果。建立這一制度，在我國當前的法律框架內應破解的障礙是公益訴訟的受案范圍問題和教育公益訴訟的立法問題。

（一）破壞義務教育制度能否進行公益訴訟

2012年修訂的《民事訴訟法》第55條確立了我國的民事公益訴訟制度，條文以概括加列舉的方式規定了公益訴訟的受案范圍。對此，有學者認為“盡管民事訴訟法采取的是列舉式規定，一般而言，不排除具體的相關實體法可以將列舉之外的其他侵害社會公共利益的行為納入民事公益訴訟范疇?！薄?〕而最高人民法院的意見是“可以提起民事公益訴訟的案件包括但不限于‘污染環境、‘侵害眾多消費者合法權益兩類案件，公益訴訟的適用范圍還可以根據實踐的發展穩步拓展”?！?〕所以，將侵犯受教育權的行為列為公益訴訟受理對象在理論上并不存在障礙。

問題的重點在于侵犯未成年人受教育權是否屬于“損害社會公共利益的行為”，這涉及到對“公共利益”如何界定的問題。有學者認為，“公共利益應該有兩層次含義：第一層為社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益；第二層含義是指國家利益?！薄?〕另外有學者認為，公共利益包含三個層次：“一為國家利益，此乃公共利益的核心；二為不特定多數人的利益，此乃公共利益常態化的存在形式；三為須特殊保護界別的利益，此乃公共利益的特殊存在形式，是社會均衡、可持續發展必須加以特殊保護的利益，如老年人、兒童、婦女、殘疾人的利益?！薄?〕實際上，無論對“公共利益”如何界定，未成年人的受教育權都是公共利益的應有之義。未成年人的受教育權不僅涉及到特殊群體的保護，從實施義務教育政策的目的出發，保障未成年人受教育權還涉及到國家利益的實現。《義務教育法》明確了實行義務教育制度的意義在于“提高全民族素質”、“為培養有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設者和接班人奠定基礎”。可見，教育是民族振興和社會進步的基石。具體到新疆所面臨的實際問題，保障未成年人的受教育權還關系到社會穩定這一重大問題。根據阿克蘇監獄危安犯的文化程度分析，初中以下的危安犯占94.3%，這部分危安犯文化程度普遍較低，思想尤為狹隘，具有明顯的排他性和守舊性，因而容易受到極端主義分子的洗腦從而制造暴力恐怖活動，危害社會穩定。①從新疆所面臨的社會實際來看，只有發展教育，提高青少年的科學文化素質，才能為少數民族青少年的發展提供更多機會，才能以現代文化推動新疆的社會進步，促進新疆經濟發展。所以未成年人的受教育權不但體現了特殊主體利益，而且體現了不特定多數人利益和國家利益，侵犯未成年人受教育權的行為應當屬于公益訴訟的受案范圍。

（二）教育民事公益訴訟的立法形式

2012年修訂的《民事訴訟法》確立了我國的民事公益訴訟制度，但該規定僅為原則性規定，要確定我國的教育民事公益訴訟制度尚需具體的立法形式。現有兩種立法形式可供選擇：其一，通過修改現行的法律，確立教育民事公益訴訟制度，然后通過最高人民法院出臺有關教育民事公益訴訟的司法解釋對具體適用程序做出規定。為了貫徹落實《民事訴訟法》所確立的民事公益訴訟制度，全國人大分別于2013年和2014年通過修改《消費者權益保護法》和《環境保護法》確立了消費者權益保護和環境污染領域的公益訴訟制度。2015年和2016年最高人民法院分別出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對消費者權益保護和環境污染領域的公益訴訟制度原告資格、適用范圍（受理條件）、管轄法院、辦理程序、裁判既判力等問題做出了具體規定。教育民事公益訴訟制度也可以借鑒以上經驗，通過修改《義務教育法》和《未成年人保護法》，確立我國的教育民事公益訴訟制度；然后由最高人民法院出臺有關公益訴訟的司法解釋，對教育民事公益訴訟制度作出具體規定，明確教育民事公益訴訟的原告資格以及其他程序性問題，使教育民事公益訴訟制度具有可操作性。其二，針對新疆實際，在對現有的法律進行修改以及出臺全國統一的司法解釋之前，新疆等民族自治地方還可以根據憲法所賦予的自治權限通過制定單行條例來解決教育公益訴訟的立法問題。具體而言，由于1988年制定的《新疆維吾爾自治區義務教育實施辦法》實施已經二十多年，許多規定不合時宜亟待修訂。新疆可以在修訂《義務教育實施辦法》的同時制定自治區有關教育公益訴訟的單行條例，對在自治區內進行教育公益訴訟做出具體規定。

（三）教育公益訴訟的訴訟主體

建立教育民事公益訴訟制度首先要解決的是提起訴訟的主體問題。一種觀點認為，應當由工會、共青團和婦聯提起；另一種觀點則認為應由當地鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門提起。社會團體在未成年人保護工作中有著獨特的地位和其他任何組織不可替代的幫助、保護和協助保護的作用。但是由鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門作為訴訟的主體更加合理。首先，根據職責的性質分析，《中華人民共和國未成年人保護法》第8條規定：“共產主義青年團、婦女聯合會、工會、青年聯合會、學生聯合會、少年先鋒隊以及其他有關社會團體，協助各級人民政府做好未成年人保護工作，維護未成年人的合法權益。”工會、共青團和婦聯在未成年人保護工作上主要協助各級人民政府，換句話說，在未成年人保護工作上，各級人民政府為主而工會、共青團和婦聯為輔。其次，從家長拒送適齡子女接受義務教育的司法實踐上看，疆內外現有做法絕大多數都是由政府作為原告，我國已肯定了行政機關的公益訴訟起訴主體資格。再者，從執行方面分析，政府作為我國的公權力機關，相比較工會、共青團、社會團體而言有著自身更高的威信，有利于審判結束后對判決的順利執行。最后，從現有的法律規定（《義務教育法》第13條、第58條）來看，采取措施保障適齡兒童的受教育權是政府的基本職責。據此，應建立以政府作為訴訟主體的教育民事公益訴訟制度。

（四）教育公益訴訟的啟動是否以行政手段為前置程序

訴訟前置程序，即前置于民事訴訟，當事人在民事訴訟程序開始之前應當進行或經過的程序?！?〕原則上，民事訴訟和行政措施是兩個不同程序，因此，教育公益訴訟的提起不必以采取行政措施為前提。但是，教育公益訴訟的建立很大程度是彌補行政手段之不足，而且采取訴訟手段一般周期比較長、效率低、成本高，如果等到走完訴訟程序，很可能導致未成年人不能按時入學，有違立法目的。因此、如果家長在有關部門的批評教育下，在規定期限糾正了自己的錯誤，就不必啟動教育公益訴訟。

根據傳統的法律責任的劃分，對違反民事法律規范者科以民事責任，對違反行政規范者給予行政處罰，兩者涇渭分明。但是隨著社會的發展，各種問題不斷地復雜化，如今，行政機關處理民事糾紛，適用民事責任，已是十分普遍的現象。我國行政機關在經濟活動中介入的領域遠遠超過西方國家，因而由其處理民事糾紛，適用民事責任的現象就更為普遍?！?〕例如，2002年最高人民法院頒布的《關于受理證券市場因虛假陳述引發的民事侵權糾紛案件有關問題的通知》規定，人民法院受理的虛假陳述民事賠償案件，其虛假陳述行為，須經中國證券監督管理委員會及其派出機構調查并作出生效處罰決定，當事人依據查處結果作為提起民事訴訟事實依據的，人民法院方予依法受理。同時，雖然我國教育法所調整的社會關系從當前看仍以教育行政關系為主，教育法的調整方法也屬于行政法的范圍。因此教育法理應歸屬行政法。但是在教育法中也涉及到民事責任方面的法律規定，因此，在采用行政處罰措施無法達到應有的效果的情況下，采取民事訴訟程序并無立法上的障礙。

不過需要考慮的是，是否有必要采用罰款的行政處罰手段。《教育行政處罰暫行實施辦法》第11條規定，對于拒絕在規定期限送子女復學的家長，可以由鄉、鎮政府做出罰款的行政處罰，如果學生家長逾期不履行行政處罰決定，鄉、鎮政府可根據《中華人民共和國行政處罰法》的規定申請法院強制執行罰款。但是制定《教育行政處罰暫行實施辦法》第11條所依據的《義務教育法實施細則》第40條已經被現行的《義務教育法》58條所替代而廢止。根據《義務教育法》58條的規定，未按照《義務教育法》的規定送子女接受義務教育的，可以采取的行政管理措施是批評教育、責令限期改正，而廢除了罰款以及其他行政處罰。之所以廢除罰款等行政處罰的原因在于行政處罰用于此條并不合理。罰款指有行政處罰權的行政主體依法強制違反行政法律規范的行為人在一定期限內向國家繳納一定數額的金錢的處罰方式。行政罰款是行政處罰的一種，處罰目的包括懲戒和預防未來違法兩方面，有時也可以作為威嚇手段，迫使相對人及時改正輕微的違法行為。但家長不送子女上學的主要原因可以分為兩類：一類是由于家庭生活困難的經濟原因，在家長沒有經濟能力支撐未成年人上學的情況下對家長處以罰款的行罰并不能得到執行，有違立法的目的；一類是由于讀書無用論等觀念的影響，在這種情形下依靠罰款并不能改變家長不送未成年人上學的思想問題。因此，對于家長不送子女上學這種情形依靠罰款這種行罰制度并不能達到懲戒和預防的目的，不宜設定此種行罰。至于《教育行政處罰暫行實施辦法》第11條，本文認為其作為行政規章在與上位法《義務教育法》相抵觸的情況下，應屬無效。

（五）制度設計

在具體制度設計上，建議全國人大修改《義務教育法》第58條，將該條擴充為：適齡兒童、少年的父母或者其他法定監護人無正當理由未依照本法規定送適齡兒童、少年入學接受義務教育的，由當地鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門給予批評教育，責令限期改正。經教育仍拒不送其子女或者其他被監護人就學的，當地鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門可以對拒不送其子女或者其他被監護人就學的父母或者其他法定監護人提起民事訴訟。

同時，建議全國人大修改《中華人民共和國未成年人保護法》第13條，將該條擴充為規定：“父母或者其他監護人應當尊重未成年人受教育的權利，必須使適齡未成年人依法入學接受并完成義務教育，不得使接受義務教育的未成年人輟學。當地鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府教育行政部門可以對拒不送其子女或者其他被監護人就學的父母或者其他法定監護人提起民事訴訟?！?/p>

四、結語

法律實施必須考慮法律效果與社會效果的統一，司法是維護社會公平正義的最后一道防線。對于義務教育階段學生輟學的問題，首先應尋求通過行政途徑予以解決，采取批評教育、限期改正、罰款等措施仍不能解決的，方可訴諸民事公益訴訟途徑。建立教育民事公益訴訟制度能夠為起訴輟學學生家長提供合法依據，彌補當前應對義務教育輟學問題的各種措施所存在的缺陷，有效地保障義務教育政策的實施。

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（責任編輯：何進平）