智能化治理與智慧化服務：打造政務服務新模式

汪玉凱

智能化治理，智慧化服務是智慧政府的最顯著特征

目前，我國正在建設新型城市，這種新型城市包括五個模塊的結構：處在最高端的是智慧政府，下面依次是智慧民生、智慧經濟，以及最底層的智能化基礎設施支撐和智慧化布局。從結構上來看，處于最高端的智慧政府將會對整個智慧城市的發展起到規劃和引領的作用。而從智慧政務的方面來理解，智慧化治理和智慧化服務可能是智慧政務最本質、最顯著的特征。對于這方面，可以從四個角度來進行理解。

智慧政府就是基于公共屬性和信息技術所構建的現代化政府。智慧政府的公共屬性集中體現在治理和服務兩個方面。具體來說，體現在代表公共利益、行使公共權力、管理公共事務、提供公共服務、維護公共秩序、承擔公共責任等六個方面。

從智慧政府的本質看。智慧政府的本質體現在五位一體的政務治理和服務兩大層面，也可以概括為感知、融合、共享、協同、智能五個方面。因為，我國的智慧城市是通過互聯網增加各種基礎設施來感知的。

從智慧政府的目標看。從根本上來看，智慧政府是通過智能的治理、智慧化的服務來打造公平正義、廉潔有為的現代化政府。這包括兩個目標，也就是雙結構目標。第一個目標是提高民眾的便捷感、安全感、獲得感、公正感和幸福感。因為無論是智慧城市的建設還是智慧政府的建設，都離不開人，都是為人而建設。第二個目標就是提升政府的公共政策、社會治理、民生服務、自身約束和促進經濟增長等五種能力。只有這五種能力得以提升，才能更好的為公眾提供服務。

從智慧政府建設的路徑看。要通過現代化的信息網絡技術應用，特別是大數據、云計算、移動互聯網和物聯網等技術應用，打造整體政府、開放政府、協同政府三種新的網絡政府形態，最終建成智慧政府。整體政府就是說要用新的網絡形態，創建法制政府、服務政府、廉潔政府，用信息網絡政府打造無縫對接的政府。開放政府則包含信息開放和數據開放兩個方面，同時開放政府也包含著兩層含義。一方面政府部門的職責數據應該開放、共享，否則無法協同；另一方面，政府數據向社會開放，是因為民眾的權威信息都匯總沉淀到了政府各部門，政府是最大的公共信息源。如果這些數據不向社會開放的話，大數據無法被使用，相關的大數據公司也就無法開發出多種多樣的應用。因此，政府很有必要定期開放數據，讓社會進行挖掘再利用。只有開放政府構建起來，才有可能構建出協同政府。協同政府通過流程再造、優化，提高效率，最后才可能達到智能化的治理、智慧化的服務。

智慧民生是智慧政府的核心

一直以來，習總書記都在不斷強調民生。他說只要人民群眾向往的，就是我們的奮斗目標。基于習總書記的治國理念與未來國家治理現代化，體現了依法治國、服務利民、公平公正、特行獨立這四個治國理念和重塑中國執政形象、重建中國官場、重構中國秩序、重構中國價值和重構中國發展方向等五大治國使命。而現在，要構建人民滿意的政府，對絕大部分人民來講，就要看民生服務能不能服務到位，能不能關注民生。因此，我認為，構建智慧政府，核心是要大力發展智慧民生。

民生問題突出，是中國社會矛盾尖銳的根源

改革開放三十年以來，每個老百姓都從中得到了實惠，但民眾對現在的民生服務并不滿意，當前的民生問題非常突出。一方面，體現在看病難、上學難、住房難、養老難、就業難這五大民生問題，這群眾五難是絕大多數底層老百姓關注的焦點。另外一方面，體現在企業、民眾在政府辦事難、負擔重。現在仍有“門難進、臉難看”，甚至不給錢辦不了事的情況發生。而民生問題突出則容易造成大量社會矛盾尖銳，增加群體性事件，使民眾對黨和政府的信任帶來很大的危險。

民生問題突出的原因分析

從社會結構上來看，有兩個結構性的變化深刻影響著普通百姓對政府的民生服務訴求。第一個是中國社會正從生存性社會轉向發展型社會；第二個變化是中國正從中等人類發展水平國家向高等人類發展水平國家轉換。

從生存性社會向發展型社會轉變有四個標志。一是恩格爾系數。發展型社會的恩格爾系數會降到50%以下，而我國城市和農村現在的恩格爾系數在34%-40%之間。二是第三產業。發展型社會中，第一產業占GDP的比重不能超過15%，第三產業則不能低于40%。我國去年第三產業占GDP的比重達50.5%。三是中產階級人數占比相對要高，最窮和最富的人則是少數。據美國有關研究表明，我國已有4億中產階級，隨后幾年，這一人數可能達到7至8億。四是城鎮化率。發展型社會的城鎮化率不能低于40%，而我國去年城鎮化率達到55%。這四個數據指標能表明是否完全跨入發展型社會，而發展型社會將深刻影響到老百姓對政府提供服務的訴求。

聯合國曾提出醫療指數、教育指數、生活質量指數等三大指數來衡量人類發展指數。利用這三大指數，聯合國衡量了全世界兩百多個國家和地區，對三大指數加起來平均值在0.5以下的，定義為低生活質量國家；平均值處于0.5-0.8的，定義為中等發展國家；平均值達到0.8以上的，定義為高發展水平國家。目前，我國的這個平均值大體處于0.78左右，正由中等人類發展水平向高等人類發展水平變化，處于臨界點的狀態。而人類高發展水平的到來將深刻影響到老百姓的公共服務需求，進而影響社會結構的重大變化。

那么是什么造成了我國民生問題突出，矛盾越來越尖銳？我認為有三個方面的原因。首先我國政府在公共服務的投入方面不足，并且相當不夠。我國現在對民生的投入占整個財政支出的比重大概是30%，只有發達國家平均水平的一半。其次改革成果不能被全民共享，貧富差距過大。最后，我國公共服務的供需矛盾突出，政府提供服務的方式陳舊、落后。比如計劃經濟時代，雖然經濟貧困，但食品藥品安全能得到保障。而如今，經濟得到了極大的發展，可是食品藥品安全問題沒有了很好的保障，大量個人信息被泄露，給電信詐騙提供方便，房價虛高導致老百姓買不起房等等。因此，如果不能為絕大多數普通百姓提供更好的基本民生服務的話，公共服務的供需矛盾將會更加突出。

政務信息化發展面臨的問題突出

政務信息化在中國的發展還是很快的，現在縣級以上的各級政府，如果離開了信息化，就幾乎“玩不轉”了。這說明我國從中央到地方的各級黨政機關對信息化的依賴程度已經非常高了。但通過仔細觀察，可以發現我國政務信息化還存在著三方面問題。

一是電子政務在解決經濟社會中面臨的問題方面，特別是解決民生服務方面，作用明顯不足，體制障礙、應用滯后、各自為戰、難以形成合力的問題相對突出。二是以電子政務為依托的民生服務，滯后于電子商務發展以及信息社會的快速到來。究其原因，我認為，十年前是政務信息化帶動企業信息化，電子政務帶動電子商務，帶動社會信息化的發展；而經過十年的發展，已經變成了電子商務“陪著”電子政務走，社會信息化“陪著”政務信息化走。因為電子商務和社會信息化完全是靠市場的力量、市場機制來推動的，而電子政務則完全靠行政驅動，需要主要領導人強力推動。三是政府信息能力、公共服務和社會治理能力與強大的公眾訴求有明顯的落差。其中包括企業、民眾在政府辦事的便捷性，政府公共信息的提供和服務，保障個人隱私等公眾的安全感，社會的廣泛參與與互聯網內容管理的沖突等方面。

通過互聯網+政務服務，打造政務服務新模式

在互聯網+的大背景下，互聯網+政務服務的提出，為構建智慧城市，加快政府信息化步伐提供了非常多的抓手。

互聯網+政務服務，為打造政務服務新模式提供契機

首先消費互聯網異軍突起、產業互聯網構建、社會信息化水平快速提升，這些互聯網的普及和應用為實施互聯網+政務服務奠定了基礎。其次，以簡政放權和行政審批改革為重點的政府改革，為實施互聯網+政務服務掃清體制機制障礙。李克強總理對改革提出了三句話——簡政放權、放管結合、優化服務，是本輪行政改革最顯著的特征。而審批、監管體制改革，將為大數據應用提供制度保障，其中審批和監管分離，最重要的是體制不變，通過技術手段來實現。同時，我們要大力推進城市綜合執法改革，特別是縣域綜合執法探索，打破每個部門都有執法隊伍，在執法過程中形成交叉的情況。這個改革將深刻影響到網絡化治理和社會治理。最后要構建“五張清單一張網”，為互聯網+政務服務應用創造條件。五張清單包括權力清單、責任清單、負面清單、公共服務項目清單、財政專項資金清單，一張網則是指打造一體化的公共服務網。在這方面，全國只有廣東和浙江兩個省做到了，其中浙江省做得最徹底。我相信，如果全國能普遍做到“五張清單一張網”，將為我們下一步構建互聯網+政務服務奠定非常重要的條件。

借助互聯網+政務服務，創新政務服務新模式

如何準確把握互聯網+政務服務的內涵。一是這個政務服務決不是單一的公共服務，也包括監管服務和治理等。當然，管理也是服務，是最大的服務。互聯網+政務服務的核心是管理智能化、服務智慧化，就是智能化管理、智慧化服務。其主要發展邏輯主要突出“三個一”——一號申請、一口受理、一網通辦。這“三個一”是立體的，不是平面的。而“三個一”后面的邏輯是一號申請，就必須要有強大的數據量支撐。只有一號申請，一口受理，有數據庫和共享平臺的支撐，才能夠支撐一網通辦。所以這“三個一”的核心寓意是單一號，小窗口，大網絡。其基本邏輯是運用互聯網+政務服務，實現資源共享，政府協同運作，構建全新的政務服務體系，打造新的政務服務模式。

在此基礎上構建統一的智能化治理和智慧化服務三大系統。一是構建民生服務系統，提高政府民生服務能力，其中包括醫療等各個方面。第二是監管電子服務系統，提高政府社會治理能力。第三個是約束型電子服務系統，提高政府對公權利的制約能力。

目前全國有六種代表性的創新服務模式。一是以銀川、江蘇盱眙為代表的行政審批局模式，全國現在共有六個地方在做行政審批局的模式。二是以廣東、浙江全省網上大廳為代表的政務服務模式。三是以上海、廣東佛山、江門為代表的一門式服務模式（重點在街鎮、基層）。這種模式沒有變革體系，完全是以技術為跳板，將大數據融入其中，通過數據實現為決策部門提供支持。四是以廣州琶洲政務客廳為代表的服務模式。廣州琶洲通過平臺提供VIP服務，實現完全面對面服務，取消窗口服務。五是以山東威海社保、就業服務全市通辦服務模式，目前應用已經非常深入。威海市民現在可以通過網上繳費、服務大廳、服務周轉以及手機App四種方式來實現繳納社保、醫保報銷等服務。六是以湖北巴東為代表的村民辦事不出村服務模式。這種模式通過將線上權限下放給鄉鎮，實現讓信息多跑路、群眾少跑腿。

（作者系中國行政體制改革研究會副會長、國家信息化專家咨詢委員會委員、北京大學政府管理學院博士生導師、國家行政學院教授）