國家環境治理任務的證成與變遷

徐海靜

〔摘要〕 國家環境治理模式的選擇是環境問題演變與國家任務變遷交織的產物，國家環境治理任務的實現與優化是國家與社會理性互動，踐行環境治理模式創新的必然要求。國家是環境治理的主要義務主體，這既是國家價值的存在體現，又是國家行使權力的責任規范。環境治理作為國家義務是近代國家任務發展擴張的必然，無論是從我國的現實環境問題來看，還是從環境治理的國際法、憲法的法理依據來看，抑或從國家環境治理任務的現實需要來看，對環境治理作為國家任務這一基本問題進行分析具有一定的現實意義與理論意義。

〔關鍵詞〕 環境治理；國家義務；國家環境治理任務；治理模式

〔中圖分類號〕DF469 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0074-06

環境事關社會共同體的整體利益與發展，國家作為全體公民的委托者承擔環境治理義務毋庸置疑。但是環境問題的多樣性、復雜性決定了環境治理不能僅靠政府單一主體的行動，走出治理困境需要打破國家主義的神話，改進其任務履行方式和手段，促進治理模式的創新發展，實現國家與市民社會的正和博弈，這是國家環境治理路徑優化的必然選擇。

一、中國現實的環境問題及特點

環境問題指的是因人類生產和生活活動違背自然規律，不恰當的開發利用環境所造成的環境污染和環境破壞。〔1〕環境問題與其他社會問題一樣，都是表象化之后才被社會所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環境事故或重大環境危機發生后人類的覺醒。但是對環境問題的回應，絕不是靠人類的覺醒就能得到妥善解決。對環境問題科學、合理的應對必須基于環境問題的特質做具體的制度設計，因此我們有必要就環境問題的特點做一簡單的梳理：

1.環境問題的全方位及全因子性

環境是由各環境要素因子組成的有機整體，環境系統的各因子相互關聯、相互制約、相互影響，其中任何一個環境因子的變化都可能引起環境系統全方位的連鎖反應。各種資源相互依賴，生態系統的整體性很強，各種環境問題之間在起因和影響方面都具有密切相關性。縱觀環境現狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態環境呈現全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環境所有因子都呈現退化跡象。同時，環境問題與國家的發展戰略選擇、經濟發展方式、對外貿易政策、政府績效考核、國家主權外交、國家安全等問題交織在一起，形成了復雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會問題。

2.環境問題的科技性與不確定性

環境問題與科學技術緊密相關，隨著生產力的加速發展，人類改造自然能力的提升，但環境問題也日益嚴峻，很多復雜的環境問題或新型環境風險超越了人類的感知和控制能力，要預測某一環境問題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學技術水平的極限，人類對環境問題的發生及解決機制存在認知“盲區”，形成了決策于未知之中的現象。環境問題的復雜性和不可預測性，給全球各個國家的環境治理都提出了極大的挑戰，中國也不例外。

3.環境問題的全球性與代際性

現代環境危機的根源在于對自然資源的過度開發和利用。人類社會進入工業時代，大規模機械化、城鎮化、生產及貿易國際化，環境污染和破壞越來越嚴重，并逐漸超過自然的自我凈化能力，環境問題開始蔓延，從某一行政區域蔓延到跨行政區域、從國內蔓延到國際，環境問題由地域化向國際化、全球化的方向演變。

環境治理的核心問題是資源的使用與配置，由于現今通用的環境資源使用與配置方法有很多對資源的開發和對環境的破壞是難以逆轉的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔后果的代際不平衡。人類自身認知能力有限，無法預知當前的行為或者科技成果在日后會產生什么樣的后果，更無法得知延遲的或長遠的影響。環境問題的代際性決定了保護環境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環境問題的多元利益沖突

環境問題與傳統法律問題不同，它所造成的危險是一種“容許性危險”，社會公眾在一定限度內容忍一定程度的環境污染或破壞，超過這個限度產生環境糾紛會涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團體之間的沖突，甚至還涉及國際層面的利益沖突。由于環境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環境客體多樣化，環境行政主管部門在管制過程中極易出現事多人少、環境檢查不足、取證困難、決策拖延等現象，難以完全實現環境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環境的公共物品屬性和環境問題的外部性

公共物品具有非排他性、非競爭性及不可分性等特征，環境資源屬于典型的公共物品。首先，環境資源具有非排他性，作為人類生存和發展的基礎，人人都可以從環境資源中獲益，個體對環境資源享用和依賴，并不排斥他人同時得到相應的收益。其次，環境資源在消費上具有非競爭性，即公共物品每增加一個單位的消費，其邊際成本為零。再次，環境不可分的自然屬性決定了作為整體的環境質量只能是一種公共物品，一旦對其強制性分割，必然導致對環境質量的濫用，使其經濟價值、自身價值減損或滅失。正因為環境具有公共物品屬性，人人都有權利基于自己的目的加以利用，當人類需求超越環境資源容量時，則產生環境的經濟負外部性。外部性的根本特征是非市場性，即外部影響并沒有通過市場價格機制反映出來，人人都可以免費使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應，最終的結局是所有的個體都無節制地爭奪有限的生態環境資源，使環境品質日益惡化，環境危機升級。

二、國家環境義務的理論證成

“我們只有一個地球”，環境問題是國際社會共同關注的重點問題。為全人類共同的環境利益和子孫后代的利益，主權國家承擔保護和改善環境的國家義務，既符合國家條約和國際習慣所確立的國際環境法律秩序的要求，又是各國憲法及環境保護法等國內法律規范所明確的責任。

（一）國家環境義務的國際法規范

環境供給是人類社會維持與延續的前提條件，解決環境問題，保護人類家園，是人類社會的普遍義務，需要各主權國家協調一致的行動，沒有國際社會的集體行動，環境保護的實行只能是天方夜譚。

1.國際環境義務

“地球只有一個，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來維持我們的生命” 〔2〕，環境對人類的作用不言自明，任何人都不能離開環境而獨自地存在。維護良好環境的途徑也只能有一種選擇，社會所有成員都承擔保護環境的義務——普遍義務，但是社會成員之間卻根據不同的能力或影響而有區別地承擔環境保護義務。〔3〕環境問題的國際化決定了環境義務的國際化，環境領域的國際環境義務指一個國家在國際環境法律關系中所承擔的旨在保護和改善環境的義務。國際環境義務反映了全球環境問題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環境利益和環境領域國際合作的重要性。

現有的國際政治體系中，主權國家仍是享有環境權利、承擔國際環境義務的主體，國際環境法不僅充分肯定主權國家對本國環境資源的永久主權，而且充分肯定了國家的環境保護義務。國際環境法作為一個龐大的法律體系，主要淵源于國際條約、國際公約及國際習慣法，各種有效的國家環境法淵源都包含了國家的國際環境義務。迄今為止，國際社會共制定了500多項全球性或區域性的與環境有關的國際環境公約或協定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環境會議為分界點分為兩個主要階段，早期的公約或協定呈現區域性特點，一般限定在海洋野生生物、化學品或動植物檢疫程序等方面。1972年以后的國際環境公約及協定側重于化學品、有害廢物、大氣及能源等領域。經過多年的發展，國際環境公約成為國際環境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學品和有害廢物等各個方面，形成了處理各個領域環境問題的國際法律體系。這些公約普遍將環境保護義務施加于國家，規定了締約方所承擔的保護環境、防止污染等各種國家環境保護義務。

2.國際環境義務的主要內容

國際環境公約或協定大多直接規定了國家的環境保護義務，實際上國際法已將環境保護義務視為一種普遍的義務。國際法上的普遍義務（obligation erga omnes）也稱對世義務，是指“一個國家對整個國際社會所承擔的旨在保護所有國家的基本價值和共同利益的義務”。〔5〕環境法領域，環境利益是人類的共同利益，既包括當代人的利益，也包括未來世代人的利益，對全球環境利益的保護屬于普遍義務的范疇，環境國際利益指各主權國家對國際社會所負有的環境保護的普遍義務。

（1）不損害他國環境利益的義務。基于主權國家原則，任何一個主權國家在處理本國環境問題時，有義務確保其開發、利用、管理、規制環境的行為和效果都限定在本國領土范圍內，不能溢出本國主權管轄范圍，對他國領土或環境造成損害。此義務是眾多國際公約的規范內容，成為各國認可的國際環境法義務。

（2）積極的環境治理義務。在不侵害他國環境利益的前提下，各主權國負有積極的采取措施保護、維護及改善環境的義務。在國際環境法層面，這種積極環境治理義務的對象，不局限于主權國本國范圍內，而是將全體人類的環境利益作為保護客體，要求各國積極地履行保護義務、治理義務。1992年聯合國政府間談判委員達成《聯合國氣候變化框架公約》，明確規定締約方應采取措施限制、預測、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國家負有積極的環境治理義務。

（3）發達國家向發展中國家提供資金或技術支持的義務。本著全球合作精神，為了更好實現保護、治理環境的目標，國際環境法規定發達國家負有向發展中國家提供資金和技術支持的義務。如1992年在聯合國環境與發展大會上簽署的《生物多樣性公約》第3條規定，規定為了保護瀕臨滅絕的植物和動物，發達國家要向發展中國家提供資金與技術支持。《聯合國氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書》《京都議定書》等國際環境條約中也都沿用了此國際環境義務。

（4）國際合作義務。基于環境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質，任何一個國家都無法獨立承擔起保護全球環境的責任，國際社會已經認識到環境特性對環境保護制度、保護手段和保護義務的特殊需求，提出了各國協同作戰，以國際合作方式聯合開展環境保護工作。眾多國際環境保護公約及協定將“國際合作”作為主要的原則和義務予以規定，如1972年斯德哥爾摩《人類環境宣言》、2001年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等。國際合作義務要求國與國之間，正當考量所有國家的主權和利益，摒棄意識形態、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國際合作義務屬于概括性要求，為了在實踐中得到貫徹落實，許多公約將其具體化為不同的義務規則，如一國從事可能危害他國環境利益的事務時，提前告知他國的通知義務；發生緊急環境事件會影響他國環境權益時應承擔的報警義務；締約國間設立交換機制、確定合作方案進行科技合作的義務；為開展環境保護事業，發達國家對發展中國家提供資金支持義務等。推進全球環境保護的發展，落實各國國際環境義務的履行，需要完備的國際環境法實施機制。各國通過立法機關的立法活動，將國家環境條約的規定轉化為國內法律法規的規定，是國際環境法在各國國內得到實施的主要方式。

3.中國參與的國際環境公約

多年來，我國一直積極參與國際環境保護，履行國家的國際、國內環境義務，締結或參加了一系列環境保護的公約、議定書和雙邊協定，涉及眾多領域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書》《氣侯變化框架公約》；危險物質類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環境資源類的公約，如《聯合國海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國際濕地公約》等。此外我國還簽署了眾多雙邊協定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環境合作協定等。國際環境法的國家義務規范是國家承擔環境治理任務的理論基礎之一，國際環境義務中的積極治理義務、資金及技術支持義務、合作義務為公私合作環境治理提供了直接的依據。

（二）國家環境義務的憲法規范

依據國家主體理論，國家作為一個公法主體，其本質是作為國家機構來達成國家的目的。〔6〕法治社會中，國家是權力與義務的統一體，不僅代表著國家權力，也代表著國家義務。而國家義務則表示國家運用權力為公民提供福利，保障國家權力屬于人民。〔7〕環境是全體國民的“公共財產”和“共享資源”，維護環境公共利益，為全體人民提供良好的環境資源是國家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴生活的重要組成部分，憲法規范的國家環境治理義務是公民環境權益保障的基礎。

憲法學中國家義務的產生與公民基本權利的發展密切相關，公民基本權利是經憲法規定確認的權利，基本權的主體可依據憲法的規定要求國家做什么或不做什么，由此延伸推導出國家的相應義務。憲法學理論依據不同的劃分標準對國家義務做過多種劃分，學者多數支持從“尊重義務”、“保護義務”和“給付義務”三個層面來具體構建國家義務更為合適。著眼于國家環境義務自身的特點和發展規律，適用“尊重、保護、給付”的結構層次分析國家的環境義務符合當下環境保護的需要。尊重義務意在國家不侵犯和破壞環境，保持環境質量的現狀，保障公民的環境權利不受國家侵犯。保護義務要求國家采用必要的手段對各種侵犯環境權利的行為進行懲罰和積極的預報。給付義務要求國家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環境和生態環境，保障公民環境權利的實現，保障所有個人都有尊嚴地生活，環境給付義務充分體現了給付國家、環境國家的原則。

我國憲法第9條第2款規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現了國家環境義務層次中的尊重義務和保護義務，在賦予主體自然資源利用權力的同時，也對公民環境侵權行為進行了限制，并間接約束了國家權力，因為“任何組織和個人”當然包含國家權力在內，國家與組織、個人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環境資源的行為。憲法第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。此條款體現了國家環境義務層次中的給付義務，直接對公權力設定了環保義務，國家負有為公眾提供良好生活環境和生態環境的給付義務。為實現這一義務，立法、行政、司法等權力在運作過程中都要發揮積極作用，并受憲法環境條款約束。在此憲法框架下，充分體現了我國的環境保護義務具備國家任務的特質。

我國現階段環境治理義務，除受憲法環境條款的制約外，還應結合《環境保護法》第1條、第4條的規定，歸納現階段我國環境保護的主要義務：（1）保障現有環境狀況不再惡化，國家要負擔“現狀保持”環境義務，對應的是國家環境尊重義務，這一義務源于公民基本權利對國家權力的防御功能和控制國家權力的法治理念。國家的環境尊重義務主要表現為充分尊重公民及其他社會主體的環境利益，公民在法定范圍內享有對環境資源開發利用的權利與自由，國家不干預、不侵害公民的環境福利，國家也不能侵犯和剝奪公民享有的環境權利與自由。（2）采取措施排除現有的及潛在的環境危險，維護環境秩序，國家負擔“危險防御”環境義務。在經濟及技術高速發展的帶動下，環境污染加劇，社會主體間的環境權利也發生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權利，保障公民環境利用自由的國家環境義務已不能有效調節環境問題引發的社會沖突，此時要求國家以管制的方式來排除環境污染，國家的環境義務由消極的尊重義務擴展到積極的保護義務，當有第三人侵害可能發生時，國家要采取措施防止或排除侵害的發生，救濟被侵害行為損害的環境利益等。國家的環境保護義務也可具體細化為事前的預防義務、事中的排除義務和事后的救濟義務。國家要完成保護義務需要環境立法、環境執法、環境司法的整體運作。（3）針對風險社會背景下的不確定的環境風險，要明確預防責任并采取相應防范措施，國家承擔“環境風險預防”義務，人類對環境的保護有了更前瞻性的做法，國家環境義務由保護義務向給付義務轉變。環境給付義務是第三個層次的國家環境義務，此時國家積極履行對公民的生存保障，均衡生存負擔，不斷改善環境質量，為公民提供良好的環境公共產品及服務。給付義務的履行是環境利益實現的保障，也是促進環境保護的手段。此時，環境保護的內容由污染防治擴大到生態平衡及環境資源保護等領域；治理手段傾向于政策引導、經濟刺激、稅收優惠等方式；治理的關注點由末端治理轉向源頭治理、綜合治理及風險預防；治理模式由命令控制型向多元環境利益主體合作的方向發展。

從法律的角度思考，正是公民的環境權益受到威脅，憲法才賦予國家環境治理的義務，國家環境義務是國家義務的組成部分。“環境國家”中國家公權力為落實環境保護義務不斷調整，可以說國家環境義務的嬗變都是通過國家任務及政府職能的變化來落實和拓展的。

三、國家環境治理任務的現實需要

對國家環境治理義務的論證，很多學者從公民環境基本權利的角度入手，論述國家義務是基本權利實現的法定的具有根本性地位的義務，持有國家義務直接源自公民權利觀點，也有學者認為“環境”的定義并未有統一的標準，環境權利的保護范圍模糊不定，在憲法的基本權利體系中，環境權還處于爭議之中，實踐中人類對環境權利的訴求不能直接引用憲法上的環境權規范，“基本權利——國家義務”體系針對環境權益存在局限性。同時，憲法范疇的基本權利應是個人的自由與權利，個人尊嚴是憲法的靈魂，環境資源的“公共財產”屬性決定其并非專屬于個人，一項基本權利一旦被定性為集體權利或全民所有，該權利實際已被架空，失去現實意義，因而環境基本權與憲法的基本權利理念有所不符。“基本權利——國家義務”的邏輯不能很好地解決國家環境治理義務生成的諸多難題，而國家保護環境公共利益、為公民提供良好生活環境和生態環境的任務卻是眾望所歸。故而從國家“環境保護”的現實需求出發，依據國家任務的變遷及國家權力行使目標的變化，闡述國家環境治理義務是一條務實的思路。

（一）國家環境治理任務

依據國家學說理論，國家包含領土、人民及主權三個最基本的要素，領土應是適合人類生存發展的生活環境及生態環境，因而環境保護應是國家的主要任務之一。〔8〕國家任務作為公法學上最基本的概念之一，傳達了國家存在的目的和國家存在的正當性，諸多憲法與行政法規范及學理都是建立在國家任務這一概念基礎之上。傳統公法學認為只要是社會公眾需要的重大的、主要的任務就是國家任務。然而這種問題無邊無際，立法的抽象性使得實施法對國家任務的界限模糊不清。國家任務是公共任務的下位概念，各個國家因具體運用的憲法秩序不同而有不同的國家任務內涵。公共任務是所有為實現公共福祉利益而履行的任務；國家任務則是指國家或歸屬于國家的公權力主體根據現行法而得以執行的公共任務。在這一任務范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執行的任務，就是行政任務。〔9〕

需要明確的是，國家任務是由國家親自負責接管的公共任務，但公共任務不都是國家任務，公共任務的實現應由國家和社會共同完成，即一些公共任務可以由社會私人主體來完成。私人主體在追求自身利益的同時也會實現公共利益，客觀地履行了公共任務，此時國家不必也不需要進行干預。僅有透過實體法規范賦予國家執行權限的特定活動領域才能具有國家任務的特點，也就是說立法者必須通過實體法規范決定哪些公共任務屬于國家任務，在國家任務之下再決定哪些國家任務由行政主體執行，成為行政任務；哪些國家任務可交由私人主體執行，這也是國家與社會互動、公共領域與私人領域互動的法理基礎。

公共利益是公共任務、國家任務及行政任務積極追尋的目標，是國家任務所在。但公共利益最大的特點是不確定性，這種不確定性表現為不同時代利益的內容不確定及受益的對象不確定。〔10〕在人類社會發展長河中公共利益的內容和范圍具有歷史性和個案差異，不同國家在同一歷史階段或同一國家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標準并不統一也沒有完美的預案。公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和。”國家目的就是最大程度地促進公共利益，實現社會“最大多數人的幸福”。〔11〕

環境資源作為人類發展的必需品，環境的供給與消費，牽動全社會民眾的福祉。國家作為公法主體，依據國民代表和法律規定，以保障環境公益為目的，行使環境管理職能與權力，具有正當合法性。國家環境治理任務是保護環境公共利益的需要，也是國家法定義務之一。在處理與環境相關的各種社會事務及社會關系中，作為公權力代表的政府是一種強勢的主導力量。

（二）國家環境治理任務的擴張

現代國家的任務主要集中在階級統治、社會管理、社會服務和社會平衡等方面。不同類型的國家，國家任務的范圍不同，政府履行任務行使職能的強弱也不同，有的任務在削減，而有的任務在擴張，如政府的社會公共管理和社會服務職能就處于擴張之中。政府的職能隨著時代發展及國家任務變遷而變動。環境保護，或者說現代意義的環境保護并非從來就是國家的主要任務。雖然古代東方社會的國家要承擔水利設施等社會公共工程，但此類事物的管理屬農業社會生存和發展的保障，有別于工業社會應對激化的環境危機。

現代意義上的環境問題是二次世界大戰后科技突飛猛進及工業化高度發展的產物，環境問題隨著工業化進程不斷尖銳化與擴大化，并由區域性問題發展至全球性問題。當長期累積的環境問題在短時間內演變為凸顯的、復雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環境危機時，已超越環境領域成為具有政治影響力的議題，促使國家高度關注。主政者在“做點事”哲學的指引下，縱使在經驗欠缺的情況下，也不斷采取行動，再從事后做檢討修正。如此一來，整部環境保護史實際上是一部人類制度因應的嘗試錯誤史。從過往的歷史分析環境問題與國家任務的互動關系，可以看出在工業化以前，環境問題尚處于自我恢復能力之內，客觀上并不要求國家承擔大量治理環境任務。但工業化以后，生態環境惡化，必然要求國家承擔起維護環境公共利益，提供環境治理的國家任務。我們將工業化以后國家環境治理任務分為三個階段，在這三個階段因環境問題表現不同，國家環境治理任務的內容也有差異。

第一個階段是工業化初期，人們在原有的生活經驗下，仍然認為可以無償使用自然資源，但是工業化產生的廢水、廢氣、廢渣等造成環境污染，逐漸超于環境的承受能力，人們開始反思環境破壞所帶來的惡果。此時環境問題產生的時代背景多處于國家承擔“生存照顧”任務膨脹期，主張維護環境利益這種“公共的善”是國家的任務，并認為此等公共的善是無法借助市場的力量來維護的，許多國家通過立法明確了環境保護是國家的一項基本職責，政府包辦了環境治理、改善環境狀況的相關任務，環境管理機構普遍設立并被賦予強大的職權。

進入第二階段，第一階段的污染問題并未徹底解決，野生動植物的大規模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過度開發等問題又頻頻出現，國家環保任務有所變化，環境保護的重點從污染管制擴張到自然資源保護與污染防治并重。“減少對環境產生的負擔”、“減少因人類活動對環境造成的影響”、“尊重自然資源保護與公害防治”成為很多國家環境保護法的關鍵詞匯。各國開始重視對自然資源的保護，對重點區域進行規劃保護，野生動物保護區、自然保留區、國家公園等陸續成立。各國針對不同區域的物種資源分配及分布特征，確定各區域的功能、作用，有重點、有步驟地開展環境保護工作。

后工業化時代，也進入環境治理的第三階段。這一階段與前兩個階段相比最大的不同是環境問題呈現出的復雜性和不確定性，核能與化學危險品應用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環利用等問題都出現在環境治理范疇內。這些問題所涉及的范圍相當廣泛，要對所有環境議題妥善處理，國家的環境治理任務“量”大幅度增長。此外，這些任務本身的“質”也與前兩個階段不同，這一階段環境問題涉及高科技性、不可預測性、不可控制性等特征，傳統的治理技術、治理方法、甚至治理政策等面對環境新問題時都捉襟見肘。現代技術及其風險比當初人們想像的更為復雜和難以理解，僅靠原有自然科學技術的方法不足以全面的預測和評價這些風險，更別說怎么應對這些風險，這些問題清楚地體現在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對國家而言，環境治理任務除了量的激增和質的激變，還有環境事務在地理范圍上的擴大，越來越多的跨區域、跨國界或全球化環境問題存在，治理任務不再限于國內，而上升為國際問題。全球化背景下政治、經濟、文化、人口等因素參與其中，使得環境治理任務更加復雜，國家環境治理任務壓力陡增。

四、國家環境治理任務與治理模式選擇

環境治理模式是“指一般性治理模式在環境領域的具體應用。包括治理主體結構、治理機制、治理原則、治理目標和治理績效等在內的分析框架。具體而言即是在對自然資源和環境的持續利用中，環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何去制定環境決策，行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續性”。〔12〕在不同的歷史時期，因不同公共利益標準、國家義務范圍以及政府職能，環境治理模式處于不斷的建構、反思之中，體現著公共事務管理中的行為規范和倫理觀念的不同選擇。依據不同的標準，大家對環境治理模式進行不同的劃分。

依據治理手段不同，劃分為強制命令型、市場導向型及自覺行動型環境治理模式。強制命令型環境治理模式是基于環境問題的外部性，認為市場機制不能化解環境危機，轉而依靠國家的力量，通過行政命令和法律強制的方式來解決環境問題的模式。市場導向型是隨著市民社會的崛起和市場經濟的發展，認為單純依靠政府管理的模式已不能適應社會的發展，而應該引入市場原理和競爭機制，充分利用經濟手段整治環境問題模式。自覺行動型環境治理模式是在現有政策和法律基礎上，鼓勵企業制定適合于自身情況的環境管理體系，使其有足夠的選擇余地來發揮靈活、獨創的環境治理模式。

依據公民與公共行政權力之間的互動關系與程度，環境治理模式可分為統治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統治型治理模式是權力統治者運用強制性手段對社會進行管理和支配，社會公眾以被動的被管制者身份參與環境事務處理的模式。管理型治理模式下公權力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務委托給政府，由政府負責公共產品的供給。合作型治理模式打破了公權力在公共事務中的壟斷地位，將公眾引入公共事務的治理框架之內，形成了 “政府與公民”互動合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強調國家與社會的合作，也強調公民自治；在目標上以環境公共利益和環境正義為目標；在運行機制上建構共同協商、相互信任的合作機制。

值得我們注意的是，任何環境治理模式的劃分都不是完全絕對的，不同標準的劃分也不能阻斷權利運行模式、治理手段及治理工具的交錯使用。新舊模式的更迭不是新模式對舊模式的完全拋棄，而是在國家任務變遷和環境問題發展中，不斷選擇、不斷創新的過程。但是，不管環境治理模式如何交織演變，分析當下我國命令控制型環境治理模式的弊端，建構符合環境公共利益、與國家環境治理義務相適應的新型治理模式是必然趨勢。

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（責任編輯：何進平）